Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 95/912A 24 september 2008
5040 Landbouwheffing
Uitspraak in de zaak van:
Koninklijke Coöperatie Cosun U.A., te Breda, appellante,
gemachtigde: mr. N.J. Helder en mr. drs. M. Chin-Oldenziel, advocaten te Den Haag,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. E.R. Kleijwegt, werkzaam bij het Hoofdproductschap Akkerbouw.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 14 juli 1995, bij het College binnengekomen op 18 juli 1995, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 juni 1995.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een heffing die haar was opgelegd op grond van Verordening (EEG) nr. 2670/81 wegens het niet voldoen aan de verplichting tot uitvoer van C-suiker.
Nadat partijen respectievelijk een aanvulling van de gronden van beroep, een verweerschrift, repliek, dupliek, een nadere aanvulling van de beroepsgronden en een aanvullend verweerschrift hadden ingediend, heeft op 15 april 1998 een onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.
Bij beschikking van 8 juli 1998 heeft het College het onderzoek heropend in afwachting van een prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie) in de zaak van De Haan Beheer, C-61/98.
Bij brieven van 30 september 1999 heeft het College partijen in de gelegenheid gesteld opmerkingen te maken bij het arrest van het Hof van Justitie van 7 september 1999 in genoemde zaak.
Op verzoek van partijen heeft het College de verdere behandeling aangehouden hangende een bij de Europese Commissie ingediend verzoek tot kwijtschelding van bedoelde heffing.
Op 29 oktober 2002 heeft appellante, nadat de Europese Commissie bedoeld verzoek niet-ontvankelijk had verklaard, nadere opmerkingen ingediend.
Op 20 augustus 2003 is het onderzoek ter zitting voortgezet, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.
Bij uitspraak van 9 juni 2004, AWB 95/912, heeft het College het Hof van Justitie verzocht om bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over daarbij voorgelegde vragen (www.rechtspraak.nl, LJN AP4489).
Bij arrest van 26 oktober 2006, Cosun I, C-248/04, heeft het Hof van Justitie de gevraagde uitspraak gedaan (http://curia.europa.eu/).
Het College heeft partijen bij brief van 6 november 2006 in de gelegenheid gesteld om opmerkingen te maken naar aanleiding van dat arrest.
Verweerder heeft bij brief van 8 november 2006 zijn opmerkingen aan het College doen toekomen.
Appellante heeft bij brief van 18 december 2006 aangegeven geen nadere opmerkingen in te dienen en zich te refereren aan het oordeel van het College.
Naar aanleiding van een brief van het College van 17 januari 2007, waarbij partijen is verzocht om toestemming voor het achterwege laten van een nader onderzoek ter zitting, heeft appellante bij schrijven van 30 januari 2007 verzocht een nadere zitting te bepalen.
Bij brief van 12 juni 2008 heeft appellante haar standpunt nader bepaald.
Op 2 juli 2008 is het onderzoek ter zitting voortgezet, waarbij partijen hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
Ten algemene verwijst het College naar rubriek 2 van zijn hiervoor vermelde uitspraak van 9 juni 2004.
Deels ter samenvatting, deels ter aanvulling voegt het College daaraan het volgende toe.
Appellante heeft in het verkoopseizoen 1992/1993 meer suiker dan de haar toegekende A- en B-quota geproduceerd. Teneinde deze, boven de gegarandeerde hoeveelheid geproduceerde suiker (C-suiker) overeenkomstig de gemeenschappelijke marktordening buiten de interne markt van de Gemeenschap af te zetten, is een aantal partijen suiker doorverkocht met bestemmingen Kroatië, Slovenië en Marokko.
Bij besluit van 25 april 1994 is aan appellante op grond van artikel 3 van Pro Verordening (EEG) nr. 2670/81 een heffing opgelegd van fl. 6.284.721,03, nadien gecorrigeerd tot fl. 6.250.856,78, omdat voor een aantal van de betrokken partijen C-suiker niet is bewezen dat deze tijdig het grondgebied van de Europese Unie hebben verlaten.
Verweerder was gedurende enkele maanden in 1993 op de hoogte van mogelijke fraude met van appellante afkomstige zendingen C-suiker en het onderzoek hiernaar zonder appellante daarvan in kennis te stellen.
Appellante meent dat, nu zij daardoor terzake geen maatregelen heeft kunnen nemen, sprake is van een buitengewone omstandigheid die rechtvaardigt dat de bedoelde heffing wordt kwijtgescholden met (overeenkomstige) toepassing van artikel 13 van Pro Verordening (EEG) nr. 1430/79. Dit artikel betreft terugbetaling of kwijtschelding van douanerechten.
