Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Vijfde enkelvoudige kamer
AWB 07/871 21 oktober 2008
16000 Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
A & Zonen B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. F.R.H. Kuiper, advocaat te Hattem,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. mr. A.H. Spriensma-Heringa, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 5 november 2007, bij het College binnengekomen op 6 november 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 oktober 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar aanvraag om een ontheffing van het bepaalde in artikel 19 Meststoffenwet Pro, ongegrond verklaard.
Bij brief van 19 december 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 17 juli 2008 heeft appellante een aantal producties overgelegd, waaronder een berekening van de door haar over de jaren 2002 tot en met 2007 betaalde kosten ten behoeve van mestverwerking.
Op 29 juli 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt hebben toegelicht. Voorts zijn ter zitting verschenen aan de zijde van appellante A en R.J. Veerbeek, werkzaam bij Westerveld en Vossens Accountants te Aalten, en aan de zijde van verweerder prof. W.H. Rulkens, werkzaam bij de Universiteit Wageningen en voorzitter van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (hierna ook: CDM).
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Meststoffenwet luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
" Artikel 19
Het is verboden op een bedrijf gemiddeld in een kalenderjaar een groter aantal varkens te houden dan het op het bedrijf rustende varkensrecht.
Artikel 38
1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
(…)
Artikel 39
1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent het indienen van aanvragen voor (…) ontheffingen (…), die krachtens deze wet kunnen worden verleend (…)"
De Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
"Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
a. wet: Meststoffenwet;
(…)
h. minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit;
(…)
Hoofdstuk 10. Overgang van een productierecht
§ 5. Uitbreiding buiten rechten
Artikel 112
1. De minister kan indien naar zijn oordeel is voldaan aan deze paragraaf ontheffing verlenen van het verbod, bedoeld in de artikelen 19 en 20, eerste lid, van de wet.
(…)
Artikel 115
1. Bij de aanvraag worden in ieder geval de volgende gegevens verstrekt:
a. de omvang van de voorgenomen uitbreiding van het varkensrecht (…);
b. de aard en de capaciteit van de installatie waarin de mestverbranding of de mestverwerking plaatsvindt;
c. de wijze waarop de dierlijke meststoffen worden bewerkt of verwerkt en de techniek van de bij de mestverwerking gebruikte systemen;
d. een volledige beschrijving van het mestverwerkingsproces;
e. de hoeveelheid en de aard van de dierlijke meststoffen die zullen worden verbrand of verwerkt;
f. een beschrijving van de eindproducten die bij de mestverbranding of de mestverwerking ontstaan;
g. gegevens of bescheiden op grond waarvan is verzekerd dat de producten, bedoeld in onderdeel f, niet worden afgevoerd naar of op of in de bodem worden gebracht op in Nederland gelegen landbouwgrond of natuurterrein;
(…)
Artikel 117
De ontheffing wordt slechts verleend indien wordt voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
(…)
c. de verbranding of de verwerking van de dierlijke meststoffen geschiedt op een naar het oordeel van de minister adequate wijze; en
d. (...)"
In de toelichting op de Uitvoeringsregeling is onder meer het volgende vermeld.
"§ 3.4 Beoordeling van de aanvraag
(…) De op grond van het eerste lid, onderdelen b tot en met h, te overleggen gegevens, strekken ertoe te kunnen beoordelen of wordt voldaan aan de [in] artikel 117, onderdelen c en d, bedoelde voorwaarden voor de verlening van de ontheffing, dat de verwerking of verbranding van dierlijke meststoffen op een adequate wijze geschiedt en dat de installatie waarin de varkens- of pluimveemest wordt verwerkt voldoende capaciteit heeft. Deze beoordeling zal worden voorbereid door de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet, een gemengde commissie, overwegend bestaande uit ambtenaren van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en aangevuld met externe deskundigen, op basis van de Quick scan van be- en verwerkingstechnieken voor dierlijke mest (…).
In dat verband vindt allereerst een toetsing plaats of de beschrijvingen van de installatie en van het mestverbrandings- of mestverwerkingsproces voldoende duidelijk zijn, of de installatie gedurende langere tijd ongestoord kan draaien of het proces gedurende langere tijd kan worden gevolgd en of de beoogde producten daadwerkelijk het resultaat kunnen zijn van de verbranding of de verwerking. (…) Voorts wordt de afzetbaarheid van de eindproducten naar andere afnemers dan bedrijven en natuurterrein getoetst, waarbij er met het oog op de handhaafbaarheid mede op gelet wordt dat de eindproducten duidelijk zijn te onderscheiden van onbehandelde mest.
