Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/1015 1 oktober 2008
10822 Regeling superheffing en melkpremie 2004
Toevoeging aan nationale reserve
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum, werkzaam bij Stichting Achmea Rechtsbijstand te Tilburg,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigde: mr. A.C.R. Geelen, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 27 december 2007, bij het College binnengekomen op 28 december 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 november 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder in het kader van de Regeling superheffing en melkpremie 2004 beslist op het bezwaar van appellant tegen de toevoeging aan de nationale reserve van een op naam van appellant gestelde referentiehoeveelheid van 140.828 kg melk.
Bij brief van 30 januari 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 18 september 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, bijgestaan door zijn gemachtigde, en de gemachtigde van verweerder hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (hierna: de Verordening) is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
" Artikel 5 – Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
c) "producent": landbouwer of bedrijfshoofd in de zin van artikel 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en voor steunregelingen voor landbouwers (…) wiens bedrijf zich op het grondgebied van de Gemeenschap bevindt en die melk produceert en vermarkt of voorbereidingen treft om dit in een zeer nabije toekomst te doen;
(…)
h) "vermarkting": levering van melk of rechtstreekse verkoop van melk of andere zuivelproducten;
(…)
j) "individuele referentiehoeveelheid": de referentiehoeveelheid van de producent per 1 april van elk tijdvak van twaalf maanden;
Artikel 15 – Inactiviteit
1. (…)
2. Wanneer een producent gedurende ten minste een tijdvak van twaalf maanden niet ten minste 70% van zijn individuele referentiehoeveelheid vermarkt, kan de lidstaat beslissen of en onder welke voorwaarden de ongebruikte referentiehoeveelheid geheel of gedeeltelijk wordt toegevoegd aan de nationale reserve.
De lidstaat bepaalt de voorwaarden waaronder een referentiehoeveelheid opnieuw aan de betrokken producent wordt toegewezen indien deze de vermarkting hervat.
3. De leden 1 en 2 zijn echter niet van toepassing in geval van overmacht en in deugdelijk gemotiveerde en door de bevoegde autoriteiten erkende gevallen die tijdelijk de productiecapaciteit van de betrokken producenten beïnvloeden. "
Bij de Regeling superheffing en melkpremie 2004 (hierna: de Regeling), in werking getreden op 1 april 2004, heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister van LNV) ten tijde hier van belang onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
Voor de toepassing van deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
b. raadsverordening: verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten;
(…)
h. heffingsperiode: tijdvak van 12 maanden dat begint op 1 april van ieder kalenderjaar en eindigt op 31 maart van het volgende jaar.
Artikel 3
(…)
2. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 15, tweede lid, van de raadsverordening, wordt van een producent die minder dan 70 procent van zijn individuele referentiehoeveelheid op de markt brengt, met ingang van 1 april van het daaropvolgende kalenderjaar de ongebruikte referentiehoeveelheid geheel aan de nationale reserve toegevoegd.
3. Onder ongebruikte referentiehoeveelheid, bedoeld in het tweede lid, wordt verstaan het verschil tussen de individuele referentiehoeveelheid van de producent en hetgeen hij op de markt heeft gebracht in de desbetreffende heffingsperiode. (...)
Artikel 26
1. Het productschap is de bevoegde autoriteit, bedoeld in de raads- en commissieverordening en is belast met de vaststelling, berekening en invordering van verschuldigde heffingen.
2. Het productschap regelt overigens, met inachtneming van raads- en commissieverordening en, zo nodig de aanwijzingen van de minister, al hetgeen voor een goede uitvoering van deze regeling is vereist. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Voor de heffingsperiode 2006/2007 stond op naam van appellant een referentiehoeveelheid van 328.555 kg (fabrieksquotum) geregistreerd.
- Appellant heeft in de heffingsperiode 2006/2007 187.727 kg melk (inclusief vetcorrectie) aan de zuivelfabriek Campina geleverd en 132.000 kg fabrieksquotum tijdelijk overgedragen.
- Bij brief van 20 juli 2007 heeft verweerder appellant meegedeeld dat appellant in de heffingsperiode 2006/2007 minder dan 70% van zijn referentiehoeveelheid heeft geleverd en dat dit tot gevolg heeft dat 140.828 kg fabrieksquotum met ingang van de heffingsperiode 2007/2008 aan de nationale reserve zal worden toegevoegd.
- Blijkens registratiebeschikking van 27 juli 2007 heeft verweerder volgens aankondiging appellant meegedeeld dat 140.828 kg van de referentiehoeveelheid op basis van artikel 3 van Pro de Regeling is vervallen.
- Bij brief van 31 augustus 2007 heeft appellant hiertegen bezwaar gemaakt.