Het Hof van Justitie heeft op de prejudiciële vragen van het College bij het hiervoor vermelde arrest Cosun I onder meer als volgt overwogen en voor recht verklaard:
61In de tweede plaats heeft Cosun ter terechtzitting betoogd dat het gemeenschapsrecht zich er (…) niet tegen verzet dat op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid een billijkheidsbeginsel van nationaal recht wordt toegepast, zolang een dergelijke toepassing niet leidt tot discriminatie tussen marktdeelnemers en de uitvoering van het gemeenschapsregeling niet praktisch onmogelijk maakt. Volgens Cosun moesten de Nederlandse autoriteiten in het hoofdgeding kwijtschelding van het betrokken bedrag toekennen.
62 In dit verband dient te worden vastgesteld dat volgens Cosun iedere C-suikerproducent in dezelfde objectieve feitelijke omstandigheden – die zich kenmerken door het feit dat de nationale autoriteiten fraude, die erin bestond dat C-suiker waarvoor aangifte ten uitvoer was gedaan, op de interne markt werd afgezet, hebben laten begaan zonder de producent te waarschuwen, hoewel hij geenszins bij de frauduleuze handelingen betrokken was – recht moet hebben op een dergelijke kwijtschelding.
63 Volgens vaste rechtspraak kent het gemeenschapsrecht echter geen rechtsgrondslag die vrijstelling van door het gemeenschapsrecht ingevoerde heffingen om redenen van billijkheid mogelijk maakt (…). Onverminderd de door de gemeenschapswetgever uitdrukkelijk voorziene bijzondere gevallen (…), kent het gemeenschapsrecht bovendien geen algemeen rechtsbeginsel volgens hetwelk een geldende gemeenschapsbepaling door een nationale instantie niet mag worden toegepast wanneer die bepaling voor de betrokkene een hardheid meebrengt die de gemeenschapswetgever zeker zou hebben trachten te vermijden, indien hij bij de vaststelling van de bepaling aan dat geval had gedacht (…).
64 De billijkheid vormt dus geen grond voor een afwijking van de toepassing van de gemeenschapsbepalingen, behalve in de in de betrokken regeling voorziene gevallen of wanneer de regeling zelf ongeldig wordt verklaard (…).
65 Welnu, de gemeenschapswetgever heeft de nationale autoriteiten niet de mogelijkheid gegeven om een uit hoofde van artikel 3 van Pro verordening nr. 2670/81 verschuldigd bedrag uit billijkheidsoverwegingen kwijt te schelden of terug te betalen.
66 Bijgevolg moeten de basisverordening en verordening nr. 2670/81 aldus worden uitgelegd dat zij buiten het geval van overmacht niet toestaan dat kwijtschelding of terugbetaling van een dergelijk bedrag wordt toegekend.
(…)
Bij onderzoek van de eerste vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad van 30 juni 1981 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 305/91 van de Raad van 4 februari 1991, en van verordening (EEG) nr. 2670/81 van de Commissie van 14 september 1981 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor de productie buiten de quota in de sector suiker, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3559/91 van de Commissie van 6 december 1991."
3. Het standpunt van appellante
Voor zover thans, na de uitspraak van het College van 9 juni 2004, nog van belang kan het standpunt van appellante als volgt worden weergegeven.
Sprake is van een buitengewone omstandigheid die rechtvaardigt dat de bedoelde heffing wordt kwijtgescholden. In het geval artikel 13 van Pro Verordening (EEG) nr. 1430/79 geen grondslag biedt om ook een heffing op C-suiker kwijt te schelden, en de verordeningen (EEG) nr. 1785/81 en (EEG) nr. 2670/81 inzake de suikermarktordening evenmin in de mogelijkheid daartoe voorzien, zijn de twee laatstgenoemde verordeningen ongeldig.
Bij ontbreken van een kwijtscheldingsprocedure dient de bestreden heffingsoplegging volgens appellante te worden vernietigd wegens "strijd met het communautaire billijkheidsbeginsel en eventuele andere beginselen zoals het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel" .
Tenslotte heeft appellante verzocht verweerder te veroordelen tot betaling van schadevergoeding indien het College het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk in stand zou laten. Zij heeft dit bij haar brief van 12 juni 2008 in die zin gepreciseerd dat indien de bestreden heffing op zich zelf verschuldigd zou zijn, dit onverlet laat
"dat de uitspraak op bezwaar van 15 juni 1995 onrechtmatig is omdat het HPA ten onrechte het verzoek om nadeelcompensatie heeft afgewezen. Subsidiair stelt Cosun zich op het standpunt dat het heffingsbesluit onrechtmatig is doordat het niet voorziet in nadeelcompensatie voor Cosun."
