Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Voorzieningenrechter
AWB 08/766 21 november 2008
11050 Zaaizaad- en plantgoedwet 2005
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A, te B, verzoeker,
gemachtigde: mr. W.M. Bijlo, advocaat te Middelharnis,
tegen
de Stichting Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor Zaaigoed en Pootgoed van Landbouwgewassen (NAK) , verweerster,
gemachtigde: mr. A.S.H. Kroon, werkzaam bij verweerster.
1. De procedure
Bij besluit van 1 augustus 2008 heeft verweerster aan voortzetting van de in artikel 42 van Pro de Zaai- en plantgoedwet 2005 bedoelde registratie van verzoekers bedrijf een zestal voorwaarden gesteld en tevens aan verzoeker meegedeeld dat zij, totdat ten genoegen van verweerster aan deze voorwaarden is voldaan, op zijn bedrijf geen partijkeuring en certificering zal uitvoeren.
Tegen dit besluit heeft verzoeker bij brief van 9 september 2008 bezwaar gemaakt en tevens heeft verzoeker zich bij brief van 9 oktober 2008 tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerster heeft bij brief van 28 oktober 2008 een reactie op het verzoekschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken gezonden.
Bij besluit van 12 november 2008 heeft verweerster het bezwaar van verzoeker ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft verzoeker bij brief van 13 november 2008, diezelfde dag bij het College binnengekomen, beroep ingesteld (AWB 08/891).
Het verzoek om voorlopige voorziening, dat op grond van artikel 8:81, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt gelijkgesteld met een verzoek dat hangende het beroep wordt gedaan, is op 14 november 2008 ter zitting behandeld. Aldaar is verzoeker in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Van de zijde van verzoeker zijn voorts verschenen zijn zoons C en D alsmede M. van den Heuvel, beëdigd taxateur en adviseur van verzoeker. Verweerster werd door haar gemachtigde vertegenwoordigd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Zaaizaad- en plantgoedwet 2005 (hierna: de wet) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“Artikel 42
1. Het is leveranciers verboden teeltmateriaal van door Onze Minister aangewezen gewassen in de handel te brengen zonder daartoe strekkende erkenning of registratie door een keuringsinstelling.
2. Een erkenning of registratie is slechts geldig voor een daarbij genoemde periode voor de daarbij genoemde handelingen met betrekking tot teeltmateriaal van daarbij genoemde gewassen.
3. Aan een erkenning of registratie kunnen door de keuringsinstelling voorwaarden of voorschriften worden verbonden. Een erkenning of registratie kan onder beperkingen worden verleend, onderscheidenlijk plaatsvinden.
(…)
Artikel 43
1. Een erkenning of registratie als bedoeld in artikel 42 wordt Pro op verzoek verleend, onderscheidenlijk vindt op verzoek plaats indien is voldaan aan de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde eisen.
2. De in het eerste lid bedoelde eisen kunnen onder meer betrekking hebben op:
a. de technische inrichting van het bedrijf;
b. het productieproces en de opslag;
c. documentatie met betrekking tot het productieproces, de opslag of de aflevering en
d. voorzieningen ten behoeve van het toezicht dan wel de douanecontrole op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.
Artikel 44
Bij ministeriële regeling worden regels gesteld omtrent het indienen van een aanvraag tot erkenning of registratie dan wel tot verlenging of wijziging daarvan alsmede omtrent de wijze van behandeling. Daarbij kan onder meer worden bepaald:
a. welke gegevens en bescheiden worden overgelegd alvorens een aanvraag in behandeling wordt genomen;
b. binnen welke termijn na wijziging van de in onderdeel a bedoelde gegevens een wijziging van de erkenning of registratie wordt aangevraagd.
Artikel 45
Een erkenning of registratie als bedoeld in artikel 42 kan Pro door de keuringsinstelling worden geschorst, ingetrokken dan wel doorgehaald, indien:
a. de handelingen waarvoor de erkenning is verleend of registratie heeft plaatsgevonden, niet meer worden verricht, of
b. niet meer aan de in artikel 43 bedoelde Pro eisen wordt voldaan, nadat de houder van de erkenning of de registratie een redelijke termijn tot aanpassing is gegeven.”