- Op 1 november 2007 is appellant over zijn bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en hiertoe, samengevat, het volgende overwogen.
Op 1 april 2006 beschikte appellant over een referentiehoeveelheid van 328.555 kg melk. In de heffingsperiode 2006/2007 heeft hij 187.727 kg melk aan de fabriek geleverd. Vast staat derhalve dat appellant in de heffingsperiode 2006/2007 niet ten minste 70% van de referentiehoeveelheid aan de fabriek heeft geleverd. Dit betekent dat de onbenutte referentiehoeveelheid ingevolge artikel 15, tweede lid, van de Verordening aan de nationale reserve dient te worden toegevoegd.
Artikel 15, derde lid, van de Verordening biedt in geval van overmacht de mogelijkheid een uitzondering te maken op de hoofdregel dat degene die over een referentiehoeveelheid beschikt in voldoende mate zelf melk of andere zuivelproducten moet produceren en op de markt moet brengen. Het is vaste rechtspraak van het Europese Hof van Justitie in het kader van landbouwregelingen dat alleen een situatie van overmacht kan worden aangenomen indien sprake is van een volstrekte onmogelijkheid of indien sprake is van abnormale en onvoorzienbare omstandigheden die zich buiten toedoen van de ondernemer hebben voorgedaan en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.
De problemen op het bedrijf van appellant bestaan reeds vele jaren en behoren tot de normale risico's van de bedrijfsvoering. Het verminderen van de melkproductie ten gevolge van een te hoog celgetal in samenhang met een bedrijfsvoering die erop is gericht om niet het gehele quotum te leveren aan de fabriek, waarop ook de omvang van de veestapel is afgestemd, leiden niet tot het oordeel dat sprake is van een volstrekte onmogelijkheid of van abnormale en onvoorziene omstandigheden, zoals de jurisprudentie van het EG-Hof vereist. Evenmin kan worden gezegd dat de productiecapaciteit slechts tijdelijk nadelig was beïnvloed. Het beroep op overmacht slaagt niet.
In het verweerschrift heeft verweerder in reactie op het gestelde bevoegdheidsgebrek overwogen dat de secretaris blijkens het Mandaatbesluit Productschap Zuivel 2001 bevoegd is namens het productschap op het bezwaar te beslissen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant voert ter onderbouwing van zijn beroep, samengevat, het volgende aan.
De beslissing op bezwaar is genomen door de secretaris van het productschap namens de voorzitter. In artikel 15 van Pro de Verordening is daarentegen aan “de lidstaat” de bevoegdheid gegeven om een ongebruikte referentiehoeveelheid geheel of gedeeltelijk toe te voegen aan de nationale reserve. Een grondslag waaruit blijkt dat het productschap, vertegenwoordigd door zijn medewerkers, als lidstaat van de Europese Unie is aan te merken, ontbreekt. Verweerder was derhalve niet bevoegd om het bestreden besluit te nemen.
Appellant ontkent niet dat hij in de heffingsperiode 2006/2007 minder dan 70% van de referentiehoeveelheid melk aan de koper (Campina) heeft geleverd. De oorzaak is niet dat hij minder heeft geproduceerd, maar dat Campina herhaalde malen heeft geweigerd de melk af te nemen omdat deze een te hoog celgetal bevatte. Appellant kampt met gezondheidsproblemen (chronische mastitis) onder het vee, zoals blijkt uit de overgelegde verklaring van de dierenarts. Appellant heeft al het mogelijke gedaan om deze problemen aan te pakken. Hij heeft te oude en zieke koeien laten ruimen en ondervond vervolgens problemen bij de vervanging vanwege schaarste van het MRIJ-ras (Maas-Rijn-IJsselvee) dat hij houdt.
Ten onrechte heeft verweerder de buiten zijn schuld ontstane situatie van overmacht, de chronische ziekte onder het vee, niet gehonoreerd. Als dit als een normaal bedrijfsrisico wordt beschouwd, zou een beroep op overmacht nimmer kunnen slagen en wordt artikel 15, derde lid, van de Verordening een zinledige bepaling, want welke melkveehouder loopt niet het risico dat zijn koeien ziek en/of geruimd worden?
Appellant betoogt ten slotte dat het gebruik van het woord "kan" in artikel 15, tweede lid, van de Verordening de lidstaat de vrijheid laat om een ongebruikte referentiehoeveelheid geheel of gedeeltelijk aan de nationale reserve toe te voegen. Ten onrechte heeft verweerder de betrokken belangen niet afgewogen en voor de motivering van zijn beslissing om het gehele onbenutte deel van het quotum aan de nationale reserve toe te voegen volstaan met een verwijzing naar de wettelijke bepalingen. Doel van de bepaling is dat wordt voorkomen dat een referentiehoeveelheid om speculatieve redenen inactief wordt gehouden, hetzij om de prijs voor het melkquotum op te drijven, hetzij om schaarste te creëren en de melkprijs te verhogen. Deze aspecten zijn bij appellant niet aan de orde, omdat hij vanwege zijn leeftijd en de specifieke omstandigheden op zijn pachtbedrijf het quotum deels heeft verleasd en de onderbenutting slechts is te wijten aan de weigerachtige houding van Campina.
Appellant leidt schade, omdat de ontneming van zijn referentiehoeveelheid hem de mogelijkheid van inkomensverwerving ontneemt en zijn oudedagsvoorziening in gevaar brengt.
Ter zitting heeft hij aangegeven dat activering van het melkquotum geen optie is, omdat hij inmiddels in overleg met de verpachter het melkveebedrijf en de bijbehorende grond aan de verpachter heeft overgedragen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College oordeelt allereerst over de grief van appellant dat verweerder niet bevoegd is te beslissen op zijn bezwaar inzake de toevoeging van het onbenutte deel van zijn melkquotum aan de nationale reserve.
De Verordening voorziet in het nemen van uitvoeringsbesluiten door de lidstaat. Met gebruikmaking van die bevoegdheid heeft de lidstaat Nederland bij monde van de Minister van LNV, die onder meer tot taak heeft EG-landbouwverordeningen in de nationale regelgeving te implementeren, in artikel 3 van Pro de Regeling bepaald wanneer een ongebruikte referentiehoeveelheid aan de nationale reserve wordt toegevoegd. De Minister heeft voorts in artikel 26 van Pro de Regeling het productschap Zuivel aangewezen als het overheidsorgaan dat bevoegd is al hetgeen te regelen dat voor een goede uitvoering van deze regeling is vereist. Dit betekent dat verweerder met inachtneming van de Europese en nationale regelgeving de bevoegdheid toekomt om beslissingen als bedoeld in artikel 15, tweede en derde lid, van de Verordening te nemen.
5.2 Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht bij zijn beslissing is gebleven om het niet door appellant benutte deel van het melkquotum geheel vervallen te verklaren c.q. aan de nationale reserve toe te voegen.
Vaststaat dat appellant in de heffingsperiode 2006/2007 minder dan 70% van zijn referentiehoeveelheid op de markt heeft gebracht. Verweerder was derhalve gehouden om het niet benutte deel van het quotum, te weten 140.828 kg, aan de nationale reserve toe te voegen ingevolge artikel 15, tweede lid, van de Verordening juncto artikel 3, tweede lid, van de Regeling, behoudens overmacht of deugdelijk gemotiveerde en door verweerder erkende gevallen die tijdelijk de productiecapaciteit van de betrokken producent beïnvloeden.
Appellant mist een nadere onderbouwing waarom verweerder geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid die artikel 15, tweede lid, van de Verordening de lidstaat biedt om het niet benutte deel van het quotum slechts gedeeltelijk aan de nationale reserve te laten vervallen.
Zoals uit het voorgaande blijkt, heeft de Minister van LNV als nationale regelgever gekozen voor de variant van gehele toevoeging van de niet benutte hoeveelheid aan de nationale reserve. Verweerder komt niet de vrijheid toe binnen de hem op grond van artikel 26 van Pro de Regeling toekomende bevoegdheden dit algemene uitgangspunt terzijde te stellen.
5.3 Appellant heeft een beroep gedaan op overmacht.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, C-210/00, Jur. I-6453, punt 79) moet het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt gesteld dat in het onderhavige geval geen sprake is van overmacht in vorenbedoelde zin. Melkweigering door de zuivelfabriek vanwege een te hoog celgetal door mastitis bij het melkvee is geen abnormale omstandigheid bij melkveehouderijen en behoort in beginsel tot het bedrijfsrisico van de ondernemer. Dat appellant als gevolg van chronische mastitis bij het al wat oudere melkvee al jaren kampt met het probleem van een te hoog celgetal leidt niet tot een ander oordeel. Appellant had het in zijn macht tijdig maatregelen te nemen om het productieniveau te handhaven en zijn bedrijfsvoering op vervanging van de zieke koeien in te stellen. De enkele omstandigheid dat MRIJ-vee na ruiming moeilijk is te vervangen, is onvoldoende voor het oordeel dat de gevolgen van melkweigering in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.
5.4 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. F. Stuurop en mr. H.O. Kerkmeester, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2008.
w.g. C.J. Borman w.g. C.M. Leliveld