Ter zitting van 2 juli 2008 heeft appellante het College verzocht om, hoewel zij geen bezwaar bij verweerder heeft gemaakt tegen de afwijzing van haar verzoek om schadevergoeding, haar beroep bij brief van 14 juli 1995 tevens als gericht tegen die afwijzing te behandelen.
4. Het nadere standpunt van verweerder
Verwijzend naar het arrest Cosun I, hiervoor vermeld, acht verweerder kwijtschelding van de bestreden heffing thans uitgesloten.
Voor nadeelcompensatie bestaat geen aanleiding nu er geen ondernemers zijn, die zich in een zelfde positie als appellante bevinden; een referentiegroep ontbreekt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Blijkens het prejudiciële antwoord van het Hof van Justitie in zijn arrest Cosun I maakt het ontbreken van de mogelijkheid om een heffing op C-suiker kwijt te schelden, de verordeningen (EEG) nr. 1785/81 en (EEG) nr. 2670/81 niet ongeldig (zie het dictum van dat arrest, hiervoor in rubriek 2 aangehaald).
Appellantes daarop toegespitste grief vindt derhalve geen steun in het recht.
5.2.1 Appellantes beroep op het billijkheidsbeginsel stuit eveneens af op het arrest Cosun I, waarbij is overwogen dat de billijkheid geen grond vormt voor een afwijking van de toepassing van de gemeenschapsbepalingen, behalve in de in de betrokken regeling voorziene gevallen of wanneer de regeling zelf ongeldig wordt verklaard (zie punt 64 van het arrest Cosun I, hiervoor in rubriek 2 aangehaald).
5.2.2 Dat appellante aanspraak zou maken op een behandeling gelijk aan die van een importeur van suiker uit derde landen, die in een bijzondere situatie recht heeft op kwijtschelding van invoerrechten, berust op de onjuiste veronderstelling dat op de interne markt afgezette C-suiker gelijk is aan, en gelijk behandeld moet worden als, ingevoerde suiker.
Voorts kan de situatie van een C-suikerproducent wiens productie tot frauduleuze handelingen leidt, niet worden gelijkgesteld met de situatie van een producent wiens C-suiker wel tijdig is uitgevoerd. (vergelijk punten 68-76 van het arrest Cosun I).
Tenslotte is niet gebleken dat appellante anders is behandeld dan eventuele suikerproducenten die in een zelfde situatie verkeren als appellante.
Derhalve treft appellantes beroep op het gelijkheidsbeginsel geen doel.
5.2.3 Appellante heeft niets aangevoerd dat grond oplevert voor het oordeel dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, en ook overigens ziet het College geen grond voor dat oordeel.
5.3 In haar aanvullend bezwaarschrift van 18 juli 1994 heeft appellante verweerder uiterst subsidiair verzocht om, als de heffing onafwendbaar zou blijken, schadevergoeding toe te kennen.
Zij heeft zich ten bewijze van de mogelijkheid om in dit geval schadevergoeding toe te kennen in het aanvullend bezwaarschrift en in haar betoog op de hoorzitting beroepen op de uitspraak van het College van 5 juli 1991, (kenmerk 90/0089/013/013, Rometra B.V. tegen Productschap Zuivel, UCB 1991, nr. 48). De genoemde uitspraak, die nog gewezen is onder de vigeur van artikel 60 van Pro de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie, houdt kort gezegd een vernietiging van het daar bestreden besluit in op de grond, dat het – hoewel genomen in overeenstemming met het Europese recht en naar de daarvoor geldende criteria niet aantastbaar – in strijd met het Nederlandsrechtelijke vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel was om dit besluit te nemen zonder met de betrokkene overleg gevoerd te hebben over de vraag of en zo ja in welke mate haar schade vergoed zou moeten worden. Die schade bestond daarin dat de betrokkene
– vertrouwend op een uitspraak van een medewerker van het productschap – onnodig een situatie had laten ontstaan waarin zij een heffing verschuldigd was.
Appellante heeft gesteld dat haar geval daarmee vergelijkbaar was en heeft daartoe aangevoerd dat het Hoofdproductschap Akkerbouw haar in verband met het FIOD-onderzoek niet op de gebruikelijke wijze van informatie voorzien had, maar had toegestaan dat zij als lokaas werd gebruikt.
