Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 07/467 10 september 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 27 juni 2007, bij het College binnengekomen op 28 juni 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 juni 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 22 september 2006, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellant op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 25 september 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 30 juli 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft Pro een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke
omstandigheden.
2. Indien de hele referentieperiode door het geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden werd beïnvloed, berekent de lidstaat het referentiebedrag op basis van de periode van 1997 tot en met 1999 of, in het geval van suikerbiet, suikerriet of cichorei, op basis van het meest recente verkoopseizoen voorafgaand aan de overeenkomstig bijlage VII, punt K, gekozen representatieve periode. In dit geval is lid 1 van overeenkomstige toepassing.
3. Een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de betrokken landbouwer, samen met relevant bewijsmateriaal ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk ter kennis van de autoriteit gebracht binnen een door elke lidstaat vast te stellen termijn.
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
5. De leden 1, 2 en 3 van dit artikel zijn van overeenkomstige toepassing voor landbouwers die in de referentieperiode overeenkomstig de Verordeningen (EEG) nr. 2078/92 (1) en (EG) nr. 1257/1999 landbouwmilieuverbintenissen moesten nakomen (…)
Artikel 42
Nationale reserve
(…)
4. De lidstaten gebruiken de nationale reserve om op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere, door de Commissie volgens de in artikel 144,
lid 2, bedoelde procedure te omschrijven situatie bevinden.
(…)
Artikel 43
Bepaling van de toeslagrechten
1. Onverminderd artikel 48 ontvangt Pro een landbouwer een toeslagrecht per hectare dat is berekend door het referentiebedrag te delen door het gemiddelde aantal, berekend over drie jaar, van alle hectaren die in de referentieperiode recht hebben gegeven op de in bijlage VI genoemde rechtstreekse betalingen.
Het totale aantal toeslagrechten moet gelijk zijn aan het bovenvermelde gemiddelde aantal hectaren. (…)
2. Het in lid 1 bedoelde aantal hectaren omvat voorts:
(…)
b) alle voederareaal in de referentieperiode.
(…)
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004, houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 21 bis Pro
Te late indiening van een aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling
(…)
2. Indien in de betrokken lidstaat de aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling en de verzamelaanvraag elk afzonderlijk moeten worden ingediend, is voor de indiening van de verzamelaanvraag het bepaalde in artikel 21 van Pro de onderhavige verordening van toepassing.
Onverminderd gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 34, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 geldt in dat geval dat, indien een in dat lid bedoelde aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling na de desbetreffende termijn wordt ingediend, een verlaging met 3 % per werkdag wordt toegepast op de bedragen die in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling op basis van de aan de landbouwer toe te wijzen toeslagrechten moeten worden betaald.
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen en worden aan de landbouwer geen toeslagrechten toegewezen.
(…)”
Artikel 21 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Investeringen
1. Een landbouwer die onder de voorwaarden van de leden 2 tot en met 6 van het onderhavige artikel en uiterlijk op 15 mei 2004 geïnvesteerd heeft in productiecapaciteit of grond heeft gekocht, ontvangt toeslagrechten die zijn berekend door een referentiebedrag dat door de lidstaat is vastgesteld op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, te delen door een aantal hectaren dat niet groter is dan het aantal hectaren dat hij heeft gekocht. (…)
3. De verhoging van de productiecapaciteit mag alleen betrekking hebben op de sectoren waarvoor in de referentieperiode een in bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 genoemde rechtstreekse betaling zou zijn verleend (…)”
De Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 11
1. De landbouwer dient uiterlijk op 15 mei 2006 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
2. De landbouwer vult het aanvraagformulier volledig en naar waarheid in, ondertekent en dagtekent het en voorziet het van alle bijlagen.
(…)
Artikel 13
1. De landbouwer die overeenkomstig artikel 40 van Pro verordening 1782/2003 verzoekt om berekening van het referentiebedrag op een andere basis omdat zijn productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, stelt DR daarvan uiterlijk op 15 mei 2006 schriftelijk in kennis, waarbij deze kennisgeving vergezeld gaat van relevant bewijsmateriaal.
2. De landbouwer die tijdens de referentieperiode landbouwmilieuverbintenissen uit hoofde van verordening (EEG) nr. 2078/92 en (EG) nr. 1257/1999 moest nakomen, kan overeenkomstig artikel 40, vijfde lid, van verordening 1782/2003 verzoeken om berekening van het referentiebedrag op een andere basis en stelt DR daarvan uiterlijk op 15 mei 2006 schriftelijk in kennis, waarbij deze kennisgeving vergezeld gaat van relevant bewijsmateriaal.
(…)
Artikel 16
1. Voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve komen uitsluitend in aanmerking:
(…)
c. landbouwers die overeenkomstig artikel 21 van Pro verordening 795/2004 geïnvesteerd hebben in productiecapaciteit of grond hebben gekocht, indien ten genoegen van de minister wordt aangetoond dat zij overeenkomstig artikel 21 van Pro verordening 795/2004, uiterlijk op 15 mei 2004:
- geïnvesteerd hebben in stalcapaciteit, of deze voor tenminste zes jaar hebben gehuurd;
(…)
3. Een aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten uit de nationale reserve vindt plaats overeenkomstig artikel 11.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op het door hem op 12 mei 2005 ondertekende formulier “Inventarisatie Bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” heeft appellant aangegeven dat hij in de jaren 2000, 2001 of 2002 heeft geïnvesteerd in grond- of stalcapaciteit. Tevens heeft hij bij vraag 5 aangekruist dat in de referentieperiode sprake was van een overmachtsituatie, die hij heeft toegelicht met de woorden “omschakeling naar biologische bedrijfsvoering”. Ook heeft hij op het formulier bij vraag 6 aangekruist dat de productie in de referentieperiode door de overmachtsituatie nadelig is beïnvloed.
- Op 7 september 2005 heeft hij een formulier “Melding Nationale Reserve”, vergezeld van een brief met toelichting, ingediend.
- Blijkens een notitie van een met appellant op 9 november 2005 gevoerd telefoongesprek heeft appellant meegedeeld dat hij door de omschakeling minder steungewassen heeft verbouwd en dat hij daarom het slechtste jaar wil laten vervallen.
- Bij brief van 28 december 2005 heeft verweerder meegedeeld niet voornemens te zijn de door appellant aangevoerde overmachtsituatie bestaande uit omschakeling naar een biologische bedrijfsvoering te erkennen.
- Op 11 mei 2006 heeft appellant het formulier “Aanvraag Toeslagrechten” bij verweerder ingediend.
- Bij brief van 20 september 2006 heeft verweerder meegedeeld dat appellant niet in aanmerking zal worden gebracht voor toeslagrechten uit de nationale reserve.
- Bij besluit van 22 september 2006 heeft verweerder de toeslagrechten van appellant vastgesteld op 9.89 met een waarde van totaal € 2866,12.
- Tegen dit besluit heeft appellant op 31 oktober 2006 een bezwaarschrift ingediend. Hierin heeft hij vermeld dat hij in de referentieperiode een pakket ingevolge de Subsidieregeling Agrarisch Natuurbeheer (hierna: SAN-pakket), bijvoorbeeld faunaranden of hamsterpakket, had en alsnog een alternatieve referentieperiode wil kiezen.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 29 mei 2007 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Appellants aanvraag voor toeslagrechten uit de nationale reserve wegens investeringen in een pluimveestal voor biologische leghennen kan niet worden gehonoreerd. De investeringen moeten, alvorens extra toeslagrechten kunnen worden toegekend, ingevolge artikel 21 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 zijn gedaan in productiecapaciteit. De verhoging van de productiecapaciteit mag ingevolge het derde lid van dit artikel alleen betrekking hebben op de sectoren waarvoor een in de bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 genoemde rechtstreekse betaling zou zijn verleend. De sector pluimvee behoort hier niet toe.
Appellant heeft in zijn bezwaarschrift van 31 oktober 2006 voor het eerst melding gemaakt van het feit dat hij in verband met de nakoming van een landbouwmilieuverbintenis in aanmerking wenst te komen voor een alternatieve referentieperiode. Dit beroep op artikel 40, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 kan niet slagen omdat het niet tijdig werd ingediend. Ingevolge dit artikel, gelezen in samenhang met artikel 21 bis Pro van Verordening (EG) nr. 796/2004 en artikel 13 van Pro de Regeling, had de aanvraag daartoe uiterlijk op 9 juni 2006 bij verweerder moeten zijn ingediend.
Daarnaast kunnen landbouwers voor de alternatieve referentieperiode bedoeld in artikel 40, vijfde lid, uitsluitend in aanmerking komen als zij een SAN-pakket faunarand en/of hamsterpakket hebben. Dit is bij appellant niet het geval. Hij beschikt immers over het SAN-pakket kruidenrijk weiland. De percelen die met dit pakket gebruikt worden moeten wel worden meegenomen bij de berekening van het bedrijfstoeslagareaal.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat een SAN-pakket is aan te merken als een landbouwmilieuverbintenis als bedoeld in artikel 40, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, maar dat appellant het verzoek om een alternatieve referentieperiode te laat heeft ingediend, reden waarom het verzoek niet kon worden ingewilligd.
4. Het standpunt van appellant
Bij de allereerste aanvraag om toeslagrechten heeft appellant al aangegeven dat hij in aanmerking wil komen voor een vervangende referentieperiode.