In de Quick scan is door de WUR een aantal systemen geselecteerd en ingedeeld op basis van de kwalificatie‘technisch bewezen’of ‘in ontwikkeling zijnde techniek’. Technisch bewezen technieken hebben naar het oordeel van de WUR bewezen te kunnen functioneren op praktijkschaal zonder grote technische problemen, terwijl met de in ontwikkeling zijnde technieken nog ervaring wordt opgedaan. (...)
De verbrandings- of verwerkingstechniek moet, naast een ongestoorde werking, ook dierlijke mest onomkeerbaar verwerken tot producten die niet naar een bedrijf of op natuurterrein worden afgevoerd. Voorbeelden van technieken die niet aan deze voorwaarde voldoen zijn in ieder geval mestscheiding, droging van mest of co-vergisting. Omdat producten die het resultaat zijn van de verbranding en verwerking van de dierlijke mest, zoals in de Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II, 2004/05, 29 930, nr. 6) is aangegeven, aangemerkt worden als (een product van) dierlijke mest, dienen deze producten zonder uitzondering buiten de Nederlandse landbouw en natuurterreinen te worden afgezet. (…).
Bij de aanvraag dient aannemelijk te worden gemaakt dat de eindproducten van de mestverbranding of mestverwerking naar andere afnemers dan landbouwers en natuurterreinen in Nederland worden afgezet. Dit kan aan de hand van een beschrijving van de afzetmarkt voor de eindproducten van mestverbranding of mestverwerking. Deze afzetmarkt kan ook buiten Nederland gesitueerd zijn."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een vleesvarkens- en varkensfokvermeerderingsbedrijf te B en levert om niet gehygiëniseerde mest aan een afnemer in Duitsland.
- Op 11 juni 2002 heeft verweerder aan appellante een erkenning verleend als bedoeld in artikel 11.6 van de Regeling keuring en handel dierlijke producten op de grond dat uit onderzoek is gebleken dat haar inrichting voldoet aan de eisen die worden gesteld aan het in het intra-communautair handelsverkeer brengen van bewerkte mest.
- In de in november 2004 aan verweerder op diens verzoek uitgebrachte Quick scan van Wageningen Universiteit en Researchcentrum (WUR) is een beschrijving en analyse opgenomen van 18 technieken voor mestbe- en verwerking, waaronder - in 3.1.4 - het hygiëniseren van mest, dat in tabel 1 van de quick scan is aangemerkt als 'technisch bewezen'. Onderdeel 4.3 Knelpunten luidt voor zover hier van belang als volgt:
"Hygiëniseren en export
Om mestproducten exportwaardig te maken is het noodzakelijk deze te hygiëniseren (zie EU Verordening 1774/2002). Er bestaan verschillende technieken voor het kiemvrij maken van een product. Het is cruciaal dat het verkregen kiemvrije product ook kiemvrij blijft; dat wil zeggen dat men herbesmetting te allen tijde voorkomen moet. Hiervoor is een goed doordachte bedrijfsvoering noodzakelijk die afgedekt is door middel van certificering van de processtappen en 'handling' van het product.
Het gevaar bestaat in principe voor alle systemen die we in tabel 1 in de kolom 'Export' noemen."
- Bij op 1 maart 2006 door verweerders Dienst Regelingen te Assen ontvangen aanvraagformulier heeft appellante in verband met de voorgenomen uitbreiding van haar bedrijf om ontheffing als bedoeld in artikel 112 Uitvoeringsregeling Pro verzocht.
In haar aanvraag heeft appellante onder meer vermeld dat het eindproduct van de mestbewerking varkensmest is, die vrij is van salmonella en andere bacteriën en naar Duitsland zal worden afgezet.
- Op 23 februari 2006 heeft een werkgroep van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (hierna: CDM) op verzoek van verweerder advies uitgebracht over de vraag welke in de Quick scan geselecteerde technieken voor mestverwerking of mestverbranding in het kader van de Uitvoeringsregeling accepteerd worden.
