Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
AWB 08/430 8 juli 2008
13760 Wet tarieven gezondheidszorg
Fysiotherapeuten
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
Koninklijk Nederlands Genootschap voor Fysiotherapie, te Amersfoort (hierna: KNGF),
A, te B, en
C, te D,
verzoekers,
gemachtigden: mr. T.A.M. van den Ende, mr. E.W.M. Meulemans en mr. L.M. Kraan, allen advocaat te Zwolle,
tegen
Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster,
gemachtigden: mr. J.J. Rijken en mr. M.F. van der Mersch, beiden advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Verzoekers hebben bij brief van 9 juni 2008 bezwaar gemaakt tegen een besluit van verweerster van 8 mei 2008.
Bij brief van 9 juni 2008, bij het College ingekomen op 10 juni 2008, hebben verzoekers zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen.
Bij brief van 19 juni 2008 heeft verweerster een reactie gegeven op het verzoek om voorlopige voorziening, alsmede stukken overgelegd.
Bij brief van 23 juni 2008 hebben verzoekers nadere stukken overgelegd.
Het verzoek is ter zitting behandeld op 24 juni 2008, waar verzoekers, vertegenwoordigd door hun gemachtigde mr. T.A.M. van den Ende, en de gemachtigden van verweerster hun standpunten hebben toegelicht. Aan de zijde van verzoekers is tevens verschenen M.A. Feeburg van KNGF. Aan de zijde van verweerster is tevens verschenen mr. R.N. van Donk en drs. J.H. van Dijk, beiden werkzaam bij verweerster.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet marktordening gezondheidszorg luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" Artikel 3
(…)
4. De zorgautoriteit stelt bij de uitoefening van haar taken het algemeen consumentenbelang voorop.
(…)
Artikel 56
1. Een zorgaanbieder of een ziektekostenverzekeraar kan de zorgautoriteit vragen een prestatiebeschrijving vast te stellen met betrekking tot een prestatie waarvoor de zorgautoriteit op grond van het bepaalde bij of krachtens artikel 2, tweede lid, artikel 57, vierde lid, onder c, dan wel artikel 58, vierde lid, geen tarief behoeft vast te stellen.
(…)
Artikel 57
1. De zorgautoriteit stelt beleidsregels vast met betrekking tot:
(…)
c. het uitoefenen van de bevoegdheid tot het vaststellen van prestatiebeschrijvingen op grond van artikel 56.
(…) "
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Sinds 2005 worden voor fysiotherapie geen tarieven meer vastgesteld.
- In de door verweerster opgestelde en thans geldende 'Beleidsregel CV-5800-4.0.1.-6' met als opschrift 'Tarief en prestatiebeschrijvingen voor fysiotherapie', is de prestatie geriatrische fysiotherapie niet opgenomen als één van de prestaties die per 1 januari 2008 gelden voor zorgaanbieders die paramedische zorg leveren zoals fysiotherapeuten die bieden.
- Bij brief van 2 augustus 2007 heeft KNGF verweerster verzocht om de door KNGF opgestelde prestatiebeschrijvingen vast te stellen en deze met ingang van 1 januari 2008 in werking te laten treden. In de door KNGF opgestelde prestatiebeschrijvingen is de prestatie 'geriatrische fysiotherapie' opgenomen.
- Bij brieven van 19 september, 8 oktober, 1 november en 2 november 2007 hebben respectievelijk Zorgverzekeraars Nederland, Nederlandse Patiënten Consumenten Federatie, Inspectie voor de gezondheidszorg en College voor zorgverzekeringen een reactie op het verzoek van KNGF bij verweerster ingediend.
- Vervolgens heeft verweerster het besluit van 8 mei 2008 genomen. In het besluit is, voorzover hier van belang, het volgende vermeld:
" Op 28 april 2008 heeft de Raad van Bestuur van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) een gewijzigde beleidsregel vastgesteld voor de zorgaanbieders die paramedische zorg leveren zoals fysiotherapeuten die bieden. De wijziging betreft de toevoeging van de prestatie geriatrische fysiotherapie per 1 januari 2009. (…)
De prestatie geriatrische fysiotherapie komt daarbij voor de eerste negen zittingen ten laste van de aanvullende verzekering maar is, in tegenstelling tot psychosomatische fysio- en oefentherapie, vanaf de 10e behandeling (indien de prestatie ter behandeling van een chronische aandoening wordt ingezet) voor personen van achttien jaar of ouder ook een aanspraak ten laste van de basisverzekering. De prestatie is in de basisverzekering dus een aanspraak, waaraan de verzekerde recht op vergoeding ontleent.
Dit gegeven maakt het voor de verzekeraars noodzakelijk over deze wijziging van de aanspraak uitvoerig met alle verzekerden te communiceren. Het vaststellen van de prestatie geriatrische fysiotherapie is voor zorgverzekeraars uitvoeringstechnisch dus zeer bewerkelijk.
De prestatie wordt per 1 januari 2009 ingevoerd. (…)
In de bijlage bij deze brief treft u de gewijzigd vastgestelde beleidsregel CV 5800 4.0.1.-7 aan. De wijziging zal met ingang van 1 januari 2009 in de prestatiebeschrijvingsbeschikking geëffectueerd zijn. (…) "
- Bij brief van 19 juni 2008 heeft verweerster verzoekers, voorzover hier van belang, het volgende meegedeeld:
" Via onze brief van 8 mei 2008 (…) bent u ervan op de hoogte gesteld dat de Raad van Bestuur van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) een gewijzigde beleidsregel heeft vastgesteld voor de zorgaanbieders die paramedische zorg leveren zoals fysiotherapeuten die bieden. De wijziging betreft de toevoeging van de prestatie geriatrische fysiotherapie per 1 januari 2009.
In deze brief is abusievelijk niet aangegeven dat de NZa zowel heeft besloten tot vaststelling van de beleidsregel CV-5800-4.0.1.-7, als tot afwijzing van de aanvraag van de KNGF van 2 augustus 2007 om de ingangsdatum van de prestatiebeschrijving geriatrische fysiotherapie te bepalen op 1 januari 2008. De geldende beleidsregel CV-5800-4.0.1.-6 biedt die mogelijkheid niet, terwijl voor afwijking van de beleidsregel op grond van bijzondere omstandigheden geen aanleiding is. (…) Ter aanvulling van het besluit van 8 mei 2008 overweegt de NZa voorts dat de geriatrische fysiotherapie inmiddels moet worden beschouwd als zorg die naar de stand van de wetenschap en praktijk onderdeel uitmaakt van de ingevolge de Zorgverzekeringswet te verzekeren zorg. Dat brengt met zich mee dat verzekerden op dit type zorg jegens hun zorgverzekeraars aanspraak kunnen maken, zodat de zorgpolissen daarin dienen te voorzien. Zorgverzekeraars voorzien in een belangrijk deel van de zorg aan hun verzekerden via gecontracteerde zorgaanbieders.
Voor de fysiotherapeutische zorg gelden vrije tarieven, hetgeen betekent dat zorgverzekeraars en fysiotherapeuten de gelegenheid dient te worden geboden om met elkaar in onderhandeling te treden en tot contractuele afspraken te komen. De NZa heeft daarom als ingangsdatum voor de beleidsregel CV-5800-4.0.1.-7 gekozen voor 1 januari 2009, welke datum partijen voldoende gelegenheid biedt voor het maken van die afspraken. De NZa acht het voorts aangewezen om ten aanzien van de ingangsdatum van een prestatiebeschrijving geen onderscheid te maken ten aanzien van zorg die wordt verleend door zorgaanbieders met wie de zorgverzekeraar heeft gecontracteerd en zorg die rechtstreeks door de verzekerde wordt ingeroepen. "
3. Het standpunt van verzoekers
Verzoekers hebben, kort gezegd, betoogd dat verweerster de prestatiebeschrijving van geriatrische fysiotherapie ten onrechte pas op 1 januari 2009 in werking laat treden. Zij hebben erop gewezen dat KNGF al in een vroeg stadium heeft verzocht om de prestatiebeschrijving vast te stellen. Weliswaar levert de beleidsregel zoals verweerster deze heeft vastgesteld een bijdrage aan de consumentenbelangen, maar door de late inwerkingtreding niet afdoende volgens verzoekers. Verder hebben verzoekers betoogd dat de motivering in de bestreden besluiten de ingangsdatum niet rechtvaardigen. Daartoe hebben verzoekers erop gewezen dat de door verweerster aangehaalde benodigde uitvoerige communicatie door zorgverzekeraars met alle verzekerden niet meer zal inhouden dan een eenmalige algemene brief. Verder hebben verzoekers aangevoerd dat, anders dan verweerster heeft gesuggereerd, maar in weinig gevallen aanpassing van de zorgpolissen noodzakelijk zal zijn. Gelet op het relatief kleine aantal van 212 geregistreerde geriatrische fysiotherapeuten en de wijze waarop onderhandelingen tussen zorgverzekeraars en fysiotherapeuten in het verleden zijn verlopen, hebben verzoekers betoogd dat de door verweerster genoemde onderhandelingen niet tijdrovend zullen zijn. Verzoekers hebben hieraan toegevoegd dat verweerster zelf in een aantal gevallen, waaronder de psychosomatische fysiotherapie, heeft besloten een prestatiebeschrijving op een andere datum te laten ingaan dan per 1 januari.
4. Het standpunt van verweerster
Verweerster heeft aangevoerd dat, kort gezegd, het besluit ook ten aanzien van de datum van de inwerkingtreding in overeenstemming is met de thans geldende beleidsregel, die nog niet in de prestatiebeschrijving van geriatrische fysiotherapie voorziet, en dat er geen reden is om in dit geval van de beleidsregel af te wijken. Verweerster heeft betoogd dat het inherent is aan de wijze waarop de wetgever het verzekerings- en tarievenstelsel heeft vormgegeven, dat er bij elke nieuwe vorm van zorg een periode is waarin die vorm van zorg weliswaar verzekerd is, maar er nog geen specifieke prestatiebeschrijving voorhanden is. In de praktijk betekent dit volgens verweerster dat patiënten nu al recht hebben op de verzekerde prestatie geriatrische fysiotherapie, en dat zij daarvoor tijdelijk het tarief voor gewone fysiotherapie betalen, of, indien van toepassing, het tarief voor een lange zitting. Dat er nog geen prestatiebeschrijving specifiek voor geriatrische fysiotherapie is, staat er niet aan in de weg dat fysiotherapeuten en zorgverzekeraars een gedifferentieerd tarief kunnen overeenkomen voor geriatrische fysiotherapie, aldus verweerster. Verder heeft verweerster aangevoerd dat onderhandelingen over de te sluiten overeenkomsten nodig zijn tussen fysiotherapeuten en zorgverzekeraars. De gebruikelijke ingangs- of wijzigingsdatum voor prestatiebeschrijvingen en overeenkomsten tussen zorgaanbieders en zorgverleners is volgens verweerster 1 januari, in beginsel de enige datum waarop consumenten van zorgverzekeraar kunnen wisselen. Dat de door verzoekers aangehaalde prestatiebeschrijving van psychosomatische fysiotherapie wel per 1 juli 2007 is vastgesteld, heeft verweerster verklaard door erop te wijzen dat deze zorg niet valt onder de basisverzekering, maar slechts onder aanvullende verzekeringen, zodat verzekeraars niet verplicht zijn om verzekeringen voor deze zorg aan te bieden en er geen extra onderhandelingsronde nodig is.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het besluit waartegen verzoekers bezwaar hebben gemaakt en dat het voorwerp vormt van het verzoek om voorlopige voorziening, strekt tot weigering van het verzoek van KNGF om de prestatiebeschrijving voor geriatrische fysiotherapie per 1 januari 2008 vast te stellen. Het verzoek om voorlopige voorziening is erop gericht te bewerkstelligen dat de prestatiebeschrijving eerder dan 1 januari 2009 in werking treedt, de datum die verweerster voor ogen staat.
5.2 Ter beoordeling van de voorzieningenrechter staat of het besluit van 8 mei 2008, mede in aanmerking genomen de brief van 19 juni 2008, berust op een deugdelijke motivering. Verweerster heeft in wezen drie motiveringen ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit.
De eerste motivering is de stelling van verweerster dat de thans geldende 'Beleidsregel CV 5800 4.0.1.-6' niet voorziet in de mogelijkheid van een prestatiebeschrijving voor geriatrische fysiotherapie. De voorzieningenrechter stelt echter vast dat, zoals ook ter zitting door verweerster is erkend, dit stuk niet zozeer regels bevat omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van de bevoegdheid van verweerster tot het vaststellen van prestatiebeschrijvingen, maar een overzicht geeft van de prestaties waarvoor verweerster reeds prestatiebeschrijvingen heeft vastgesteld. Dat de door KNGF voorgestelde prestatiebeschrijving niet is opgenomen in 'Beleidsregel CV 5800 4.0.1.-6' kan dan ook geen deugdelijke onderbouwing zijn van het bestreden besluit, te minder nu verweerster de prestatiebeschrijving wel ambtshalve per 1 januari 2009 zal vaststellen.
De tweede en derde motivering die verweerster heeft genoemd ter onderbouwing van het bestreden besluit, is de vereiste communicatie met verzekerden en aanpassing van de zorgpolissen. De voorzieningenrechter acht het in de huidige stand van de procedure onvoldoende aannemelijk dat de praktische uitvoering van deze twee punten dermate veel tijd kost dat de prestatiebeschrijving niet eerder dan per 1 januari 2009 in werking kan treden. In dit verband trekt de aandacht dat verweerster al eerder prestatiebeschrijvingen heeft vastgesteld die op een ander tijdstip dan 1 januari in werking zijn getreden. Verweerster heeft het verschil in standpunt verklaard door erop te wijzen dat in het geval van bijvoorbeeld psychosomatische fysiotherapie, anders dan bij geriatrische fysiotherapie, geen sprake is van zorg die behoort tot de basisverzekering, zodat verzekeraars door de vaststelling van de prestatiebeschrijving niet gedwongen werden tussentijdse onderhandelingen met de zorgaanbieders te starten. Hoewel het gegeven dat geriatrische fysiotherapie tot de basisverzekering behoort, naar het oordeel van de voorzieningenrechter zeker van belang kan zijn voor de ingangsdatum van de prestatiebeschrijving, komt naar voorlopig oordeel daaraan op zichzelf niet een zodanig gewicht toe dat deze datum zonder meer op 1 januari 2009 dient te worden gesteld. In dat verband hecht de voorzieningenrechter betekenis aan de door verzoekers aangevoerde, en door verweerster niet betwiste, voorbeelden van andere prestatiebeschrijvingen voor zorg die eveneens tot de basisverzekering behoorden, maar niettemin op een ander tijdstip dan 1 januari in werking traden. Bovendien is de stelling van verzoekers dat, gelet op de relatief kleine groep van geriatrische fysiotherapeuten, de onderhandelingen over de tarieven niet tijdrovend hoeven te zijn, niet onaannemelijk.
Gezien het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet kan worden gezegd dat aan het bestreden besluit een deugdelijke motivering ten grondslag ligt. Verweerder zal in heroverweging het gewicht van bovenstaande argumenten beter moeten bepalen en opnieuw moeten beoordelen of zij inderdaad opwegen tegen de belangen die met een eerdere inwerkingtreding zijn gediend.
5.3 Niettemin is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekers niet een zodanig spoedeisend belang hebben bij het treffen van een voorlopige voorziening dat het besluit op bezwaar niet kan worden afgewacht. Weliswaar acht de voorzieningenrechter het aannemelijk dat zorgverzekeraars terzake van zorg die onder de prestatiebeschrijving voor geriatrische fysiotherapeuten valt, eerder een hoger tarief zullen overeenkomen met de zorgaanbieders, dan bij de algemene prestatiebeschrijving van fysiotherapie. Ter zitting is echter naar voren gekomen dat zittingen met patiënten die een beroep doen op geriatrische fysiotherapeutische zorg, langer duren dan zittingen met patiënten die een beroep doen op algemene fysiotherapeutische zorg, zodat in dezelfde tijdspanne minder patiënten kunnen worden geholpen. Aldus behoeft vaststelling van de prestatie niet een substantiële wijziging in het inkomen van geriatrische fysiotherapeuten mee te brengen.
5.4 Gezien het bovenstaande ziet de voorzieningenrechter geen reden om een voorlopige voorziening te treffen op grond waarvan geriatrische fysiotherapeuten per 1 juli 2008 de prestatiebeschrijving geriatrische fysiotherapie kunnen declareren, zoals verzoekers hebben verzocht. Niettemin acht de voorzieningenrechter de belangen van verzoekers zodanig zwaarwegend dat op hun bezwaar met voortvarendheid moet worden beslist, mede in aanmerking genomen de reeds door verweerster gebruikte tijd om te beslissen op het verzoek van KNGF om de prestatiebeschrijving vast te stellen. De voorzieningenrechter treft daarom de voorlopige voorziening dat verweerster uiterlijk op 1 augustus 2008 een besluit neemt op het bezwaar van verzoekers.
Voor een proceskostenvergoeding ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe, in dier voege dat verweerster wordt opgedragen om uiterlijk op 1 augustus
2008 te beslissen op het bezwaar van verzoekers;
- wijst het meer of anders gevorderde af.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2008.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. M.B.L. van der Weele