In verband met omschakeling naar de biologische productiemethode is appellant in de referentieperiode, om de hoge kosten verbonden aan de omschakeling te kunnen opvangen, nog maar weinig graan gaan telen. In plaats daarvan is hij hoogwaardige, niet steunwaardige gewassen als peterselie gaan verbouwen. Nu de omschakeling voltooid is, is hij weer overgegaan op granen om zijn leghennen daarmee te kunnen voeren. De referentieperiode geeft daarom geen representatief beeld van zijn productie.
Verweerder heeft ten onrechte het instrument van de nationale reserve niet aangewend om appellant in zijn duurzame productie te ondersteunen.
Appellant heeft aangegeven dat hij, nu hij met zijn SAN-pakket een landbouwmilieuverbintenis is aangegaan waardoor zijn productie nadelig is beïnvloed, in aanmerking wenst te komen voor de alternatieve referentieperiode.
Verweerder heeft appellants aanvraag voor toeslagrechten uit de nationale reserve in verband met investeringen in een pluimveestal ten onrechte niet gehonoreerd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Om aanspraak te kunnen maken op toeslagrechten uit de nationale reserve wegens verhoging van de productiecapaciteit mag de investering ingevolge artikel 21 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 uitsluitend betrekking hebben op de sectoren waarvoor in de referentieperiode een in bijlage VI van Verordening (EG) nr. 1287/2003 genoemde rechtstreekse betaling zou zijn verleend. De pluimveesector valt hier niet onder. Daarom was verweerder gehouden deze aanvraag om extra toeslagrechten af te wijzen.
5.2 Het College stelt vast dat voorts in geschil is of verweerder het verzoek om toepassing van een alternatieve referentieperiode met een beroep op artikel 40, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 terecht heeft afgewezen op de grond dat appellant niet tijdig een beroep op deze bepaling heeft gedaan.
5.3 Verweerder heeft, zoals appellant terecht heeft opgemerkt, verzuimd acht te slaan op het door appellant op 12 mei 2005 ingezonden formulier “Inventarisatie bedrijfsgegevens voor toeslagrechten”, waarin is te lezen dat de productie in de referentieperiode nadelig is beïnvloed door de omschakeling naar biologische bedrijfsvoering. Blijkens de telefoonnotitie van het gesprek met appellant op 9 november 2005 heeft appellant nogmaals aandacht gevraagd voor het feit dat de productie in de referentieperiode niet representatief was als gevolg van de omschakeling naar biologische productie.
5.4 Verweerder heeft miskend dat appellant hiermee heeft aangegeven een beroep te willen doen op artikel 40, vijfde lid, van de Verordening (EG) nr. 1782/2003, die berekening van het referentiebedrag op andere basis mogelijk maakt bij nakoming van landbouwmilieuverbintenissen uit hoofde van Verordeningen (EEG) nr. 2078/92 en (EG) nr. 1257/1999. Deze regelingen voorzien onder meer in steun aan agrarische bedrijfshoofden die zich ertoe verbinden om biologische teeltmethodes in te voeren die verenigbaar zijn met de noodzaak van bescherming van het milieu.
Weliswaar heeft appellant zijn verzoek vermeld onderaan de in vraag 5 van het inventarisatieformulier opgesomde analoge situaties van overmacht, genoemd in het vierde lid van artikel 40, maar nu het inventarisatieformulier de situatie van het vijfde lid niet apart vermeldt, of daarvoor ruimte biedt, valt dit appellant niet aan te rekenen. Nu het bestreden besluit ten onrechte uitgaat van de veronderstelling dat appellant het beroep op het vijfde lid van artikel 40 te Pro laat heeft gedaan, berust het bestreden besluit op een niet draagkrachtige motivering.
5.5 Verweerder moet een nieuwe beslissing op bezwaar nemen, waarin verweerder blijk geeft van nader onderzoek naar de vraag of appellant in verband met zijn biologische teeltmethodes een beroep kan doen op het vijfde lid van artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 en wat verweerder onder de daar genoemde milieuverbintenissen verstaat. Daarbij rijst de vraag op grond waarvan verweerder meent dat een gebruiker van het SAN-pakket kruidenrijk weiland per definitie geen landbouwmilieuverbintenis is aangegaan. Verweerders opvatting dat de met dit pakket ingezaaide percelen als voederareaal zijn aan te merken behoeft, gelet op de bij dit pakket in acht te nemen voorwaarden, in dit verband een nadere onderbouwing.
5.6 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Van proceskosten waarin verweerder zou moeten worden veroordeeld, is het College niet gebleken.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw zal beslissen op het door
appellant gemaakte bezwaar;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan het appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 143.—(zegge:
honderdrieënveertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 september 2008.
w.g. F. Stuurop w.g. F.W. du Marchie Sarvaas