Het verzoek om op een dergelijke basis een schadevergoeding toe te kennen is een verzoek om een onzelfstandig schadebesluit te nemen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit verzoek afgewezen, omdat geen sprake was van een met genoemde uitspraak vergelijkbaar geval nu – kort gezegd – het Hoofdproductschap geen valse verwachtingen gewekt had.
In beroep heeft appellante met betrekking tot schadevergoeding vervolgens verwezen naar het gestelde in bezwaar.
Daarnaast heeft zij, voor het geval het College tot een vernietiging van het bestreden besluit zou komen, schadevergoeding gevorderd op basis van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna Awb), waarbij voor de omvang van de schadevergoeding een onderscheid wordt gemaakt tussen de situatie dat het College met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb de rechtsgevolgen in stand zou laten en de situatie waarin het alleen tot een vernietiging zou komen.
In haar nadere standpuntbepaling van 12 juni 2008 heeft appellante verklaard dat zij in bezwaar verweerder had verzocht om een zuiver schadebesluit te nemen, welk verzoek bij het bestreden besluit is afgewezen.
Voor het geval dat het College in afwijking daarvan zou oordelen dat sprake zou zijn van een onzuiver schadebesluit, voert appellante aan dat het primaire besluit onrechtmatig is, omdat het in strijd met artikel 3:4, tweede lid, Awb niet voorziet in nadeelcompensatie.
Het College oordeelt, dat appellante voor 12 juni 2008 niet om een zuiver schadebesluit gevraagd heeft en zich voordien voor wat betreft het verzoek om schadevergoeding, als de heffing niet op een van de door haar aangevoerde gronden vernietigd zou worden, uitsluitend gebaseerd heeft op de uitspraak Rometra.
Gelet daarop kan het bestreden besluit in dit opzicht niet geacht worden meer in te houden dan de afwijzing van het aldus vormgegeven onzelfstandig schadeverzoek.
Het beroep richt zich, voorzover nu nog van belang, tegen die afwijzing.
Een zuiver schadebesluit ligt niet voor.
De omvang van het beroep kon op 12 juni 2008 niet meer gewijzigd worden.
5.4 Hiermee wordt het College voor de vraag gesteld of, door bij het bestreden besluit genoemd heffingsbesluit te handhaven, verweerder zijn verplichting heeft geschonden om de betrokken belangen af te wegen zoals voorgeschreven bij artikel 3:4 Awb Pro. Ingevolge het eerste lid van dat artikel geldt die verplichting voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
Van zodanige beperking is naar het oordeel van het College in het voorliggende geval sprake. Immers, niet alleen was verweerder tot oplegging van de litigieuze heffing verplicht ingevolge artikel 3 van Pro Verordening (EEG) nr. 2670/81 en staan die verordening en Verordening (EEG) nr. 1785/81 niet toe daarop een uitzondering te maken behoudens het – zich hier niet voordoende – geval van overmacht. Maar ook de aard van verweerders nationaalrechtelijke bevoegdheid tot heffing staat aan de door appellante gewenste belangenafweging in de weg, nu die bevoegdheid strekt tot uitvoering van evengenoemde verordeningen en uit dien hoofde zodanig dient te worden aangewend dat nakoming van de verplichtingen uit die verordeningen wordt verzekerd. Dit klemt te meer omdat naar vaste rechtspraak van het Hof van Justitie de lidstaten zich dienen te onthouden van elke maatregel die afwijkt van of inbreuk maakt op een gemeenschappelijke marktordening (zie onder meer arrest van 26 mei 2005, Kuipers, C-283/03, http://curia.europa.eu/, punt 37, en arrest van 19 maart 1998, Compassion in World Farming, C-1/96, Jurispr. blz. I-1251, punt 41). Het financieel compenseren van een nadeel dat het gevolg is van, althans samenhangt met, de oplegging van een marktordenende heffing als in geding, ontneemt aan die heffing het effect dat met de gemeenschappelijke marktordening is beoogd. Zodanige nadeelcompensatie zou hier naar het oordeel van het College een verboden maatregel vormen die inbreuk maakt op de gemeenschappelijke marktordening in de zin van genoemde vaste rechtspraak.
De conclusie is derhalve dat het gemeenschapsrecht in de weg staat aan de door appellante bepleite nadeelcompensatie.
5.5 De slotsom van voorgaande overwegingen is, na genoemde uitspraak van het College van uitspraak van 9 juni 2004, dat het beroep van appellante ongegrond behoort te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. F.W. du Marchie Sarvaas en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 september 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. J.M.M. Bancken