Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/962 31 juli 2008
27307 Kaderwet EZ-subsidies
Subsidieregeling opwekken duurzame electriciteit
in vergistingsinstallaties
Uitspraak in de zaak van:
A Beheer B.V., te B, appellante,
gemachtigde: W.J.H. Kuster, werkzaam bij Biogas Plus B.V.,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. C. Cromheecke en mr. J. van Essen, beiden werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 10 december 2007, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 oktober 2007.
Bij dit besluit verweerder het bezwaar van appellante tegen de toewijzing van haar aanvraag voor subsidie op grond van de Subsidieregeling opwekken duurzame elektriciteit in vergistinginstallaties (hierna: Regeling) ongegrond verklaard.
Bij brief van 12 februari 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 20 mei 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voorts is voor verweerder verschenen J.B. Agterhuis, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem. Appellante is met bericht van verhindering niet verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Kaderwet EZ-subsidies (hierna: Kaderwet) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“ Artikel 3
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister kunnen de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt nader worden bepaald alsmede andere criteria voor die verstrekking worden vastgesteld.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister kunnen voorts regels worden vastgesteld met betrekking tot:
(…)
c. de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend;
(…).
Artikel 4
Onze Minister verstrekt slechts subsidie op grond van een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling als bedoeld in artikel 3 (…).”
In de Regeling is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 4
1. De Minister stelt de maximum jaarproductie in kWh van de subsidie-ontvanger vast op basis van een opgave van de subsidie-aanvrager die is onderbouwd met gegevens betreffende de capaciteit van de vergistingsinstallatie.
2. De subsidie bedraagt jaarlijks ten hoogste de in de beschikking tot subsidieverlening vastgestelde maximum jaarproductie in kWh vermenigvuldigd met € 0,097.”
In de toelichting bij artikel 4 van de Regeling is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
“ Dit artikel regelt de hoogte van de te verstrekken subsidie. Het bedrag per kWh maal het aantal kWh’s die corresponderen met de hoeveelheid uitgegeven garanties van oorsprong bepaalt als uitgangspunt de hoogte van de subsidie. (…) De subsidie wordt gemaximeerd in een aantal per jaar te produceren kWh. Op grond van het eerste lid stelt de Minister van Economische Zaken in de beschikking tot subsidieverlening de maximum jaarproductie in kWh vast. Dit is noodzakelijk om vast te kunnen stellen wanneer het subsidieplafond wordt bereikt. (…) Om de maximumjaarproductie vast te kunnen stellen dient de subsidie-aanvrager de jaarproductie te onderbouwen met gegevens over de capaciteit van zijn vergistingsinstallatie. (…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 19 december 2006 heeft appellante een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de Regeling ten behoeve van de oprichting en ingebruikname van een biomassavergistingsinstallatie op het perceel C te B.
- Bij brief van 21 mei 2007 heeft verweerder appellante verzocht een nadere toelichting te verschaffen over het ontwerp van de vergistingsinstallatie.
- Bij brief van 1 juni 2007 heeft appellante aan dit verzoek voldaan.
- Bij besluit van 14 juni 2007 heeft verweerder aan appellante de gevraagde subsidie verleend. Hierbij is de maximum jaarproductie vastgesteld op 7.000 vollasturen conform hetgeen is vermeld bij punt 7 van het aanvraagformulier.
- Bij brief van 26 juli 2007 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit. In bezwaar heeft appellante gesteld dat de door verweerder in het primaire besluit gestelde beschikbaarheid van de productie-installatie niet realistisch is.
- Op 9 oktober 2007 is appellante op haar bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn toewijzing van de subsidieaanvraag gehandhaafd en overwogen dat bij punt 7 van het aanvraagformulier een maximum aantal vollasturen per jaar is vermeld waarvoor subsidie kan worden verkregen. Verweerder wijst erop dat dit aantal is afgeleid van berekeningsaannames die zijn gebruikt bij de berekening van de onrendabele top van kleinschalige biomassa-installaties door het Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN). Uit die berekeningsaannames is gebleken dat de onrendabele top van een gemiddelde installatie bij 7.000 vollasturen wordt bereikt. Met de subsidie voor het opwekken van duurzame energie in vergistingsinstallaties is beoogd om deze onrendabele top te subsidiëren. Voorts is het maximum aantal vollasturen bepaald aan de hand van het risico op terugvordering wegens overstimulering in het kader van de Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (hierna: kaderregeling). Het stellen van een maximum aan het aantal vollasturen, gebaseerd op de onrendabele top van kleinschalige biomassa-installaties, maakte tevens dat met het beschikbare budget meer aanvragen gesubsidieerd konden worden. Daarnaast stelt verweerder met de maximering van 7.000 vollasturen per jaar zekerheid te hebben over de kasstromen als gevolg van de subsidieverlening.
4. Het standpunt van appellante
Appellante wijst erop dat volgens punt 7 van het aanvraagformulier de aanvrager een reële inschatting moet geven van de jaarlijkse productiecapaciteit van de installatie in kWh. Door in hetzelfde aanvraagformulier een maximum van 7.000 vollasturen per jaar te stellen kan een dergelijke inschatting niet meer worden gegeven. De opgave van het totale aantal te produceren kWh per jaar is dan ook lager dan de werkelijke capaciteit van de door appellante te exploiteren vergistingsinstallatie.
5. Het nader standpunt van verweerder
In het verweerschrift heeft verweerder erop gewezen dat hij in overeenstemming met de aanvraag van appellante de subsidie heeft verleend. Verweerder is hierbij uitgegaan van de productiehoeveelheid die door appellante bij punt 7 van het aanvraagformulier is opgegeven. De stukken die appellante op verzoek van verweerder in het kader van de beoordeling van de aanvraag nog heeft aangeleverd, impliceerden ook geen hogere productie. Pas tijdens de bezwaarschriftprocedure heeft appellante aangegeven dat de installatie meer dan 7.000 vollasturen per jaar kan draaien. Hiermee heeft appellante willen aantonen dat een hogere productiehoeveelheid kan worden gerealiseerd. In afwijking van de oorspronkelijke aanvraag is in bezwaar ook de tonnage en de samenstelling van de te vergisten stoffen drastisch gewijzigd.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Voor zover verweerder in zijn verweerschrift met zijn betoog dat appellante subsidie is verleend conform haar aanvraag het standpunt heeft willen innemen dat appellante geen belang zou hebben bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep, overweegt het College dat in de omstandigheid dat appellante zich niet kan verenigen met de in het aanvraagformulier opgenomen maximering waarvoor zij subsidie kon aanvragen, grond kan worden gevonden voor het oordeel dat zij procesbelang heeft.
6.2 Blijkens de aanhef van de Regeling is deze gebaseerd op artikel 3 Kaderwet. Gelet op het tweede lid, aanhef en onder c, van deze bepaling kan verweerder regels stellen met betrekking tot de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend.
Bij de Regeling is als bijlage 1 een model aanvraagformulier gevoegd. Bij punt 7 van dit formulier, met als opschrift “Geraamde productiehoeveelheid”, is vermeld:
“ Ten behoeve van het vaststellen van de maximaal te subsidiëren aantal kWh-en moet u een opgaaf doen van de maximaal op jaarbasis te produceren duurzame elektriciteit. Deze opgaaf dient in overeenstemming te zijn met de capaciteit van de vergistingsinstallatie.
Totaal aantal kWh-en (max. 7000 vollasturen per jaar):”
Aan de orde is de vraag of verweerder bij het bepalen van de hoogte van de aangevraagde subsidie terecht een maximering van 7.000 vollasturen heeft gehanteerd. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
6.3 De berekening van het subsidiebedrag geschiedt op grond van de in artikel 4, eerste en tweede lid, van de Regeling opgenomen elementen. Noch in dat artikel noch in enige andere bepaling van de Regeling is bepaald dat hierbij wordt uitgegaan van een maximering van 7.000 vollasturen per jaar. Aangezien deze norm niet in de Regeling is opgenomen, kan aan het in het aanvraagformulier tussen haakjes vermelden van dit maximum aantal uren waarvoor subsidie kan worden verkregen, gelet op het stelsel van de toepasselijke regelgeving geen beslissende betekenis toekomen.
Een aanvraagformulier kan er naar zijn aard niet toe dienen op een wezenlijk punt normen te introduceren en geeft naar het oordeel van het College in beginsel slechts de vorm van de aanvraag, waarbij inhoudelijk niet verder kan worden gegaan dan het geven van een toelichting op de voor subsidie van belang zijnde elementen, zoals die in dit geval zijn opgenomen in artikel 4 van de Regeling. Dat dit in de onderhavige regeling en bijbehorend formulier anders is, volgt noch uit tekst, toelichting of stelsel van de Regeling.
De betekenis die verweerder aan de in het aanvraagformulier opgenomen maximering van het aantal vollasturen heeft toegekend, verdraagt zich derhalve niet met - artikel 4 van - de Regeling. Uit de stukken blijkt dat een productiehoeveelheid waarbij een installatie beduidend meer vollasturen per jaar draait, technisch mogelijk is en dat een daarop gebaseerde raming - afhankelijk van factoren als type installatie en mate van onderhoud - niet zonder meer als onrealistisch buiten beschouwing kan worden gelaten.
Door onverkort vast te houden aan de - door hem ten onrechte als norm gehanteerde - 7.000 vollasturen, heeft verweerder hiermee bij het bestreden besluit ten onrechte geen rekening gehouden. Verweerder had derhalve moeten beoordelen of, gelet op de bij de aanvraag onder meer overgelegde gegevens betreffende de capaciteit van de vergistingsinstallatie, de door de aanvrager gegeven onderbouwing van zijn opgave dat hij meer vollasturen kan realiseren dan de meergenoemde 7.000, voor de vaststelling van de in artikel 4 van de Regeling bedoelde maximum jaarproductie al dan niet kan worden aanvaard. Door dit na te laten is de vaststelling van de maximale jaarproductie in kWh in het in bezwaar gehandhaafde besluit tot subsidieverlening derhalve ontoereikend gemotiveerd.
6.4 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 322,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een wegingsfactor 1, ad € 322,-- per punt).
7. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 322,-- (zegge: driehonderdtweeëntwintig
euro);
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,-- (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) aan
haar wordt vergoed;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die de proceskosten en het griffierecht aan appellante dient te
vergoeden.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. M.A. van der Ham en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2008.
De voorzitter is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Douwes