Het Besluit verhandeling teeltmateriaal (hierna: Besluit) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
b. keuringsinstelling: privaatrechtelijke rechtspersoon als bedoeld in artikel 19 van Pro de wet;
c. NAK: de Stichting Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor zaaizaad en pootgoed van landbouwgewassen;
(…)
p. landbouwgewassen: (…), pootaardappelen (…).
(…)
Artikel 2
Als keuringsinstellingen worden aangewezen:
a. NAK, belast met de keuring van landbouwgewassen, het uitreiken van bewijsstukken of kentekenen en de erkenning of registratie van leveranciers van landbouwgewassen;
(…)
Artikel 3
Het in de handel brengen van teeltmateriaal van landbouwgewassen, (…) is slechts toegestaan indien is voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde regels inzake de verhandeling en de kwaliteit van teeltmateriaal.
Artikel 4
1. De in artikel 3 bedoelde Pro regels inzake de verhandeling van teeltmateriaal kunnen onder meer betrekking hebben op:
(…)
e. de erkenning of registratie van leveranciers als bedoeld in artikel 42 van Pro de wet;
(…)
2. De regels inzake de erkenning of registratie van leveranciers, als bedoeld in het eerste lid, onder e, kunnen onder meer betrekking hebben op:
a. de technische inrichting en administratie van het bedrijf alsmede de technische bedrijfsvoering;
b. het productieproces, de productiemethoden en de opslag;
c. de documentatie met betrekking tot het productieproces, de opslag of de aflevering;
d. de voorzieningen ten behoeve van het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens dit besluit inzake de erkenning of registratie.
3. De in het eerste en tweede lid bedoelde regels kunnen per gewas verschillen overeenkomstig de van toepassing zijnde handelsrichtlijnen.”
De Regeling verhandeling teeltmateriaal (hierna: Regeling) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“Artikel 2
Als gewassen, bedoeld in artikel 42 van Pro de wet, worden aangewezen:
a. landbouwgewassen;
(…)
Artikel 63
1. Pootaardappelen worden slechts in de handel gebracht, indien zij door NAK zijn goedgekeurd als prebasispootgoed, basispootgoed of gecertificeerd pootgoed.
(…)
Artikel 67
1. Pootaardappelen en andere aardappelen worden in alle productiestadia gescheiden gehouden van andere aardappelen.
(…)
3. Het samenvoegen van partijen pootgoed is toegestaan, onder de voorwaarden dat de partijen van dezelfde leverancier afkomstig zijn en dat de partij een uniform uiterlijk heeft.”
Aan de Memorie van Toelichting bij de Zaaizaad- en plantgoedwet 2005 (Kamerstukken II, 2003-2004, 29650, nr. 3, p. 34-35, 48 en 59-60) kan het volgende worden ontleend:
“In het wetsvoorstel is ook een regeling opgenomen op grond waarvan de krachtens artikel 19 aangewezen Pro keuringsinstellingen bedrijven kunnen erkennen of registreren. Anders dan in de Zaaizaad- en Plantgoedwet, waarin een wettelijke regeling op dit punt ontbreekt en de erkenning en registratie van bedrijven is geregeld in de reglementen van de keuringsinstellingen, wordt met het onderhavige wetsvoorstel voorzien in een aantal wettelijke bepalingen waarmee de basis wordt gelegd om uitvoering te geven aan de artikelen 6 en 8 van de richtlijnen 92/33/EEG en 92/34/EEG, de artikelen 6 en 7 van richtlijn 98/56/EG en artikel 6, vierde lid, van richtlijn 99/105/EG. Het gaat hierbij om een erkenning of registratie van zogenoemde leveranciers, waaronder overeenkomstig de genoemde richtlijnen op grond van het voorgestelde artikel 1, onderdeel h, wordt verstaan iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon die, anders dan voor gebruik in het eigen bedrijf, beroepshalve teeltmateriaal vermeerdert, produceert, bewaart, be- of verwerkt, importeert of in de handel brengt. Aan een erkenning of registratie kunnen voorwaarden worden verbonden en een erkenning of registratie kan ook onder beperkingen worden verleend, respectievelijk plaatsvinden (artikel 42).
Een erkenning of registratie wordt op aanvraag verleend aan de leverancier, indien voldaan is aan de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen eisen ten aanzien van onder meer de technische inrichting van het bedrijf, het productieproces en de opslag alsmede de daarop betrekking hebbende documentatie (artikel 43).
Tevens is voorzien in nadere regels omtrent het indienen van een aanvraag voor een erkenning of registratie (artikel 44) en is geregeld dat een erkenning of registratie kan worden ingetrokken (artikel 45).
(…)
In het wetsvoorstel wordt daartoe gekozen voor een combinatie van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving.
Bestuursrechtelijke handhaving op grond van dit wetsvoorstel behelst de mogelijkheid tot het schorsen, intrekken dan wel doorhalen van een erkenning of registratie (artikel 45), de bevoegdheid van de keuringsinstellingen om - zo nodig op kosten van de overtreder - ondeugdelijk teeltmateriaal uit de handel te halen (artikel 47 van Pro het wetsvoorstel) alsmede de bevoegdheid tot bestuursdwang, neergelegd in artikel 93 van Pro het wetsvoorstel.
(…)
Artikel 42
Voor het in de handel brengen van teeltmateriaal van groentegewassen, met uitzondering van zaad, fruitgewassen en siergewassen alsmede voor het in de handel brengen van bosbouwkundig teeltmateriaal is op grond van de richtlijnen 92/33/EEG, 92/34/EEG, 98/56/EG en 99/105/EG een erkenning of registratie vereist. De ene richtlijn heeft het in dit verband over een erkenning, de andere of over een registratie. Met beide begrippen wordt in dit wetsvoorstel hetzelfde bedoeld.
Om te voorkomen dat het onderhavige wetsvoorstel, nadat het tot wet is verheven, geen basis zal kunnen verschaffen voor in de toekomst voor andere gewassen in Europese regelgeving op te nemen verplichtingen tot erkenning of registratie, worden de gewassen aangewezen door de minister. Dat biedt tegelijkertijd de mogelijkheid om bij gebleken noodzaak uit hoofde van nationale overwegingen een erkennings- of registratiestelsel in het leven te roepen voor alsdan aan te wijzen gewassen. Aangezien de voorwaarden om voor een erkenning of een registratie in aanmerking te komen kunnen verschillen naar gelang van het gewas of de handelingen die verricht worden, zal een verleende erkenning of registratie slechts betrekking hebben op de daarin genoemde handelingen met betrekking tot teeltmateriaal van de daarin genoemde gewassen.
De verplichting tot erkenning of registratie geldt niet voor leveranciers die slechts teeltmateriaal verkopen of leveren aan niet-professionele eindverbruikers; dit vloeit voort uit de hiervoor genoemde richtlijnen.
Artikel 43
Een registratie of erkenning kan slechts worden verleend indien de leverancier en zijn bedrijf voldoen aan de voorwaarden die daartoe in de afzonderlijke richtlijnen zijn opgenomen. Deze voorwaarden hebben onder meer betrekking op het productieproces, de kwaliteitsbewaking, de documentatie inzake het productieproces, de administratie alsmede de voorzieningen ten behoeve van het toezicht op de naleving. Zo kunnen leveranciers bijvoorbeeld verplicht worden kritische punten in het productieproces te identificeren en methoden voor controles hierop uit werken en toe te passen; ook het nemen van monsters voor analyse en het in een register bijhouden van gegevens over de productie en het in de handel brengen van teeltmateriaal kan tot de voorwaarden behoren.
Artikel 44
De in dit artikel bedoelde ministeriële regeling zal betrekking hebben op de wijze van indienen van een aanvraag en de gegevens die hierbij dienen te worden overlegd. Ingevolge artikel 21, eerste lid, onderdeel d, zullen kosten voor de behandeling in rekening worden gebracht.
De regeling zal tevens betrekking hebben op wijzigingen in de gegevens die aan de erkenning of registratie ten grondslag liggen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan wijzigingen in de persoon van de houder van de erkenning of registratie maar ook aan vergaande wijzigingen in het productieproces.
Artikel 45
Nadat de erkenning of registratie is verleend, dient regelmatig te worden gecontroleerd of de houder van de erkenning of registratie nog voldoet aan de in artikel 43 bedoelde Pro eisen. Mocht dit niet meer het geval zijn dan zal hem, afhankelijk van de geconstateerde afwijking, een redelijke termijn tot aanpassing worden gegeven. Is de afwijking na verloop van die termijn nog niet hersteld dan zal de erkenning of registratie worden ingetrokken. Dit is eveneens het geval indien de handelingen waarvoor de erkenning of registratie is verleend, niet meer worden verricht. De controles zullen worden verricht door de keuringsinstellingen, die tevens met de verlening van een erkenning of registratie zijn belast. De kosten van de controles komen ingevolge artikel 21, eerste lid, onderdeel e, voor rekening van de houder van de erkenning of registratie.”
2.2 Voor een uitgebreidere weergave van de voorgeschiedenis zij verwezen naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 20 maart 2008 (AWB 08/147, <www.rechtspraak.nl>, LJN: BC8389). Bij de beoordeling van het thans aan de orde zijnde verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoeker is teler en leverancier van pootaardappelen en als zodanig op zijn naam onder (teler)nummer 11285 bij verweerster geregistreerd.
- Bij besluit van 29 januari 2008 heeft verweerster de registratie van (het bedrijf van) verzoeker ten aanzien van de opslag en bewerking van pootaardappelen met ingang van 1 februari 2008 voor een periode van maximaal tweemaal drie jaar doorgehaald, onder bepaling dat de tweede periode van drie jaar voorwaardelijk is en afhankelijk van de bevindingen gedurende de eerste drie jaar.
- Bij bovengenoemde uitspraak van 20 maart 2008 heeft de voorzieningenrechter van het College het besluit van 29 januari 2008 geschorst totdat op het bezwaar van verzoeker zal zijn beslist.
- Bij besluit van 8 april 2008 heeft verweerster het besluit van 29 januari 2008 herroepen en bepaald dat, alvorens de registratie van verzoeker wordt (lees: kan worden) geschorst, ingetrokken dan wel doorgehaald, aan verzoeker op grond van artikel 45, aanhef en onder b, van de wet een termijn tot aanpassing wordt gegeven, waarin verzoeker tot uiterlijk 15 juli 2008 de mogelijkheid wordt geboden zijn bedrijfsvoering zodanig aantoonbaar aan te passen dat in het vervolg vermenging als bedoeld in artikel 67 Regeling Pro wordt voorkomen. Tevens heeft verweerster bepaald dat de aanpassingen ten minste dienen te bestaan uit op schrift gestelde controleerbare protocollen en procedures, werkinstructies en eisen aan de administratie, registratie en identificatie van partijen aardappelen op het bedrijf van verzoeker.
- Tegen bovengenoemd besluit heeft verzoeker geen bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 2 juli 2008 heeft verzoeker de concepten van de door zijn adviseur M. van den Heuvel opgestelde documenten met betrekking tot de aanpassing van de bedrijfsvoering aan verweerster gezonden en haar verzocht binnen zeven dagen te reageren.
- Bij brief van 10 juli 2008 heeft verzoeker verweerster erop geattendeerd dat nog geen reactie op de eerder gezonden bescheiden is ontvangen en haar uitgenodigd aanwezig te zijn bij het proefdraaien van de aangepaste bedrijfsvoering op 11 juli 2008 om 15:00 uur.
- Bij brief van 10 juli 2008 heeft verweerster aan verzoeker meegedeeld dat zij uiterlijk 18 juli 2008 zal kunnen reageren.
- Bij brief van 10 juli 2008 heeft verzoeker verweerster erop gewezen dat op 18 juli 2008 de bij besluit van 8 april 2008 gestelde termijn reeds zal zijn verstreken en meegedeeld dat hij ervan uitgaat dat deze termijn wordt opgeschort tot een redelijke termijn nadat eventuele op- en aanmerkingen van de zijde van verweerster kunnen worden uitgevoerd.
- Bij brief van 15 juli 2008 heeft verzoeker, onder de melding dat het proefdraaien prima is verlopen, aan verweerster een definitief exemplaar gezonden van de documenten met betrekking tot de aanpassing van de bedrijfsvoering, te weten (1) opslag en verwerking, (2) voorraad en identificatie, (3) protocol, (4) handleiding voorraadbeheer en (5) verboden.
- Bij brief van 18 juli 2008 heeft verweerster onder meer aan verzoeker meegedeeld dat zij na een eerste beoordeling van de gezonden documenten voorlopig van oordeel is dat de genomen maatregelen onvoldoende zijn ten aanzien van onder andere de overdracht van werkzaamheden, vastlegging en interne controle. Tevens heeft zij aan verzoeker meegedeeld dat zij zich beraadt over het vormen van een definitief oordeel en de nader te nemen maatregelen, waarover zij verzoeker uiterlijk 1 augustus zal berichten.
- Bij brief van 21 juli 2008 heeft verzoeker er onder meer over geklaagd dat het voorlopig oordeel van verweerster niet is gemotiveerd.
- Bij besluit van 1 augustus 2008 heeft verweerster haar bij brief van 18 juli 2008 gegeven voorlopige oordeel toegelicht en verzoeker, voorzover hier van belang, het volgende meegedeeld:
“Op basis van artikel 42 en Pro 45 van de Zaaizaad- en plantgoedwet 2005 is de NAK van oordeel dat er voldoende redenen zijn om de registratie van het bedrijf van A alleen te continueren wanneer is voldaan aan een aantal voorwaarden, in aanvulling op de bedrijfsaanpassingen van A:
(…)
3. Keuring en bewerking van eigen pootaardappelen op het bedrijf van A zal alleen worden gedaan wanneer op het bedrijf van A zich geen dan eigen goedgekeurde pootaardappelen bevinden.
4. Keuring en bewerking van pootaardappelen van derden kan op het bedrijf alleen plaatsvinden wanneer zich geen andere aardappelen op het bedrijf bevinden.
(…)
Totdat ten genoegen van de NAK aan bovengenoemde voorwaarden is voldaan, zal de NAK op het bedrijf van A geen partijkeuring en certificering uitvoeren.”
- Bij brief van 4 augustus 2008 heeft verzoeker onder meer meegedeeld dat hij naar aanleiding van de door verweerster genoemde punten 1, 2, 5 en 6 het protocol, de bijlagen bij het protocol en de bedrijfskaart heeft aangepast en dat hij zich ten aanzien van de punten 3 en 4 beraadt op juridische stappen, aangezien het hem niet redelijk lijkt dat zijn zoon, die feitelijk het aanspreekpunt is binnen het bedrijf maar op wiens aanvraag voor een eigen telernummer verweerster niet reageert, ernstig in zijn bedrijfsvoering wordt gehinderd.
- Bij brief van 22 augustus 2008 heeft verzoeker verweerster in kennis gesteld van een nadere aanpassing van het computerlogboek.
- Omtrent het tegen het besluit van 1 augustus 2008 gemaakte bezwaar is verzoeker op 16 oktober 2008 gehoord.
- Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verzoeker
Verzoeker stelt een spoedeisend belang te hebben bij het bij wege van voorlopige voorziening schorsen van het bestreden besluit en de daarbij gehandhaafde beslissing, omdat zijn opslag-, sorteer- en pakbedrijfsonderdeel als gevolg van de daarbij opgelegde voorwaarden de facto stil is komen te liggen en niet op andere wijze kan worden geëxploiteerd. Hierdoor lijdt verzoeker per dag ± € 1.000,- schade, omdat de maatschap waarin hij deelneemt de beschikbare arbeid niet volledig te gelde kan maken en bovendien de gespecialiseerde bewaar-, sorteer- en leesinrichting niet kan worden gebruikt. Het sorteerseizoen is medio oktober gestart. Verzoeker heeft eigen (poot)aardappelen op het bedrijf. Door de opgelegde voorwaarden mag hij geen (poot)aardappelen van derden sorteren. Indien hij toch wil sorteren, mag hij zelf geen aardappelen opslaan, hetgeen ook geen optie is. Anders dan verweerster beweert, leiden de opgelegde voorwaarden ertoe dat hem feitelijk een verbod is opgelegd zijn sorteerbedrijf te exploiteren.
Verzoeker stelt dat verweerster hem ten onrechte nadere voorwaarden heeft opgelegd, waarbij hij met name bezwaar heeft tegen de voorwaarden 3 en 4 waarin verweerster bepaalt dat verzoeker geen andere aardappelen op zijn bedrijf aanwezig mag hebben als hij pootaardappelen sorteert. Naar de mening van verzoeker gaat verweerster hiermee haar bevoegdheden te buiten. Een eenmaal bestaande registratie is volgens verzoeker een bestaand recht. Het daaraan stellen van nadere voorwaarden is een beperking van dat recht. Indien verweerster tot beperking van dit recht overgaat, is dat volgens verzoeker een sanctie, althans een belastend besluit waarvoor een wettelijke grondslag is vereist. Verzoeker vindt dat die grondslag ontbreekt. Artikel 42 van Pro de wet voorziet in zijn optiek slechts in de mogelijkheid aan een nog te verrichten registratie voorwaarden te verbinden. Artikel 44 van Pro de wet voorziet in de mogelijkheid een bestaande registratie te wijzigen, doch alleen op verzoek van de houder van de registratie. Verzoeker meent a contrario dat de wetgever verweerster in artikel 42, derde lid, van de wet geen ambtshalve wijzigingsbevoegdheid heeft gegeven. Indien de wetgever verweerster de bevoegdheid had willen geven om aan bestaande registraties nadere voorwaarden of voorschriften te verbinden, had de wetgever te dien aanzien in de wet expliciet een bepaling opgenomen, zoals in de Wet Milieubeheer. Ook uit de Memorie van Toelichting bij de wet leidt verzoeker af dat de wetgever verweerster niet de bevoegdheid heeft willen geven om bestaande erkenningen van nieuwe voorschriften te voorzien. Het wijzigingen van een registratie, hetgeen het verbinden van nieuwe voorwaarden of voorschriften inhoudt, behoort niet tot de handhavingsintrumenten die de wetgever in artikel 45 van Pro de wet aan de keuringsinstelling heeft gegeven. Daarnaast spreekt de wetgever in de toelichting op artikel 42 over Pro voorwaarden om voor registratie in aanmerking te komen, waarmee hij duidelijk maakt dat het om een nieuwe registratie moet gaan.
Verder is verzoeker van mening dat hij met de ingevoerde aanpassingen aan de in artikel 43 van Pro de wet bedoelde eisen heeft voldaan en dat hij deze aanpassingen bovendien tijdig heeft verricht.
4. Het standpunt van verweerster
Verweerster bestrijdt dat sprake is van een blokkade van verzoekers bedrijf. Onder de gestelde voorwaarden mag verzoeker nog steeds pootaardappelen op zijn bedrijf verwerken.
Verder stelt verweerster dat artikel 42, derde lid, van de wet haar de mogelijkheid biedt alsnog voorwaarden aan een erkenning of registratie te verbinden. Zij wijst erop dat nergens staat voorgeschreven op welk moment dat kan of moet gebeuren. Bedoelde bepaling lijkt volgens verweerster geen onderscheid te maken tussen voorwaarden gesteld aan een bestaande erkenning of registratie en beperkingen bij de verlening. De eerste volzin van dit artikellid geeft immers geen enkele tijdsbepaling, terwijl de tweede volzin wel expliciet spreekt over beperkingen (c.q. voorwaarden) die gesteld worden in de erkenning of registratie bij verlening.
Verder betoogt verweerster dat er een fundamenteel verschil is tussen de artikelen 42 en 43 van de wet. Artikel 42, derde lid, van de wet bepaalt expliciet dat voorwaarden of voorschriften door de keuringsinstelling aan een erkenning of registratie kunnen worden verbonden, terwijl artikel 43 van Pro de wet bepaalt dat een erkenning of registratie wordt verleend indien is voldaan aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde eisen. Voorzover verzoeker naar krachtens artikel 43 van Pro de wet gestelde eisen verwijst, is dit niet relevant, omdat de voorwaarden op grond van artikel 42, derde lid, van de wet aan de registratie zijn verbonden. De bevoegdheid om voorwaarden of voorschriften aan de registratie te verbinden, staat volgens verweerster letterlijk in de wet, zonder dat daar een termijn aan is verbonden.
Bij de beoordeling of een bedrijf in aanmerking komt voor een erkenning of registratie worden voor ieder bedrijf dezelfde voorwaarden gehanteerd. Echter, de op grond van artikel 42, derde lid, van de wet te stellen voorwaarden zijn, gelet op de individuele aard van de erkenning of registratie, individueel vast te stellen naar gelang de karakteristieken van het desbetreffende bedrijf, aldus verweerster. Volgens verweerster valt uit de Memorie van Toelichting bij de wet niet op te maken dat voorwaarden alleen bij een te verlenen registratie mogen worden gesteld. De door verzoeker genoemde passage heeft betrekking op het tweede lid van artikel 42 van Pro de wet en niet op het derde lid van die bepaling.
Subsidiair stelt verweerster zich op het standpunt dat indien haar niet de bevoegdheid zou toekomen voorwaarden aan een bestaande erkenning of registratie te verbinden, haar besluit in lijn is met de bestuursrechtelijke wetmatigheid dat degene die bevoegd is tot het meerdere, ook het mindere mag. Na te hebben geconstateerd dat verzoeker zijn bedrijfsvoering niet binnen de gestelde termijn heeft aangepast, was verweerster bevoegd de registratie van verzoeker door te halen. Van deze bevoegdheid heeft zij uit coulance geen gebruik gemaakt. In plaats daarvan heeft zij aan verzoekers registratie nadere voorwaarden gesteld. Hetzelfde effect had verweerster kunnen bereiken door eerst de bestaande registratie van verzoeker in te trekken en vervolgens een nieuwe registratie onder voorwaarden aan hem te verlenen, hetgeen per saldo een minder zware maatregel is, dan het zonder meer doorhalen van de registratie.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 Awb Pro in verbinding met artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
5.2 De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoeker thans een voldoende spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. Op grond van de ter beschikking staande stukken en het verhandelde ter zitting acht de voorzieningenrechter voldoende aannemelijk dat de voorwaarden die verweerster aan het in stand laten van verzoekers registratie stelt verzoeker aanzienlijk in zijn bedrijfsvoering belemmeren en wel in die mate dat op korte termijn de continuïteit van zijn bedrijf wordt bedreigd.
Verzoeker stelt, onweersproken, dat binnen zijn bedrijf het sorteren van pootaardappelen een niet onbelangrijke activiteit is. Ruim tweederde deel van deze sorteringswerkzaamheden betreft van derden afkomstige teelt. Ter uitoefening van deze bedrijfsactiviteit beschikt verzoeker onder meer over opslagruimten, moderne sorteermachines en materialen voor opslag en verpakking van pootgoed. Indien verzoeker de exploitatie van zijn bedrijf in overeenstemming met de door verweerster gestelde voorwaarden aanpast, zal hij - aangenomen dat verweerster de partijkeuring en certificering op het bedrijf hervat (tot op heden heeft zij geen enkele indicatie gegeven van de termijn waarbinnen daartoe zal worden overgaan; dit terwijl het sorteerseizoen medio oktober is gestart) - niet langer in de mogelijkheid verkeren de opslag en sortering van verschillende partijen pootaardappelen te combineren, maar tezelfdertijd niet meer dan één partij (poot)aardappelen, ongeacht of dit eigen teelt of teelt van derden betreft, op zijn bedrijf aanwezig mogen hebben. Aannemelijk is dat deze beperking tot zodanige vertraging van de omlooptijd binnen het bedrijf zal leiden dat, naar verweerster ter zitting ook heeft erkend, verzoeker blijvende economische schade zal leiden, niet alleen waar het gaat om de eigen teelt, maar ook voor wat betreft klandizie van derden en de op gecombineerde verwerking van partijen afgestemde investeringen.
5.3 Ter beoordeling van de voorzieningenrechter staat vervolgens of het bestreden besluit van 12 november 2008, waarbij verweerster de aan verzoeker op 1 augustus 2008 opgelegde voorwaarden heeft gehandhaafd, naar verwachting in rechte stand zal houden. Te dien aanzien overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
5.4 Partijen verschillen van mening over de vraag of verweerster de bevoegdheid toekomt aan een bestaande registratie nadere voorwaarden of voorschriften te verbinden. Naar de mening van verweerster kan deze bevoegdheid worden ontleend aan het bepaalde in artikel 42, derde lid, van de wet. Meer bepaald verbindt verweerster aan het verschil in redactie van de eerste volzin en de tweede volzin van dit artikellid de gevolgtrekking dat zij bevoegd is aan een bestaande registratie nadere voorwaarden of voorschriften te verbinden.
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ligt het weinig voor de hand dat de wetgever met het bepaalde in artikel 42, derde lid, van de wet heeft bedoeld de keuringsinstelling, in het onderhavige geval verweerster, de bevoegdheid te verlenen aan een reeds plaatsgevonden registratie van een leverancier van teeltmateriaal van aangewezen gewassen alsnog voorwaarden of voorschriften te verbinden. In de wetsgeschiedenis, noch in het systeem van de wet heeft de voorzieningenrechter aanknopingspunten gevonden voor de juistheid van het door verweerster ingenomen standpunt. Voorshands komt het de voorzieningenrechter voor dat het feit dat het alsnog verbinden van voorwaarden of voorschriften aan een bestaande registratie ingrijpende gevolgen voor de bedrijfsvoering van de leverancier kan hebben - zoals in verzoekers geval is gebleken - met zich brengt dat hiervoor een expliciete, duidelijke grondslag in de wet is vereist. Een zodanige grondslag valt hier niet aan te wijzen.
5.5 Voorzover verweerster, subsidiair, heeft betoogd dat zij aan een bestaande registratie alsnog voorwaarden of voorschriften mag verbinden, omdat zij in elk geval wel bevoegd is de registratie door te halen en, onder het verbinden van voorwaarden of voorschriften, opnieuw te laten plaatsvinden, overweegt de voorzieningenrechter dat, daargelaten dat artikel 43 van Pro de wet slechts de figuur van registratie op verzoek kent, deze redenering er niet toe kan leiden dat aan de eis van een expliciete wettelijke grondslag niet behoeft te worden vastgehouden.
5.6 Het vorenoverwogene leidt de voorzieningenrechter voorshands tot de slotsom dat ernstig dient te worden betwijfeld of verweerster de bevoegdheid toekomt een beslissing te nemen als thans aan de orde, waarmee overigens tevens de vraag rijst of het ontbreken van die bevoegdheid tot de conclusie zou dienen te leiden dat het bezwaar van verzoeker niet tegen een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb is gericht. Deze laatste vraag behoeft echter in het kader van deze procedure geen antwoord.
Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter, aangezien niet de verwachting bestaat dat het College, oordelend in de hoofdzaak, het bestreden besluit in stand zal laten, aanleiding voor het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening, in die zin dat zowel het besluit van 12 november 2008 als het besluit van 1 augustus 2008 worden geschorst.
5.7 De voorzieningenrechter acht voorts termen aanwezig verweerster met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten van de zijde van verzoeker, zijnde de kosten van aan hem in verband met de behandeling van zijn verzoek verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-, te weten 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322,- per punt.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
- schorst de besluiten van 1 augustus en 12 november 2008;
- veroordeelt verweerster in de kosten van deze procedure aan de zijde van verzoeker, vastgesteld op € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten aan
verzoeker moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht ad € 145,-- (zegge: honderdvijfenveertig euro)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E. R. Eggeraat, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 november 2008.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. C.G.M. van Ede