Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 07/426 10 september 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft met een op 12 juni 2007 bij het College binnengekomen brief beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 mei 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 1 december 2006, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellante op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 16 augustus 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 30 juli 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij van de zijde van appellante A en B zijn verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidt, voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(…)
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft Pro een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden.
2. Indien de hele referentieperiode door het geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden werd beïnvloed, berekent de lidstaat het referentiebedrag op basis van de periode van 1997 tot en met 1999 of, (…)
3. Een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de betrokken landbouwer, samen met relevant bewijsmateriaal ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk ter kennis van de autoriteit gebracht binnen een door elke lidstaat vast te stellen termijn.
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Met behulp van het op 22 maart 2005 ondertekende formulier “Inventarisatie Bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” heeft appellante aangegeven dat in de jaren 2000, 2001 en 2002 op haar bedrijf sprake was van een overmachtsituatie tengevolge van het plotseling overlijden in het najaar van 1999 van de jongste van de twee toenmalige bedrijfshoofden. In een begeleidende brief heeft appellante verzocht om berekening van het referentiebedrag op basis van de premierechten uit de alternatieve referentieperiode 1997, 1998 en 1999.
- Desgevraagd heeft A, bedrijfsopvolger en zoon van het overleden bedrijfshoofd D, bij brief van 27 december 2005 de situatie van overmacht nader toegelicht.
- Naar aanleiding van de aanvraag toeslagrechten heeft verweerder de toeslagrechten van appellante bij besluit van 1 december 2006 vastgesteld op 0 toeslagrechten met een waarde per toeslagrecht van € 0,00.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 2 januari 2007 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante gegrond verklaard voorzover het gaat om de toeslagrechten uit de nationale reserve en de toewijzing van suikerrechten. Appellante heeft aldus recht op 13,94 gewone toeslagrechten, inclusief 6,35 toeslagrechten suiker.
Het beroep op overmacht is ongegrond verklaard. Daartoe heeft verweerder, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
Uit de gegevensadministratie van Dienst Regelingen blijkt dat de productie van de akkerbouwgewassen op het bedrijf van appellante in de referentieperiode als volgt was:
Jaar overige granen maïs
1997 8,93 3,07
1998 7,77 3,18
1999 10,70 1,88
2000 6,33 0
2001 10,79 0
2002 5,66 0
Uit bovenstaande gegevens blijkt een productiedaling van de akkerbouwgewassen in de referentiejaren 2000, 2001 en 2002, waarvan appellante heeft gesteld dat deze is ontstaan door het overlijden van D in 1999. Appellante heeft echter onvoldoende aangetoond dat het andere bedrijfshoofd E niet in staat was om de productie op het bedrijf in de jaren 2000, 2001 en 2002 op niveau te houden. In het jaar 2001 is geen sprake van een productiedaling van de akkerbouwgewassen. Er is dan ook geen reden om het referentiebedrag te berekenen op basis van de periode 1997-1999. Veeleer lijkt de productiedaling in de referentiejaren 2000 en 2002 in de productgroep maïs dan ook te zijn ontstaan door het uit gebruik geven van grond en aldus het gevolg te zijn van een ondernemersbeslissing, waarvan de consequenties onder het normale bedrijfsrisico vallen. Het vereiste oorzakelijk verband tussen de productiedaling en het overlijden van het bedrijfshoofd kan dan ook niet worden vastgesteld. Hierdoor kan de melding van overmacht niet worden erkend. Dit betekent dat bij de berekening van het referentiebedrag de gegevens van de akkerbouwgewassen van de volledige referentieperiode (2000 tot en met 2002) worden meegenomen.
Blijkens de telefoonnotitie van het gesprek op 23 april 2007 is namens appellante te kennen gegeven dat wordt afgezien van het geven van een toelichting op een hoorzitting.