In dit advies is een schema opgenomen met betrekking tot in de Quick scan vermelde deeltechnieken die in combinatie in een complete mestverwerkingstechniek kunnen resulteren. In een bij dat schema opgenomen voetnoot heeft de CDM-werkgroep opgemerkt dat het hygiëniseren van mest niet in het schema is opgenomen, omdat deze techniek in het algemeen leidt tot een eindproduct dat moeilijk te onderscheiden is van onbehandelde mest en stelt de werkgroep deze techniek wel in overweging te willen nemen, indien deze in combinatie met andere deeltechnieken tot een onomkeerbaar proces leidt.
- Op 20 maart 2006 heeft de werkgroep pilots mestverwerking CDM verweerder geadviseerd de aanvraag van appellante af te wijzen op de grond dat het hygiëniseren als alleenstaande verwerkingstechniek binnen de Uitvoeringsregeling
- overeenkomstig het CDM-advies - niet toelaatbaar is.
- Bij besluit van 26 april 2007 heeft verweerder de aanvraag afgewezen.
- Appellante heeft tegen dat besluit op 23 mei 2007 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 7 juni 2007 heeft verweerder appellante onder meer verzocht haar aanvraag zodanig aan te vullen dat sprake is van een in het kader van de Uitvoeringsregeling voor ontheffing in aanmerking komende verwerkingsmethode.
- In haar (aanvullende) motivering van het bezwaarschrift heeft appellante, voor zover hier van belang, gesteld dat haar aanvraag voldoet aan de doelstelling en voorwaarden van de Uitvoeringsregeling, dat de gehanteerde afwijzingsgrond niet mag worden gebezigd aangezien in wel gehonoreerde aanvragen - waaronder die met betrekking tot gedroogde mestkorrels - ook niet steeds is voorzien in een ten opzichte van onbewerkte mest onomkeerbaar eindproduct, dat met behulp van analyse en fysieke controle is vast te stellen dat de mest daadwerkelijk is gehygiëniseerd en dat gelet op de door de CDM in het algemeen uitgebrachte Quick scan aan de objectiviteit van het advies van de CDM-werkgroep met betrekking tot onderhavige aanvraag moet worden getwijfeld.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de afwijzing van de ontheffingsaanvraag van appellante gehandhaafd en in dat verband - kort samengevat - als volgt overwogen.
Een aanvraag om ontheffing moet voldoen aan de in artikel 117 van Pro de Uitvoeringsregeling gestelde voorwaarden, zoals uitgewerkt in § 3.4 van de toelichting bij de wijziging van deze regeling. De aanvraag van appellante heeft betrekking op hygiënisatie van mest in Nederland, waarna die mest wordt geëxporteerd. Hygiënisatie is een proces dat niet onomkeerbaar is en dat leidt tot een product dat niet duidelijk is te onderscheiden van onbehandelde mest. Overeenkomstig het advies van 23 februari 2006 van de CDM-werkgroep stelt verweerder de voorwaarde dat het eindproduct (na be- of verwerking) duidelijk te onderscheiden moet zijn van onbehandelde mest. Dit is bijvoorbeeld van belang bij controles van mesttransport door de AID. Als alleen (bio-) chemische analyses gehygiëniseerde mest kunnen onderscheiden van onbewerkte mest, is het eindproduct niet duidelijk te onderscheiden van onbewerkte mest.
Hygiënisatie kan slechts als deeltechniek worden toegepast als het deelproduct verder wordt verwerkt tot een eindproduct dat duidelijk te onderscheiden is van onbehandelde mest en voldoet aan de overige criteria van de Uitvoeringsregeling. Verweerder heeft appellante in verband daarmee aangeboden het productieproces aan te passen, maar zij is daarop niet ingegaan omdat zij stelt dat haar verwerkingsmethode aan de Uitvoeringsregeling voldoet.
Naar aanleiding van de in bezwaar aangevoerde gronden wijst verweerder erop dat mestkorrels duidelijk en visueel te onderscheiden zijn van mest, aangezien het eindproduct slechts bestaat uit gedroogde korrels. Bovendien is, aldus verweerder, een mestkorrel een duurzaam product dat na intensieve bewerkingen tot stand komt en (nog) niet op grote schaal wordt toegepast. Vanwege de duurzaamheid van het product is het niet aannemelijk dat de mestkorrels voor of tijdens het transport worden voorzien van zoveel water dat een product ontstaat dat niet duidelijk te onderscheiden is van mest. Dat zou immers een waardevermindering van het product tot gevolg hebben en bovendien haaks staan op de verleende ontheffing.
Tenslotte wijst verweerder er op dat de CDM-werkgroep ingevolge de Uitvoeringsregeling bij de beoordeling van ontheffingsaanvragen een adviserende rol heeft, met name in verband met de vraag of verbranding of verwerking van de mest op adequate wijze geschiedt en of de installatie waarin de mest wordt verbrand of bewerkt over voldoende capaciteit beschikt. De CDM-werkgroep adviseert op basis van de Quick scan en het advies van 23 februari 2006.
3.2 Namens verweerder is ter zitting uiteengezet dat reeds in het kader van een gehouden pilot, die vooruitliep op de inwerkingtreding van de wijziging van de Uitvoeringsregeling, ervoor is gekozen hygiënisatie van mest als op zich staande mestverwerkingsmethode niet voor een ontheffing in aanmerking te brengen. Dit heeft te maken zowel met de - ook in verband met de door Nederland binnen de EU gemaakte afspraken - controleerbaarheid van de naleving van de regeling als met de wens innovatieve mestverwerkingsmethoden - mede met het oog op de export - te stimuleren.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt dat zij voldoet aan de in artikel 117, onder a tot en met d, van de Uitvoeringsregeling opgenomen voorwaarden voor ontheffing. Slechts in de toelichting bij de van belang zijnde wijziging van deze regeling is gesteld dat uit een oogpunt van handhaafbaarheid van het systeem wordt geëist dat het eindproduct duidelijk te onderscheiden moet zijn van onbehandelde mest. Naar de opvatting van appellante is dat argument niet steekhoudend als het gaat om de export van gehygiëniseerde mest.
Bij de invoering van het stelsel van gebruiksnormen in de Meststoffenwet is eveneens uit een oogpunt van handhaafbaarheid van dat stelsel het vervoer van dierlijke mest in Nederland gekoppeld aan een aantal verplichtingen. Deze verplichtingen hebben per getransporteerde vracht mest betrekking op het (geijkt) wegen, geautomatiseerd en fraudebestendig bemonsteren van de mest, elektronische gegevensverstrekking en positiebepaling via AGR-GPS. Dit systeem is ook van toepassing op de export van gehygiëniseerde mest, zoals die door appellante wordt verricht. Appellante vermag niet in te zien dat deze combinatie van technische en administratieve verplichtingen, die wel adequaat wordt geacht voor de export van gehygiëniseerde mest, niet tevens voldoende wordt geacht in het kader van de met ingang van 1 januari 2006 ingevoerde ontheffingsmogelijkheid in de Uitvoeringsregeling.
Verweerders aanbod om aanvullend te investeren in verwerking tot een onomkeerbaar eindproduct getuigt volgens appellante van het ontbreken van voldoende kennis.
De daarvoor benodigde aanvullende investeringen zouden een veelvoud betekenen van de investering in de installatie voor het hygiëniseren en daarmee het geheel niet rendabel maken.
De - gehandhaafde - afwijzing van de ontheffing brengt mee dat appellante verplicht wordt 2.500 extra varkensrechten aan te kopen voor een prijs van € 150,- per stuk, hetgeen een extra investering vergt van € 375.000,-. Dit grote financiële belang van appellante staat niet verhouding tot het niet aantoonbare belang van verweerder bij handhaafbaarheid van de Uitvoeringsregeling. Uit de toelichting bij die regeling blijkt bovendien dat ook verweerder belang hecht aan export van mest.
Ter zitting is namens appellante gesteld dat verweerder een onjuiste, althans te beperkte uitleg geeft aan de Uitvoeringsregeling, die volgens de jurisprudentie van het College als beleidsregel moet worden aangemerkt. Het gaat met name om de voorwaarde als vervat in artikel 117, aanhef en onder c. Verweerder heeft niet gesteld dat de door appellante gehanteerde mestverwerkingsmethode niet op adequate wijze geschiedt, maar heeft kritiek op het eindproduct. Dat is echter iets anders dan hetgeen in voormeld artikelonderdeel als voorwaarde voor ontheffing is gesteld, zodat verweerder de aanvraag niet had mogen weigeren.
