Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Vijfde enkelvoudige kamer
AWB 07/663 6 juni 2008
14913 Wet personenvervoer 2000
Bestuursdwang/last onder dwangsom
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.W. Weehuizen, advocaat te ‘s-Hertogenbosch,
tegen
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. M.J. Geevers, werkzaam bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 31 augustus 2007, bij het College binnengekomen op 4 september 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 augustus 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen het besluit van 2 maart 2007, waarbij de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna eveneens: verweerder) hem een last onder dwangsom heeft opgelegd wegens handelen in strijd met het bepaalde in artikel 4, tweede lid, van de Wet personenvervoer 2000.
Bij brief van 12 oktober 2007 heeft verweerder op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Op 25 maart 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en zijn gemachtigde, naar voorafgaand bericht, niet zijn verschenen en verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 4 van Pro de Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wp 2000) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“1. (…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
3. Voor de toepassing van het eerste en tweede lid wordt met het verrichten van besloten busvervoer, respectievelijk taxivervoer, gelijkgesteld het aanbieden van dat vervoer, tenzij dit aanbieden geschiedt door tussenpersonen die bemiddelen in dat vervoer bij wijze van dienstverlening of in de uitoefening van hun beroep of bedrijf.”
Artikel 93 Wp Pro 2000 bepaalt het volgende:
“Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
In de Beleidsregels last onder dwangsom personenvervoer over de weg is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
"Artikel 1
1. Een last onder dwangsom wordt opgelegd na constatering van een overtreding van een in de bijlage bij deze beleidsregels genoemde bepaling van de Wet personenvervoer 2000 of van het Besluit personenvervoer 2000.
2. In de bijlage zijn per soort overtreding de hoogte van de dwangsom en het bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd, vermeld.
Artikel 2
De looptijd van een last onder dwangsom ter zake van het verrichten van vervoer zonder een daartoe verleende vergunning of in strijd met een daartoe verleende vergunning bedraagt 2 jaar. Voor de overige overtredingen bedraagt de looptijd 1 jaar.”
De Bijlage bij artikel 1 van Pro de Beleidsregels last onder dwangsom personenvervoer over de weg bepaalt, onder meer, dat indien de overtreding bestaat uit het verrichten van taxivervoer, zonder een daartoe verleende vergunning, alsmede het aanbieden van dit vervoer zonder daartoe verleende vergunning, in welk geval sprake is van overtreding van artikel 4, tweede en derde lid, Wp 2000, de hoogte van de dwangsom per overtreding € 10.000 bedraagt en de maximumhoogte van de verbeurde dwangsombedragen € 200.000 is.
Artikel 5:32 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt als volgt:
“1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
3. Voor het opleggen van een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
4. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
5. In de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Uit een op 21 november 2006 op ambtseed opgemaakt proces-verbaal van bevindingen blijkt, voorzover hier van belang, het volgende:
“Op zondag 29 december 2006, omstreeks 01.00 uur, waren wij, verbalisanten, in burger gekleed en in het bezit van een onopvallend dienstvoertuig, belast met de controle op het verrichten van het vervoer van personen tegen vergoeding zonder in het bezit te zijn van een vergunning ingevolge de Wet personenvervoer 2000 in de binnenstad van D.
(…)
Op voornoemde tijd parkeerde[n] wij ons dienstvoertuig aan de C te D aan de achterzijde van het NS station te D. Het was ons, verbalisanten, bekend dat veel illegale taxichauffeurs ook wel “snorders” genoemd op de E treinreizigers aanspreken en deze taxivervoer aanbieden. Wij zagen dat er juist een trein gearriveerd was.
Hierop zijn wij uit ons dienstvoertuig gestapt en zijn aan de achterzijde de E opgelopen. Wij liepen op een afstand van ongeveer 5 meter van elkaar. Ik, verbalisant F, inspecteur van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, liep naar een zuil alwaar de dienstregelingen van de treinen stonden aangegeven. Ik zag dat er geen treinen meer naar Tilburg reden.
Ik zag dat een man op mij afkwam. Ik hoorde dat de man aan mij vroeg: “Taxi, mijnheer?” Ik, F, zei tegen de man: “Dat ligt er aan.” Hierop hoorde ik dat de man zei dat hij me voor 45 euro naar Tilburg wilde brengen. Ik hoorde dat hij tegen mij zei dat een normale taxi 70 euro kostte. Hierop heb ik aangegeven dat het goed was en ben ik met de man meegelopen.
Ik, verbalisant G, zag en hoorde dat mijn collega werd aangesproken met de woorden: “Taxi?”
op dat moment liep ik net langs inspecteur F. Ik ben ongeveer 5 meter doorgelopen en hield inspecteur F in de gaten. Ik kon van deze afstand niet het verdere gesprek horen. Op een gegeven moment zag ik dat de man tegen inspecteur F gebaarde mee te lopen in de richting van de C te D. Ik zag dat inspecteur F met de man meeliep. Hierop ben ik het tweetal op ongeveer 10 meter afstand achterna gelopen.
Ik, F, zag dat de man mij naar een blauwe bestelbus van het merk Ford type Transit voorzien van kenteken * liep. Vervolgens ben ik in deze bestelbus gestapt en ben met de [m]an meegereden. Ik zei tegen de man dat ik nog even een vriend belde en dat deze ook mee zou rijden. Op de H te D vroeg ik de man of hij wilde stoppen om op mijn vriend te wachten. Hierop zag ik dat G, hoofdagent van politie Brabant Noord, bij het portier van de bestuurder stond en zich legitimeerde. Hij deelde mede dat de bestuurder werd aangehouden terzake het vervoeren van personen tegen vergoeding zonder in het bezit te zijn van een vergunning ingevolge de Wet personenvervoer 2000. Hierop heb ik mijzelf ook gelegitimeerd.
Ik, verbalisant G, zag dat Inspecteur F, met de man meeliep naar de C te D. Ik zag dat hij in een blauwe Ford Transit, voorzien van kenteken * stapte en wegreed. Ik, G, ben vervolgens in de onopvallende dienstauto gestapt en ben achter genoemd voertuig gereden. Toen het voertuig over de H te D reed zag ik dat de bestuurder ineens zijn bestelbus parkeerde langs de weg. Hierop stopte ik achter de bus en stapte uit. Ik legitimeerde mij aan het portier van de bestuurder middels mijn politielegitimatiebewijs. Ik deelde de bestuurder mede dat hij was aangehouden terzake het vervoeren van personen tegen vergoeding zonder in het bezit te zijn van een vergunning ingevolge de Wet personenvervoer 2000.”
- Blijkens het op 29 oktober 2006 op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van verhoor, dat door appellant is ondertekend, heeft appellant het volgende verklaard:
“Ik weet dat ik niet hoef te antwoorden op vragen die u stelt.
Op zondag 29 oktober 2006, omstreeks 01.00 uur liep ik over de E en zag ik een meneer bij het planbord van de NS staan. Ik liep naar die man toe en vroeg hem of hij de trein had gemist. Die man zegt ja en dat hij naar Tilburg moest.
Zal ik je naar Tilburg brengen en toen zei die man hoeveel. Ik zei tegen hem voor 40 of 45 Euro breng ik je naar Tilburg. Die man zegt ja en toen liep die man mee naar mijn auto. De man stapt in en hij zegt dat hij een vriend belt. De man zegt tegen mij terug te rijden naar het Station en ik parkeer de auto en zeg tegen de man dat hij zijn vriend moet halen en dat ik hier wacht. Op dat moment kwam de politie en die hield mij aan voor taxi rijden.
Ik kwam niet speciaal om taxi te rijden. Ik liep daar gewoon langs en toen zag ik die man en heb hem aangeboden om hem naar Tilburg te brengen. Het is gemakkelijk om zo een paar centen bij te verdienen. Dit deed ik omdat mijn vrouw ziek is en ik heb slechts 892 euro aan inkomen. Dit is een uitkering van mij en mijn vrouw ontvangt helemaal niets. Mijn vrouw heeft nog geen uitkering omdat dit nog onder de rechter is. Ik heb ook nog 4 kinderen te verzorgen.”
- Bij brief van 30 januari 2007 heeft verweerder appellant in kennis gesteld van het voornemen hem een last onder dwangsom op te leggen. Van de gelegenheid zijn zienswijze op dit voornemen te geven, heeft appellant geen gebruik gemaakt.
- Bij besluit van 2 maart 2007 heeft verweerder appellant de last opgelegd dat hij zich dient te onthouden van overtreding van het bepaalde in artikel 4, tweede lid, Wp 2000 en bepaald dat hij, met ingang van de tweede dag na de dag waarop hem de beschikking is gezonden, bij elke geconstateerde overtreding van het in artikel 4, tweede lid, gegeven voorschrift – te weten dat het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning – een dwangsom van € 10.000,- zal verbeuren, totdat een maximum van € 200.000,- zal zijn bereikt.
- Hiertegen heeft appellant bij brief van 4 april 2007, aangevuld bij brief van 1 mei 2007, bezwaar gemaakt.
- Van de gelegenheid om op 22 mei 2007 omtrent zijn bezwaar te worden gehoord, heeft appellant geen gebruik gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Aan het bestreden besluit, waarbij de bezwaren van appellant ongegrond zijn verklaard, heeft verweerder de volgende overwegingen ten grondslag gelegd. Volgens verweerder staat op grond van de processen-verbaal van bevindingen en verhoor vast dat appellant op 29 oktober 2006 het bepaalde in artikel 4, tweede lid, Wp 2000 heeft overtreden door taxivervoer aan te bieden en te verrichten zonder over een daartoe verleende vergunning te beschikken. Van een dienstbewijs, zoals appellant stelt, is geen sprake. Appellant had duidelijk de intentie tegen betaling personenvervoer per auto te verrichten. Het initiatief tot dit vervoer is steeds van appellant uitgegaan. Van uitlokking tot het begaan van een overtreding kan dan ook niet worden gesproken.
In beroep heeft verweerder gesteld dat instandhouding van de last gerechtvaardigd is, nu het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft herhaling van de overtreding in de toekomst te voorkomen. Gelet op hetgeen appellant heeft verklaard omtrent de reden voor het zonder vergunning verrichten van taxivervoer – te weten dat het een makkelijke manier is om het beperkte inkomen aan te vullen waar hij en zijn met ziekte kampende echtgenote van moeten rondkomen – en het feit dat hij tot op heden niet in het bezit is van een taxivergunning, blijft herhaling van de overtreding in de toekomst mogelijk, aldus verweerder.
4. Het standpunt van appellant
Appellant bestrijdt dat hij op met de Wp 2000 strijdige wijze taxivervoer zou hebben aangeboden of verricht. Hij is van mening dat hem is verzocht, naar later is gebleken door een ambtenaar, om bij wijze van vriendendienst/hulpverlening een gestrande reiziger naar Tilburg te brengen. De handelwijze van de betreffende ambtenaar kan volgens appellant niet als passief worden omschreven, doch als actief gericht op het uitlokken van het aanbod tot het wegbrengen naar Tilburg, hetgeen het opleggen van een last onder dwangsom als thans aan de orde rechtens niet acceptabel maakt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling van het College staat of verweerder de aan appellant opgelegde last onder dwangsom terecht heeft gehandhaafd. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
5.2 Het College is op grond van de in het proces-verbaal van 21 november 2006 neergelegde bevindingen van de verbalisanten en de in het proces-verbaal van 29 oktober 2006 opgenomen verklaring van appellant van oordeel dat genoegzaam vaststaat dat appellant zich ten tijde in geding schuldig heeft gemaakt aan schending van het in artikel 4, tweede lid, Wp 2000 neergelegde verbod om taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
Naar het oordeel van het College bieden de, in rubriek 2.2 geciteerde, processen-verbaal geen aanknopingspunten voor de conclusie dat de verbalisant appellant ertoe heeft aangezet het bepaalde in artikel 4, tweede lid, Wp 2000 te overtreden. Uit het relaas van de verbalisanten, noch uit de verklaring van appellant blijkt dat de als lokklant dienende inspecteur van de Inspectie Verkeer en Waterstaat zich actief heeft opgesteld, in die zin dat hij appellant uit eigen beweging heeft benaderd met het verzoek hem tegen betaling met zijn personenauto naar Tilburg te vervoeren. Integendeel, naar verweerder terecht heeft vastgesteld, is het initiatief tot het doen van een aanbod voor taxivervoer geheel van appellant uitgegaan.
Daarmee heeft appellant gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 4, tweede lid, Wp 2000. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van het College terecht appellant als overtreder in de zin van artikel 5:32 Awb Pro aangemerkt.
5.3 Verweerder kwam derhalve de bevoegdheid toe om bestuurdwang toe te passen dan wel, zoals in het onderhavige geval is gebeurd, een last onder dwangsom op te leggen. Alleen in bijzondere omstandigheden kan van verweerder worden verlangd dat hij afziet van zijn bevoegdheid om handhavend tegen illegale situaties op te treden. Naar het oordeel van het College geeft hetgeen appellant naar voren heeft gebracht geen aanleiding aan te nemen dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden in voornoemde zin.
5.4 De door verweerder opgelegde last onder dwangsom strekt ertoe herhaling van de overtreding door appellant van het in artikel 4, tweede lid, Wp 2000 bepaalde te voorkomen. In aanmerking genomen dat deze last onder dwangsom naar aanleiding van slechts één geconstateerde overtreding was opgelegd, diende, om niettemin tot handhaving van de opgelegde last onder dwangsom over te kunnen gaan, sprake te zijn van klaarblijkelijk gevaar dat een nieuwe overtreding door appellant zal plaatsvinden. Daartoe diende verweerder zich rekenschap te geven van alle omstandigheden van het geval.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder, gezien de uitlating van appellant tijdens het verhoor op 29 oktober 2006 dat hij het zogenaamde “snorren” beschouwt als een methode om op eenvoudige wijze zijn inkomen aan te vullen, kunnen concluderen dat klaarblijkelijk het gevaar bestaat dat appellant zich in de toekomst opnieuw aan overtreding van artikel 4, tweede lid, Wp 2000 schuldig zal maken. Gesteld noch gebleken is dat een klaarblijkelijk gevaar voor herhaling niet meer aan de orde is, doordat de financiële omstandigheden, die appellant, blijkens zijn eigen verklaring, ertoe hebben gebracht door middel van illegaal taxivervoer zijn inkomen aan te vullen, in gunstige zin zijn gewijzigd.
Ook overigens heeft het College niet kunnen vaststellen dat verweerder in dit concrete geval had moeten afzien van het opleggen van een last onder dwangsom.
5.5 Gelet hierop is het College van oordeel dat verweerder de aan appellant opgelegde last onder dwangsom, waarvan de hoogte conform de Beleidsregels last onder dwangsom personenvervoer over de weg is bepaald, terecht heeft gehandhaafd.
5.6 Het voorgaande leidt het College tot de slotsom dat het beroep van appellant ongegrond dient te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2008.
w.g. J.A. Hagen w.g. C.G.M. van Ede