4. Het standpunt van appellante
Het gaat om een gemengd bedrijf van 46 ha waarin akkerbouw en fruitteelt plaatsvindt en dat tot eind negentiger jaren werd gedreven door twee broers, D (1946) en E (1939). De bedrijfsstrategie binnen de akkerbouwtak bestaat uit het telen van het maximale areaal subsidiabele akkerbouwgewassen zonder braakverplichting, hetgeen betekent dat er jaarlijks ongeveer 12 hectare maïs en tarwe wordt verbouwd om in aanmerking te komen voor subsidie zonder braakverplichting. In het najaar van 1999 is D op 52-jarige leeftijd plotseling overleden. Het huidige bedrijfshoofd A, zoon van D, was toen uitwonend en studeerde aan de HAS in Den Bosch. Met het overlijden van D viel alle kennis over de akkerbouwtak van het bedrijf weg. Er moesten keuzes worden gemaakt om het bedrijf overeind te houden. Vanwege het ontbreken van kennis over de maïsteelt en ook omdat E op dat moment al 62 jaar oud was en als alleen verantwoordelijke voor de teelt van 22 ha fruit niet nog meer werk aankon, is besloten de grond waarop maïs werd geteeld tijdelijk door middel van grondgebruikersverklaringen uit gebruik te geven. De gewasbeschermings- en mestwerkzaamheden ten behoeve van het overige landbouwareaal werden aan loonwerkers uitbesteed. A is vervolgens in 2002 afgestudeerd en heeft vanaf 2003 de bedrijfsstrategie met een maximale teelt van akkerbouwgewassen zonder braakverplichting weer opgenomen. Hoewel in 2001 een met de alternatieve referentieperiode vergelijkbaar areaal granen werd geteeld, was ook toen de maïsproductie nog steeds uit handen gegeven en wijken de jaren 2000, 2001 en 2002 qua steunwaardige productie significant af ten opzichte van de alternatieve referentieperiode.
De productiedaling in de referentieperiode is het rechtstreeks gevolg van de overmachtsituatie waarin het bedrijf zich bevond na het overlijden van het toenmalige bedrijfshoofd. Berekening van de toeslagrechten aan de hand van de alternatieve referentieperiode is de enig juiste benadering.
A ontkent in het telefoongesprek van 23 april 2007 met Dienst Regelingen te hebben gezegd geen behoefte te hebben aan een hoorzitting. Die vraag is hem nimmer schriftelijk of mondeling gesteld.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Namens appellante is ter zitting verklaard dat het geschil zich nog beperkt tot de erkenning van de situatie van overmacht en de gevolgen daarvan voor de berekening van het referentiebedrag, nu bij het bestreden besluit is tegemoet gekomen aan de bezwaren betreffende de toeslagrechten nationale reserve en de toeslagrechten voor suiker,
5.2 Verweerder heeft de overmachtsituatie niet erkend, omdat naar zijn oordeel geen oorzakelijk verband is vast te stellen tussen de productiedaling gedurende de referentieperiode en het overlijden van het bedrijfshoofd D in het najaar van 1999. De daling in de maïsproductie is volgens verweerder veeleer het gevolg van de bedrijfsbeslissing om de grond aan derden uit gebruik te geven. Het feit dat de productie van de overige granen in 2002 op hetzelfde niveau was als de jaren 1997 tot en met 1999, toont aan dat het niet onmogelijk was om de productie in de referentieperiode op peil te houden.
Verweerder heeft in dit verband gewezen op vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, C-210/00, Jur. I-6453, punt 79). In dat arrest heeft het Hof het begrip overmacht in landbouwverordeningen aldus uitgelegd dat het inhoudt dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich daarop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. Verweerder acht met name niet aangetoond dat appellante na het overlijden onmogelijk de productie van steunwaardige gewassen op hetzelfde peil kon houden.
5.3 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 16 april 2008 (AWB 07/64; www.rechtspraak.nl, LJN BD0237), leidt het College uit de overwegingen 24, 25 en 29 in de considerans, gelezen in samenhang met de artikelen 37 en 38 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 af, dat het gebruik van referentiejaren bij de toekenning van toeslagrechten ertoe strekt om de omvang van de toeslagrechten zoveel mogelijk in verhouding te laten staan tot de omvang van de steun, die een aanvrager normaal gesproken ontvangen zou hebben als de vóór Verordening (EG) nr. 1782/2003 geldende inkomenssteunregelingen voor landbouwers ongewijzigd waren gehandhaafd.
De referentieperiode wordt aldus geacht een representatief beeld te geven van de normale, gemiddeld te verwachten productie en het daarbij behorende steunbedrag, dat de aanvrager van toeslagrechten jaarlijks zou mogen verwachten.
Het is normaal dat de productie door natuurlijke omstandigheden, maar ook door marktontwikkelingen, ondernemersbeslissingen en talloze andere factoren jaarlijks in aard en omvang zal variëren, maar de verordening gaat ervan uit dat over het algemeen het daaruit voortvloeiende mogelijke nadeel voor een landbouwer gecompenseerd zal worden als in feite het gemiddelde van drie jaren aan de toekenning van toeslagrechten ten grondslag wordt gelegd.
Niettemin kunnen zich situaties voordoen, waarin de productie in een of meer van de referentiejaren door bijzondere factoren zo nadelig wordt beïnvloed dat toewijzing van toeslagrechten op basis daarvan onbillijk zou zijn.
5.4 Daarom wordt in artikel 40 van Pro de verordening de mogelijkheid geboden om in geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden van de gehanteerde referentieperiode af te wijken.
In het onderhavige geval is sprake van een in dit artikel genoemde overmachtsituatie, het plotseling overlijden van het toenmalige bedrijfshoofd.
Het College acht het aannemelijk dat in de situatie van appellante (het in de akkerbouw ingevoerde bedrijfshoofd viel weg, het andere, al wat oudere, bedrijfshoofd hield zich alleen bezig met de fruitteelt, de potentiële bedrijfsopvolger was op dat ogenblik nog studerend aan de HAS en het totale areaal van het bedrijf was met 46 ha te groot voor een eenhoofdige bedrijfsvoering) dit plotseling overlijden grote problemen heeft veroorzaakt in de bedrijfsvoering.
Naar het oordeel van het College kan niet gezegd worden dat de beslissing om (tijdelijk) te stoppen met de teelt van maïs als maatregel om het acute verlies aan kennis en mankracht op te vangen niet rechtstreeks samenhangt met het overlijden van het toenmalige met de akkerbouw belaste bedrijfshoofd. Dat die ondernemersbeslissing alleszins verdedigbaar was blijkt ook uit het feit dat de uitbesteding van een groot deel van de teeltwerkzaamheden in de gewasgroep overige granen de vermindering van de productie in het jaar 2000 niet heeft kunnen voorkomen. Onweersproken is verder dat de stopzetting van de maïsteelt een tijdelijke maatregel was, die is teruggedraaid na de komst van de bedrijfsopvolger in 2003.
Verweerder heeft ter zitting overigens niet uitgesloten dat er een oorzakelijk verband kan bestaan tussen de productiedaling in 2000 en het overlijden van het toenmalige bedrijfshoofd.
Hiermee staat in elk geval voor het jaar 2000 vast dat de akkerbouwproductie als gevolg van overmacht als niet-representatief voor de normale productie kan worden beschouwd.
5.5 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven nu verweerder een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het in artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 genoemde begrip overmacht. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd voorzover het de vaststelling van de gewone toeslagrechten, met uitzondering van de suikerrechten, betreft.
Aan een onderzoek naar de gevolgen van de overmachtsituatie voor de bedrijfsvoering in de overige jaren van de referentieperiode is verweerder niet toegekomen. Verweerder zal daarin bij de nu te nemen nieuwe beslissing op appellantes bezwaarschrift moeten voorzien, waarbij appellante alsnog de gelegenheid krijgt haar standpunt mondeling toe te lichten, indien zij dat wenst.
5.6 Het College is niet gebleken dat appellante proceskosten heeft gemaakt die met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voorzover daarbij de gewone toeslagrechten met uitzondering van de suikerrechten zijn
vastgesteld;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar dient te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- bepaalt dat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 285.-- (zegge: tweehonderdvijentachtig euro) wordt
vergoed door de Staat der Nederlanden.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 september 2008.
w.g. F. Stuurop w.g. F.W. du Marchie Sarvaas