Appellante heeft er voorts op gewezen dat zij sinds 26 juni 2008 ook is erkend als technisch bedrijf voor verwerkte mest en verwerkte producten uit mest als bedoeld in artikel 18 van Pro Verordening (EG) nr. 1774/2002, in samenhang met artikel 2.1, aanhef en onder a, van de Regeling dierlijke bijproducten 2008 en artikel 81c van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren. Ook in het kader van deze erkenning dient elk mesttransport controleerbaar te voldoen aan tal van administratieve en technische voorwaarden, waardoor het door verweerder gesignaleerde risico dat de verwerkte mest van appellante alsnog in Nederland zou worden afgezet niet bestaat. Het voor de afwijzing van de ontheffingsaanvraag gebezigde argument van handhaving/handhaafbaarheid gaat dan ook niet op. Tenslotte heeft appellante er ter zitting op gewezen dat zij door de hygiënisering en export van mest bijdraagt aan de verlaging van het Nederlandse mestoverschot, hetgeen volledig in overeenstemming is met het doel van de ontheffingsregeling.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In zijn uitspraak van 20 december 2007 (AWB 07/230, www. rechtspraak.nl, LJN: BC1619) heeft het College geoordeeld dat andere bepalingen dan vormvoorschriften met betrekking tot het indienen van (ontheffings)aanvragen in de Uitvoeringsregeling niet berusten op een wettelijke grondslag in de zin van een aan verweerder op- of overgedragen regelgevende bevoegdheid. Gelet hierop moet de Uitvoeringsregeling in zoverre overeenkomstig artikel 1:3, vierde lid, Awb worden aangemerkt als een samenstel van beleidsregels.
5.2 Ingevolge het bepaalde in artikel 4:84 Awb Pro handelt een bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een belanghebbende gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Anders dan verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen kan derhalve, wat daar overigens van zij, de enkele constatering dat niet zou zijn voldaan aan de in artikel 117 Uitvoeringsregeling Pro vervatte voorwaarden, niet worden aangemerkt als een voor de gehandhaafde afwijzing van de ontheffingsaanvraag voldoende draagkrachtige motivering, als vereist in artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
5.3 Het College constateert voorts dat verweerder zowel bij het primaire besluit als het bestreden besluit grote, zo niet doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan het aan hem in het algemeen op 23 februari 2006 uitgebrachte advies van de CDM-werkgroep en het mede daarop gebaseerde advies naar aanleiding van de ontheffingsaanvraag van appellante.
Niet blijkt dat de CDM-werkgroep bij haar advies mest die uitsluitend de verwerkingsmethode van hygiënisatie heeft ondergaan, niet voor ontheffing ingevolge (de pilot op) de Uitvoeringsregeling in aanmerking te laten komen, kennis droeg van de destijds aan appellante reeds door verweerder verleende erkenning als bedoeld in de Regeling keuring en handel dierlijke producten, laat staan van de in dat kader aan de afzet/export van mest door appellante gestelde voorwaarden.
5.4 In het licht van het vorenstaande had het naar het oordeel van het College op de weg van verweerder gelegen naar aanleiding van het bezwaar tegen de weigering van de ontheffingsaanvraag van appellante, zonodig na aanvullend advies van de CDM-werkgroep, te beoordelen of ondanks het in het algemeen ingenomen standpunt met betrekking tot de door appellante gehanteerde mestverwerkingsmethode als zodanig, in de aan de erkenning verbonden voorwaarden aanleiding kon worden gevonden een ander standpunt in te nemen met betrekking tot de controleerbaarheid in het onderhavige geval.
Verweerder heeft zulks, naar het College aanneemt mede in verband met diens onjuiste rechtsopvatting dat artikel 117 Uitvoeringsregeling Pro daaraan als algemeen verbindend voorschrift in de weg zou staan, ten onrechte nagelaten.
Hetgeen hiervoor is overwogen brengt mee dat verweerder bij de voorbereiding van het bestreden besluit in onvoldoende mate kennis heeft vergaard omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen en daarmee heeft gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 Awb Pro.
5.5 De slotsom moet zijn dat het bestreden besluit wegens strijd met het bepaalde in artikel 3:2 en Pro artikel 7:12 Awb Pro moet worden vernietigd. Het beroep is gegrond en het College zal bepalen dat verweerder opnieuw op de bezwaren van appellante moet beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
5.6 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de door appellanten gemaakte kosten voor rechtsbijstand ten bedrage van € 644.-.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellante beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- gelast dat aan appellante het door haar gestorte griffierecht ad € 285,- (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) wordt
vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellante die worden vastgesteld op € 644,- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro);
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die de genoemde bedragen dient te vergoeden.
Aldus gewezen door mr. M.A, van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2008.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining