Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 06/749 8 juli 2008
16099 Meststoffenwet
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te C (gemeente D), appellanten,
gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum, werkzaam bij de Stichting Achmea Rechtsbijstand te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A. H. Spriensma-Heringa, werkzaam bij Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 6 oktober 2006, bij het College binnengekomen op 9 oktober 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 augustus 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen de afwijzing van hun verzoek om ontheffing van het uitbreidingsverbod voor de productie van dierlijke meststoffen.
Nadat appellanten, onder overlegging van op de zaak betrekking hebbende stukken, hun beroep bij brief van 2 november 2006 hadden aangevuld met gronden, heeft verweerder bij brief van 25 april 2007 een verweerschrift ingediend en enkele stukken overgelegd.
Op 24 juni 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Meststoffenwet luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
"Artikel 20
Het is verboden op een bedrijf gemiddeld in een kalenderjaar een groter aantal kippen en kalkoenen te houden dan het op het bedrijf rustende pluimveerecht.
(…)
Artikel 38
1. (…)
2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
(…)
Artikel 39
1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent het indienen van aanvragen voor (…) ontheffingen (…), die krachtens deze wet kunnen worden verleend (…)"
Bij brief van 14 april 2005 (Kamerstukken II 2004-2005, 28 385 en 26 729, nr. 48) heeft verweerder de Tweede Kamer onder meer het volgende bericht:
"Zoals toegezegd (…) ontvangt u hierbij mijn plannen ten aanzien van de 50%-vrijstelling van aankoop van dierrechten voor bedrijven die 100% van hun mest verwerken. (…)
Met deze regeling wil ik ruimte geven aan voorlopers die bezig zijn met innovatieve en duurzame oplossingen voor het mestoverschot. Mestverwerking kan een belangrijke bijdrage leveren aan het oplossen van het mestprobleem en de mestmarkt ontlasten. Dit zal de mestafzetkosten positief beïnvloeden en daarmee de handhaafbaarheid van het mestbeleid verder versterken. (…)
De kern van mijn voorstel is dat bedrijven die alle (…) pluimveemest die zij produceren, verwerken op het moment dat ze uitbreiden in (…) pluimvee, slechts 50% van de voor deze uitbreiding benodigde rechten hoeven te kopen. Bedrijven die hun mest leveren of gaan leveren aan mestverbrandings-installaties, wil ik de kans bieden om voor zover zij willen uitbreiden, gebruik te maken van deze regeling. (…)
De nadere voorwaarden (…) zal ik uitwerken in de dit najaar te publiceren uitvoeringsregeling. Voor de goede orde zij in elk geval opgemerkt dat alleen bedrijven die op de dag voor de datum van dagtekening van deze brief reeds bestonden en als zodanig reeds geregistreerd waren bij de Dienst Regelingen, in aanmerking komen voor deze regeling (…) Dit om te voorkomen dat ondernemers met uitbreidingsplannen de uitbreiding in een nieuw bedrijf onderbrengen om zo de hoeveelheid te verwerken mest te beperken."
De Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
"Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
a. wet: Meststoffenwet;
(…)
h. minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit;
(…)
Hoofdstuk 10. Overgang van een productierecht
(…)
§ 5. Uitbreiding buiten rechten
Artikel 112
1. De minister kan indien naar zijn oordeel is voldaan aan deze paragraaf ontheffing verlenen van het verbod, bedoeld in de artikelen 19 en 20, eerste lid, van de wet.
(…)
Artikel 114
Aanvragen voor een ontheffing kunnen (…) vanaf 1 maart 2006 tot en met 30 april 2006 bij de Dienst Regelingen worden ingediend:
a. door een landbouwer die voornemens is:
1°. het op het bedrijf rustende productierecht met ten hoogste 100 procent te vergroten; en
2°. de op het bedrijf door de diersoort waarop de aanvraag betrekking heeft geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen te verwerken of te laten verwerken door middel van mestverbranding of mestverwerking; en
b. ten aanzien van een door deze landbouwer gevoerd bedrijf:
1°. dat op 13 april 2005 op naam van de desbetreffende landbouwer was geregistreerd bij de Dienst Regelingen;
(…)
Artikel 120
1. (…)
2. De ontheffing wordt ingetrokken indien de producent, die de aanvraag om ontheffing heeft ingediend, het bedrijf ten aanzien waarvan ontheffing is verleend, niet langer voert.
3. In afwijking van het tweede lid, gaan indien het gehele bedrijf ongewijzigd wordt voortgezet door een andere landbouwer de rechten en voorschriften verbonden aan de ontheffing op hem over indien partijen zulks ter zake van de registratie van de overgang van het op dat bedrijf rustende productierecht aan de Dienst Regelingen hebben gemeld."
Aan de toelichting bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling, waarbij de ontheffingsmogelijkheid in die regeling is geïntroduceerd (Stcrt. 2005, nr. 254) wordt het volgende ontleend:
"Zoals weergegeven in het beleidskader in de (…) brief van 14 april 2005 komen uitsluitend bedrijven die op de dag voor de datum van dagtekening van deze brief bestonden en als zodanig geregistreerd waren bij de Dienst Regelingen, in aanmerking voor de voorziening. Dit om te voorkomen dat landbouwers met uitbreidingsplannen de uitbreiding in een nieuw bedrijf onderbrengen om zo de totale hoeveelheid mest die verwerkt moet worden te beperken."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 1 maart 2006 heeft verweerder van appellanten een aanvraag om ontheffing van het verbod van artikel 20 Meststoffenwet ontvangen.
- Bij besluit van 6 juli 2006 heeft verweerder die aanvraag afgewezen op de grond dat het onderhavige bedrijf op 13 april 2005 niet op naam van appellanten was geregistreerd.
- Appellanten hebben tegen dat besluit bij brief van 8 juli 2006 bezwaar gemaakt. Hierbij hebben zij erkend dat het bedrijf op 13 april 2005 niet op hun naam stond, aangezien zij het bedrijf op 21 juli 2005 hebben gekocht. Appellanten stellen dat zij de bedrijfsvoering op exact de zelfde wijze hebben voortgezet en dat de gehanteerde afwijzingsgrond voorbij gaat aan het doel van de regeling, omdat de oude eigenaar op 1 maart 2006 evenmin een verzoek om ontheffing kon doen.
- Nadat appellanten naar aanleiding van hun bezwaar zijn gehoord, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard op de grond dat niet is voldaan aan de in artikel 114 van de Uitvoeringsregeling gestelde voorwaarde dat het onderhavige bedrijf op 13 april 2005 op hun naam bij Dienst Regelingen geregistreerd moest zijn.
3.2 In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder in aanvulling daarop gesteld dat de achtergrond van de datum van 13 april 2005 is gelegen in het feit dat op 14 april 2005 in een brief aan de Tweede Kamer het beleidskader van de ontheffingsregeling is neergelegd.
In die brief zijn enkele voorwaarden voor deelname aan de regeling vermeld, waaronder de voorwaarde waarop het ontheffingsverzoek van appellanten is afgewezen. Deze informatie is vanaf 14 april 2005 eveneens vermeld op de internetsite van verweerders ministerie en is sedertdien ook door het zogenoemde LNV-loket, het call centre van het ministerie, uitgedragen. Ook in de vakpers is veel aandacht besteed aan de ontheffingsregeling en de daarvoor geldende voorwaarden. Naar de opvatting van verweerder hadden appellanten derhalve reeds voor de verwerving van het onderhavige bedrijf (op 21 juli 2005) op de hoogte kunnen zijn van de aangekondigde voorwaarden voor deelname aan de regeling, zoals die uiteindelijk in de Uitvoeringsregeling zijn neergelegd. Bovendien hadden appellanten in de brochure, die deel uitmaakte van het eind februari 2006 aan de sector verzonden informatiepakket over de ontheffingsregeling, de toepasselijke voorwaarden kunnen lezen. Tenslotte wijst verweerder er op dat uit geregistreerde telefoongesprekken niet blijkt dat appellanten navraag hebben gedaan naar de mogelijke gevolgen van het tijdstip van verwerving van hun bedrijf.
Verweerder wijst er voorts op dat in § 3.3 van de toelichting bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling waarbij de ontheffingsregeling is ingevoerd, is vermeld dat de onderhavige (registratie)voorwaarde is opgenomen om te voorkomen dat landbouwers met uitbreidingsplannen de uitbreiding in een nieuw bedrijf onderbrengen om zo de totale hoeveelheid mest die moet worden verwerkt te beperken. Appellanten, althans E, beschikken over meerdere bedrijven en ook voor een ander bedrijf, gelegen aan de F te C, is een ontheffingsaanvraag ingediend in verband met een voorgenomen - grote - uitbreiding van het te houden aantal vleeskuikens, de zelfde diersoort waarmee appellanten voornemens zijn het in deze zaak aan de orde zijnde bedrijf uit te breiden. Uit door verweerder bij de gemeente Bernheze ingewonnen informatie blijkt dat de milieuvergunningaanvraag voor het bedrijf aan de F is gedaan in april 2006 en de aanvraag voor het onderhavige bedrijf aan de G in juni 2006. Appellanten zouden de realisatie van hun uitbreidingsplannen zo kunnen inkleden dat zij een eventuele ontheffing optimaal kunnen benutten door de hoeveelheid mest die moet worden verwerkt zo veel mogelijk te beperken. Een dergelijk concurrentie-/anticipatie-voordeel beoogt de registratievoorwaarde juist te voorkomen.
Voorts valt naar de opvatting van verweerder, anders dan appellanten betogen, niet in te zien dat de Uitvoeringsregeling, meer in het bijzonder de onderhavige voorwaarde van artikel 114 in verbinding met artikel 120, derde lid, innerlijk tegenstrijdig zou zijn.
De registratievoorwaarde van artikel 114 heeft tot doel anticipatiegedrag te voorkomen, terwijl artikel 120 Uitvoeringsregeling door de eis dat het bedrijf ongewijzigd wordt voortgezet, voorkomt dat in ontheffingen als zodanig kan worden gehandeld.
Beide bepalingen beogen dus verschillende ongewenste effecten tegen te gaan.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten voeren in beroep - samengevat - de volgende gronden aan.
Met de in de Uitvoeringsregeling neergelegde ontheffingsmogelijkheid is bedoeld agrarische ondernemers met uitbreidingsplannen te stimuleren initiatieven te ontplooien voor het verwerken of verbranden van mest en aldus het mestoverschot in Nederland te reduceren. Naar de opvatting van appellanten, die stellen aan alle overige voorwaarden voor ontheffing te voldoen, valt in het licht van het doel en de strekking van de ontheffingsmogelijkheid niet in te zien waarom het feit dat het onderhavige bedrijf op 13 april 2005 (nog) niet op hun naam was geregistreerd, van belang is.
Het resultaat van het hanteren van het registratievereiste is dat de betrokken ondernemer niet wordt gestimuleerd tot het doen van investeringen ter verlaging van het mestoverschot en noodgedwongen kiest voor een traditionele bedrijfsvoering. Aangezien dit kan leiden tot een toename van de mestproductie heeft dit vereiste een averechtse werking.
Op grond van artikel 114, aanhef en onder b, 1°, van de Uitvoeringsregeling zou de ontheffingsregeling slechts zijn opengesteld voor ondernemers die al op 13 april 2005 eigenaar waren van het bedrijf dat voor ontheffing in aanmerking wil komen. Dit is naar de opvatting van appellanten curieus, aangezien in artikel 120, derde lid, Uitvoeringsregeling uitdrukkelijk is voorzien in de mogelijkheid van eigendomsoverdracht van een bedrijf met inbegrip van de ontheffing. In zoverre is de Uitvoeringsregeling innerlijk tegenstrijdig en dient de bepaling met betrekking tot de peildatum van registratie onverbindend te worden verklaard, aldus appellanten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder bij het bestreden besluit terecht en op goede gronden zijn afwijzing van het ontheffingsverzoek van appellanten heeft gehandhaafd. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
5.2 Zoals het College in zijn uitspraak van 20 december 2007 in zaak AWB 07/230 (< www. rechtspraak.nl > LJN: BC1619) heeft overwogen, biedt artikel 39 Meststoffenwet slechts een rechtsgrondslag voor een regelgevende bevoegdheid van verweerder waar het vormvoorschriften rondom het indienen van aanvragen betreft.
Naar het oordeel van het College kan het bepaalde in artikel 114, eerste lid, en onder b, 1°, van de Uitvoeringsregeling, op grond waarvan door een landbouwer alleen een aanvraag kan worden ingediend ten aanzien van een op 13 april 2005 bij verweerders Dienst Regelingen op zijn naam geregistreerd bedrijf, niet als een vormvoorschrift worden aangemerkt. Genoemd artikelonderdeel sluit immers materieel van het doen van een voor inwilliging in aanmerking komende aanvraag uit, landbouwers die deze aanvraag doen voor een bedrijf dat op 13 april 2005 (nog) niet op hun naam was geregistreerd.
Op grond van het vorenstaande komt het College tot de slotsom dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde afwijzingsgrond niet is neergelegd in een algemeen verbindend voorschrift, maar berust op een beleidsregel van verweerder.
Aangezien het bepaalde in artikel 114, aanhef en onder b, sub 1°, Uitvoeringsregeling niet kan worden aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift, kan reeds om die reden van - de door appellanten bepleite - onverbindendheid geen sprake zijn.
5.3 Vaststaat dat verweerder bij het bestreden besluit heeft volstaan met de motivering dat het bedrijf van appellanten niet voldoet aan een van de voorwaarden van artikel 114 Uitvoeringsregeling, en het bezwaar om die reden ongegrond is.
Gelet op hetgeen hiervoor in 5.2 is overwogen, kan die motivering niet worden aangemerkt als voldoende draagkrachtig. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
5.4 Het College ziet echter in de omstandigheden van het geval aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven, waartoe het volgende wordt overwogen.
Aangezien de door verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde afwijzingsgrond is neergelegd in een beleidsregel, is in dit kader allereerst van belang of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot dit beleid heeft kunnen komen. Aan het onderhavige beleidscriterium ligt blijkens de toelichting op de wijziging van de Uitvoeringsregeling - en de daarin opgenomen verwijzing naar verweerders brief aan de Tweede Kamer van 14 april 2005 - ten grondslag dat verweerder heeft willen voorkomen dat landbouwers met uitbreidingsplannen die uitbreiding onderbrengen in een "nieuw bedrijf" teneinde de door hen te be- of verwerken hoeveelheid mest te beperken. Naar het oordeel van het College heeft verweerder bij afweging van de hiervoor in aanmerking komende belangen, in het bijzonder de aan de ontheffingsregeling ten grondslag liggende doelstelling de druk op de mestmarkt te verminderen, in redelijkheid tot dit beleid kunnen besluiten.
Op grond van artikel 4:84 Awb handelt een bestuursorgaan overeenkomstig een beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het College stelt vast dat appellanten noch bijzondere omstandigheden noch onevenredige gevolgen als in voormeld artikel bedoeld hebben gesteld. Reeds om die reden heeft verweerder naar het oordeel van het College ten aanzien van appellanten terecht aan het onderhavige criterium vastgehouden.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ziet het College geen aanleiding voor een veroordeling van verweerder in de door appellanten gemaakte proceskosten.
Wel dient de Staat der Nederlanden het door appellanten betaalde griffierecht van € 141,- aan hen te vergoeden.
6. De beslissing
Het College;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
- bepaalt dat de Staat het door appellanten betaalde griffierecht ad € 141,- (zegge: honderdéénenveertig euro) aan hen
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2008.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining