Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 06/886 8 juli 2008
16099 Meststoffenwet
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
de vennootschap onder firma Scharrellegbedrijf A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. S.J.R.M. Beusink, werkzaam bij Wernand Bedrijfsjuristen te Arnhem,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa, werkzaam bij Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 4 december 2006, bij het College op die datum binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 25 oktober 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar verzoek om ontheffing van het uitbreidingsverbod voor de productie van dierlijke meststoffen.
Bij brief van 3 januari 2007 heeft appellante het beroep aangevuld met gronden en een aantal stukken overgelegd.
Bij brief van 15 maart 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en eveneens stukken overgelegd.
Bij brieven van onderscheidenlijk 5 en 26 maart 2008 heeft verweerder op verzoek van het College nadere stukken overgelegd en zijn standpunt met betrekking tot de betekenis daarvan voor het beroep van appellante uiteengezet.
Op 24 juni 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Meststoffenwet luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
"Artikel 20
Het is verboden op een bedrijf gemiddeld in een kalenderjaar een groter aantal kippen en kalkoenen te houden dan het op het bedrijf rustende pluimveerecht.
(…)
Artikel 25
Een productierecht kan, onder welke titel dan ook, overgaan naar een ander bedrijf (…)
Artikel 27
1. De belanghebbende naar wiens bedrijf het productierecht (…) moet overgaan en de belanghebbende van wiens bedrijf het productierecht (…) afkomstig is, geven van de overgang kennis aan Onze Minister.
2. Er kan pas aanspraak worden gemaakt op het van het andere bedrijf afkomstige productierecht (…) met ingang van het tijdstip van registratie van de kennisgeving door Onze Minister.
(…)
Artikel 38
1. (…)
2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
(…)
Artikel 39
1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent het indienen van aanvragen voor (…) ontheffingen (…), die krachtens deze wet kunnen worden verleend (…)"
De Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
" Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
a. wet: Meststoffenwet;
(…)
h. minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit;
(…)
Hoofdstuk 10. Overgang van een productierecht
(…)
§ 5. Uitbreiding buiten rechten
Artikel 112
1. De minister kan indien naar zijn oordeel is voldaan aan deze paragraaf ontheffing verlenen van het verbod, bedoeld in de artikelen 19 en 20, eerste lid, van de wet.
(…)
Artikel 114
Aanvragen voor een ontheffing kunnen (…) vanaf 1 maart 2006 tot en met 30 april 2006 bij de Dienst Regelingen worden ingediend:
(…)
b. ten aanzien van een door deze landbouwer gevoerd bedrijf:
1°. dat op 13 april 2005 op naam van de desbetreffende landbouwer was geregistreerd bij de Dienst Regelingen;
(…)
3°. waarvan het productierecht na de datum, genoemd onder 1°, niet is verkleind, als gevolg van een registratie van een kennisgeving van overgang van een productierecht, of gedeelte daarvan (…), tenzij deze verkleining nadien is ongedaan gemaakt door een vergroting van het productierecht (…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante is een bij akte van 3 augustus 2004 met ingang van 1 mei 2004 aangegane vennootschap onder firma, ter voortzetting van het voorheen door haar vennoten C en D (in maatschapsverband, hierna te noemen: de maatschap) gedreven pluimveebedrijf, gevestigd aan de E te B. Naast voormelde personen zijn de vennoten van appellante F en G.
- Op 27 december 2005 heeft verweerder een kennisgeving ontvangen met betrekking tot de overdracht van een pluimveerecht van 22.269 kg fosfaat van de maatschap aan het bedrijf met mestnummer 60193068.
- Verweerders Dienst Regelingen heeft op 20 februari 2006 een melding ontvangen met betrekking tot de overdracht van het bedrijf van de maatschap aan appellante.
Naar aanleiding hiervan is voor het bedrijf van appellante een pluimveerecht van 78.648 kg fosfaat geregistreerd.
- Bij een op 1 maart 2006 door verweerder ontvangen aanvraag heeft appellante verzocht om ontheffing van het uitbreidingsverbod van artikel 20 Meststoffenwet Pro.
- Bij besluit van 14 juli 2006 heeft verweerder die aanvraag afgewezen op de grond dat het bedrijf voorheen werd gedreven door de maatschap en dat op het relatienummer van de maatschap na 13 april 2005 een verkleining van de productierechten is geregistreerd die niet (volledig) wordt gecompenseerd door een vergroting van die rechten.
- Tegen dat besluit heeft appellante bij brief van 27 juli 2006 bezwaar gemaakt.
Hierin heeft appellante gesteld dat bij de maatschap C-D na 13 april 2005 weliswaar op papier sprake was van een verkleining van productierechten, maar dat die verkleining feitelijk betrekking heeft op teruggave van productierechten aan een in financiële problemen verkerende pluimveehouder. Deze rechten zijn vanaf juli 2004 tijdelijk (op verzoek van appellantes voerleverancier) bij de maatschap geparkeerd en nooit door de maatschap benut, aangezien de benutbaarheid van die rechten door middel van lease bij de betreffende pluimveehouder is gebleven.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen.
Gezien artikel 114, aanhef en onder b, sub 3°, van de Uitvoeringsregeling is één van de voorwaarden om voor een ontheffing in aanmerking te komen, dat na 13 april 2005 het productierecht van het betrokken bedrijf per saldo niet is verkleind. Met betrekking tot het onderhavige bedrijf, dat voorheen stond geregistreerd op naam van de maatschap, is sprake van registratie van een op 27 december 2005 ontvangen en op 31 december 2005 verwerkte kennisgeving van overdracht van 22.269 pluimveerechten, die door (de voorgangster van) appellante zijn verkocht. Tegenover deze vervreemding staat slechts de registratie van een - eveneens op 31 december 2005 verwerkte - verkrijging van 2.295 pluimveerechten. Derhalve is in dit geval in de relevante periode per saldo sprake van een verkleining van het productierecht, zodat de gevraagde ontheffing terecht is geweigerd.
3.2 In het verweerschrift, de brief van 26 maart 2008 en ter zitting is namens verweerder voor zover van belang nog het volgende opgemerkt.
Naar de opvatting van verweerder had appellante op de hoogte kunnen zijn van de voorwaarden van (o.m.) artikel 114 Uitvoeringsregeling Pro, aangezien het beleidskader van de ontheffingsregeling op 14 april 2005 in een brief aan de Tweede Kamer is neergelegd.
In die brief zijn enkele voorwaarden voor deelname aan die regeling vermeld, waaronder de voorwaarde waarop het ontheffingsverzoek van appellante is afgewezen.
Deze informatie is vanaf 14 april 2005 eveneens vermeld op de internetsite van verweerders ministerie en is sedertdien zowel door het LNV-loket, het call centre van het ministerie, als in de vakpers bekend gemaakt.
Dat een bedrijf zich mogelijk dienstbaar opstelt door aan een andere pluimveehouder de mogelijkheid te bieden pluimveerechten bij haar te "parkeren", waarbij de benutbaarheid van die rechten bij de vervreemder blijft, is voor de beoordeling van een ontheffings-aanvraag niet van belang. Evenmin is van belang dat de in 2005 geregistreerde vervreemding van productierechten een terugboeking van een in 2004 plaatsgevonden verwerving "om niet" van die rechten zou betreffen; het gaat om een na de datum van 13 april 2005 kennisgegeven overdracht. Bovendien kunnen productierechten op grond van artikel 25 Meststoffenwet Pro onder welke titel dan ook overgaan, zodat niet van belang is dat de overdrachten om niet hebben plaatsgevonden.
De omstandigheid dat appellante de aanvankelijk aan haar overgedragen productierechten in het geheel niet heeft kunnen benutten, vloeit voort uit de door haar gemaakte afspraken. Normaliter is het zo dat alleen in het kalenderjaar van overdracht tussen vervreemder en verwerver afspraken worden gemaakt over de benutbaarheid van de rechten.
In het onderhavige geval heeft met instemming van appellante in het jaar volgend op de aanvankelijke overdracht aan haar, teruglevering plaatsgevonden.
Voorts heeft verweerder er op gewezen dat door (de voorgangster van) appellante noch tegen de geregistreerde verwerving van de 22.269 kg fosfaat pluimveerecht, noch tegen de registratie van de vervreemding van dat productierecht per 31 december 2005 bezwaar is gemaakt, zodat deze formele rechtskracht hebben gekregen.
Dat de daaraan ten grondslag liggende transactie(s) nietig zouden zijn wegens onbevoegd handelen is door appellante op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt, aldus verweerder.
Tenslotte is namens verweerder ter zitting erkend dat de maatschap (als voorgangster van appellante) van de tijdelijk bij haar "geparkeerde" productierechten geen gebruik heeft gemaakt en is opgemerkt dat ten tijde van het bestreden besluit ten onrechte niet is onderkend dat de gehanteerde afwijzingsgrond is neergelegd in een beleidsregel, zodat eveneens ten onrechte geen toetsing aan het bepaalde in artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft plaatsgevonden.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft tegen het bestreden besluit - samengevat - de volgende gronden aangevoerd.
Appellante, onderscheidenlijk haar voorgangster de maatschap, heeft eind juli 2004 op verzoek van haar voerleverancier haar locatie tijdelijk ter beschikking gesteld voor het parkeren van productierechten van een van de afnemers van die leverancier, een pluimveehouder te Lienden. Die productierechten zijn vervolgens om niet overgedragen en appellante(s voorgangster) heeft van die rechten nimmer gebruik gemaakt en ook niet kunnen maken, aangezien is overeengekomen dat het gebruik van die rechten te allen tijde bij de oorspronkelijke eigenaar zou blijven. Uit door appellante overgelegde overzichten van haar bedrijfssituatie blijkt ook dat zij de overgedragen productierechten nooit heeft benut. Het ter beschikking stellen van de onderhavige locatie is volkomen belangeloos en uitsluitend als dienstverlening aan haar voerleverancier geschied. De oorspronkelijke eigenaar heeft voor het (kunnen) benutten van de onderhavige productierechten aan appellante geen enkele vergoeding betaald. Omdat appellante destijds nog niet was geregistreerd bij verweerder zijn de in 2004 overgedragen productierechten (22.269 kg fosfaat voor pluimvee) geregistreerd op naam van de maatschap. In december 2005 zijn die rechten weer teruggeboekt naar de oorspronkelijke eigenaar.
Vervolgens is naar aanleiding van de ontheffingsaanvraag op advies van verweerder het op naam van de maatschap geregistreerde bedrijf, met inbegrip van de voor dat bedrijf geregistreerde rechten, met ingang van 1 januari 2006 overgedragen aan appellante. Aangezien bij die overdracht slechts de door de maatschap daadwerkelijk benutte rechten zijn overgegaan, is ook om die reden geen sprake van een feitelijke verkleining van het productierecht.
In de toelichting op het aanvraagformulier voor ontheffing is vermeld dat het aanvragende bedrijf na 13 april 2005 geen productierechten mag hebben verkocht of verleased, tenzij de verkleining van het productierecht vóór het indienen van de aanvraag weer ongedaan is gemaakt. In het onderhavige geval is noch sprake van verkoop noch van verleasing van productierechten, aangezien de rechten om niet zijn teruggegaan naar de oorspronkelijke eigenaar. Doel van de onderhavige voorwaarde is, gelet op de toelichting bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2005, nr. 254, blz. 17), te voorkomen dat eerst rechten worden verkocht en vervolgens op basis van ontheffing weer pluimvee wordt gehouden.
In een dergelijk geval zou feitelijk geen of slechts een beperkte uitbreiding worden gerealiseerd en zou de nettowinst voor het milieu aanmerkelijk lager zijn, aangezien de mest die wordt geproduceerd op de bedrijven die productierechten hebben opgekocht niet wordt verwerkt en derhalve op de mestmarkt blijft drukken, aldus de toelichting. Van een dergelijke situatie is hier echter geen sprake.
Indien het College appellante niet in de hiervoor weergegeven argumenten zou volgen, merkt zij tenslotte op dat de transactie met betrekking tot de (in 2004) verkregen en (in 2005) terug geleverde productierechten nietig was, omdat het destijds bij verweerder geregistreerde relatienummer niet op naam van de maatschap C-D kon en mocht staan en C-D niet bevoegd was die transactie aan te gaan. Ook om die reden is naar de opvatting van appellante van een verkleining van productierechten na 13 april 2005 geen sprake geweest.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder bij het bestreden besluit terecht en op goede gronden zijn afwijzing van het ontheffingsverzoek van appellante heeft gehandhaafd. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
5.2 Zoals het College in zijn uitspraak van 20 december 2007 in zaak AWB 07/230 (< www. rechtspraak.nl > LJN: BC1619) heeft overwogen, biedt artikel 39 Meststoffenwet Pro slechts een rechtsgrondslag voor een regelgevende bevoegdheid van verweerder waar het vormvoorschriften rondom het indienen van aanvragen betreft. Naar het oordeel van het College kan het bepaalde in artikel 114, eerste lid, en onder b, 3°, Uitvoeringsregeling, op grond waarvan door een landbouwer voor zijn bedrijf slechts een ontheffingsaanvraag kan worden ingediend, indien het productierecht van dat bedrijf per saldo sinds 13 april 2005 niet is verkleind, niet als een vormvoorschrift worden aangemerkt. Genoemd artikelonderdeel sluit immers materieel van het doen van een voor inwilliging in aanmerking komende aanvraag uit, landbouwers bij wier bedrijf sedert genoemde datum wel sprake is van een verkleining.
Op grond van het vorenstaande komt het College dan ook tot de slotsom dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde afwijzingsgrond niet is neergelegd in een algemeen verbindend voorschrift, maar berust op een beleidsregel van verweerder.
Ter zitting is dit namens verweerder ook erkend.
5.3 Vaststaat dat verweerder bij het bestreden besluit heeft volstaan met de motivering dat het bedrijf van appellante niet voldoet aan een van de voorwaarden van artikel 114 Uitvoeringsregeling Pro, en het bezwaar om die reden ongegrond is.
Gelet op hetgeen hiervoor in 5.2 is overwogen, kan die motivering niet worden aangemerkt als voldoende draagkrachtig. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
5.4 Verweerder zal derhalve opnieuw op het bezwaar van appellante dienen te beslissen.
Met het oog daarop wijst het College op het volgende.
Aangezien de door verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde afwijzingsgrond is neergelegd in een beleidsregel, is in dit kader allereerst van belang of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot dit beleid heeft kunnen komen. Aan het onderhavige beleidscriterium ligt blijkens de toelichting op de wijziging van de Uitvoeringsregeling ten grondslag dat verweerder heeft willen voorkomen dat "men eerst rechten verkoopt en daarna weer dieren gaat houden op basis van deze voorziening (de ontheffing, CBb), waardoor er feitelijk geen of een beperkte uitbreiding wordt gerealiseerd". In de toelichting is vervolgens opgemerkt dat in een dergelijk geval de nettowinst voor het milieu aanmerkelijk lager zou zijn, aangezien de mest die wordt geproduceerd op de bedrijven die de mestproductierechten hebben verworven immers niet verwerkt wordt en derhalve op de mestmarkt blijft drukken.
Gegeven deze motivering bezien bij het licht van de doelstelling van de ontheffingsregeling, komt het College tot het oordeel dat het beleid, zoals dat aan verweerders besluitvorming ten grondslag ligt, de toets der rechterlijke kritiek kan doorstaan.
Op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) handelt een bestuursorgaan overeenkomstig een beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
In het onderhavige geschil is tussen partijen in confesso dat noch appellante noch haar voorgangster (de maatschap) in de periode van 13 april 2005 tot de datum van de indiening van haar ontheffingsaanvraag (1 maart 2006) met gebruikmaking van de tijdelijk bij haar geparkeerde productierechten pluimvee op haar bedrijf heeft gehouden. Van een situatie die verweerder blijkens de toelichting bij de Uitvoeringsregeling voor ogen heeft gestaan, is derhalve reeds om die reden geen sprake. Derhalve moet het er - behoudens nog niet door verweerder onder ogen geziene feiten en omstandigheden - in beginsel voor worden gehouden dat op het bedrijf van appellante wel degelijk sprake is van een reële (voorgenomen) uitbreiding, zodat eveneens sprake kan zijn van een vermindering van de milieubelasting door dit bedrijf.
5.5 Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten, die met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden bepaald op € 644,- (1 punt voor het - aanvullend - beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen van de gemachtigde ter zitting, met een waarde van € 322,- per punt).
Het door appellante betaalde griffierecht (€ 281,-) dient aan haar te worden vergoed.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellante te nemen met inachtneming van hetgeen in
deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellante, welke kosten worden vastgesteld op € 644,-
(zegge: zeshonderd vierenveertig euro), onder aanwijzing van de Staat als rechtspersoon die deze kosten aan appellante
moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat het door appellante betaalde griffierecht ad € 281,- (zegge: tweehonderdéénentachtig euro) aan haar
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2008.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining