Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/443 9 januari 2009
12500 Winkeltijdenwet
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. E.F.J.A.M. de Wit, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand te Leusden,
tegen
Burgemeester en wethouders van Breda, verweerders,
gemachtigden: drs. B. van den Bosch en M. Marijnissen-Couweleers, werkzaam bij de gemeente Breda.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 13 april 2006, ter griffie van de rechtbank Breda binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerders van 6 maart 2006.
Bij dit besluit hebben verweerders het bezwaar van appellante tegen het besluit van 26 oktober 2005 ongegrond verklaard. Bij laatstgenoemd besluit hebben verweerders een ontheffing verleend van het verbod van artikel 2, eerste lid, onder a, van de Winkeltijdenwet ten behoeve van de openstelling van de winkels in de binnenstad van Breda op zondag op 13 november 2005.
Bij brief van 18 mei 2006 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 23 mei 2006 heeft de griffier van de rechtbank Breda het beroepschrift ter behandeling doorgezonden aan de griffier van het College.
Bij brief van 12 juli 2006 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Op 16 november 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Tevens is van de zijde van appellante C verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Winkeltijdenwet (hierna: Wet) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
" Artikel 2
1. Het is verboden een winkel voor het publiek geopend te hebben:
a. op zondag;
b. op Nieuwjaarsdag, op Goede Vrijdag na 19 uur, op tweede Paasdag, op Hemelvaartsdag, op tweede Prinksterdag, op 24 december na 19 uur, op eerste en tweede Kerstdag en op 4 mei na 19 uur;
(…)
Artikel 3
1. De gemeenteraad kan voor ten hoogste twaalf door hem aan te wijzen dagen per kalenderjaar vrijstelling verlenen van de in artikel 2 vervatte Pro verboden, voor zover deze betrekking hebben op de zondag, Nieuwjaarsdag, tweede Paasdag, Hemelvaartsdag, tweede Pinksterdag en eerste of tweede Kerstdag. De beperking tot twaalf dagen per kalenderjaar geldt voor elk deel van de gemeente afzonderlijk.
2. De gemeenteraad kan, al dan niet onder het stellen van regels, de in het eerste lid bedoelde bevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
(…)
Artikel 4
1. Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling van de in artikel 2 vervatte Pro verboden, voor zover deze betrekking hebben op de zondag, Nieuwjaarsdag, tweede Paasdag, Hemelvaartsdag, tweede Pinksterdag en eerste of tweede Kerstdag, verlenen op grond van plotseling opkomende bijzondere omstandigheden.
2. Zij kunnen in door de gemeenteraad bij verordening aangewezen gevallen ontheffing verlenen van de in het eerste lid bedoelde verboden ten behoeve van bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard en ten behoeve van het uitstallen van goederen.
3. De vrijstellingen en ontheffingen kunnen onder beperkingen worden verleend. Aan de vrijstellingen en ontheffingen kunnen voorschriften worden verbonden."
De Verordening winkeltijden Breda 1997 (hierna: Verordening) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
" Artikel 2
1. Het college van burgemeester en wethouders beslist op een aanvraag van een ontheffing binnen zes weken.
(…)
3. De ontheffingen zoals bedoeld in deze verordening kunnen onder beperkingen worden verleend. Aan de vrijstellingen en ontheffingen kunnen voorschriften worden verbonden.
Artikel 5
1. De verboden, vervat in artikel 2, eerste lid, onder b, van de wet, gelden niet op ten hoogste twaalf, door het college van burgemeester en wethouders aan te wijzen, zon- en feestdagen per kalenderjaar.
2. De in het eerste lid bedoelde bevoegdheid geldt voor welke wijk van de gemeente afzonderlijk
Artikel 7
1. Het college van burgemeester en wethouders kan ontheffing verlenen van de in artikel 2 van Pro de wet vervatte verboden, voor zover deze betrekking hebben op de zondag, nieuwjaarsdag, tweede paasdag, Hemelvaartsdag, tweede pinksterdag en eerste of tweede kerstdag, ten behoeve van:
a. bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard: veilingen, modeshows en feestelijkheden met cultureel, of sociaal doel.
b. het uitstallen van goederen.
2. De in het eerste lid onder b genoemde ontheffing kan worden verleend in geval van: beurzen, tentoonstellingen, exposities, braderieën, winkelweken, sportevenementen, markten en muziekfestivals of andere daarmee vergelijkbare manifestaties die op één locatie plaatsvinden en indien daarin door tenminste vijf ondernemers wordt deelgenomen.
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 17 oktober 2005 heeft D namens het Retail Platform Breda, bij verweerders telefonisch verzocht om een ontheffing van het verbod om de winkels voor het publiek geopend te hebben op zondag 13 november 2005 in verband met het zogenaamde "Belgenweekend".
- In het besluit van 26 oktober 2005 hebben verweerders onder meer het volgende aangegeven:
" In antwoord op uw telefonisch verzoek d.d. 17 oktober 2005 verlenen wij u een ontheffing van het verbod om de winkels voor het publiek geopend te hebben op zondag 13 november 2005 in verband met het zogenaamde "Belgenweekend".
De ontheffing wordt verleend op grond van het bepaalde in artikel 7 van Pro de Verordening Winkeltijden Breda 1997.
De winkelopening mag worden gehouden in de winkelstraten van het Historisch Stadshart van Breda op zondag 13 november 2005 en daarbij dienen de reguliere openingstijden te worden gehandhaafd.
Het verlenen van de ontheffing Winkeltijdenwet ten behoeve van het "Belgenweekend" wordt enkel verleend aangezien er sprake is van een bijzondere gelegenheid van tijdelijke aard. Voor deze gelegenheid wordt dus eenmalig een ontheffing verleend. "
- Appellante heeft bij brief van 4 november 2005 verzocht om intrekking van de verleende ontheffing.
- Op 10 november 2005 hebben verweerders aan appellante bericht dat de verleende ontheffing niet zal worden ingetrokken en dat de brief van appellante van 4 november 2005 ter behandeling als bezwaarschrift is doorgezonden naar de Adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de commissie).
- Op 25 januari 2006 is appellante in het kader van haar bezwaar gehoord. Van het horen is een verslag gemaakt.
- De commissie heeft op 22 februari 2006 advies uitgebracht.
- Vervolgens hebben verweerders het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit hebben verweerders conform het advies van de commissie het bezwaar ongegrond verklaard en hiertoe het volgende overwogen.
Artikel 7 van Pro de Verordening verstaat onder "een bijzondere gelegenheid van tijdelijke aard" een veiling, modeshow en andere feestelijkheden met cultureel of sociaal doel. Tijdens het "Belgenweekend" zijn er in de binnenstad van Breda activiteiten met een cultureel en sociaal doel. Op grond van artikel 7 van Pro de Verordening kan derhalve ontheffing worden verleend. Het belang van de aanvrager van ontheffing prevaleert boven het belang van appellante. De gemaakte belangenafweging is niet onredelijk.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft – samengevat weergegeven – aangevoerd, dat de ontheffing op oneigenlijke gronden verleend is. Zij heeft uiteengezet dat artikel 5, eerste lid van de Verordening slechts grondslag biedt voor een ontheffing van het verbod, neergelegd in artikel 2, eerste lid, onder b, van de Wet om op religieuze feestdagen de winkel geopend te hebben en niet voor een ontheffing van het verbod op de zondagen. De daarnaast geboden mogelijkheid om twaalf zondagen aan te wijzen waarop vrijstelling verleend wordt van het verbod om een winkel op zondag geopend te hebben, kan dus met dit artikel niet worden uitgebreid. In dit verband verwijst appellante naar een uitspraak van de President van het College van 7 september 2001 (AWB01/603, www.rechtspraak.nl, LJN: AD3518,
AB 2001, 386). Daarin is uitgesproken dat een winkeltijdenverordening die meer dan twaalf koopzondagen per jaar mogelijk maakt, wegens strijd met de Wet onverbindend moet worden geacht.
Derhalve is de ontheffing in strijd met de Wet en de Verordening verleend.
Het evenement waarvoor ontheffing is verleend, is bovendien geen bijzondere gelegenheid van tijdelijke aard en evenmin een feestelijkheid met een cultureel of sociaal doel.
Het "Belgenweekend" behelst niets meer dan het openstellen van winkels. Er waren geen andere festiviteiten om de Belgische wapenstilstand van 11 november 1918 te vieren.
Ook was geen sprake van het uitstallen van goederen in het kader van een markt, evenement, festival of manifestatie. Voorts betreft het een jaarlijks terugkerend Belgisch evenement, dat - zo men dat wenst - aanleiding zou kunnen zijn om jaarlijks een koopzondag in het weekend rond 11 november te organiseren. Er is niet voldaan aan de criteria voor het verlenen van een ontheffing.
Het belang van appellante bestaat in het voorkomen van een nieuwe ontheffing voor dit of een soortgelijk evenement. Voorts heeft appellante schade geleden omdat haar winkel, gelet op de korte termijn waarop de koopzondag is aangevraagd en de ontheffing is verleend, niet geopend heeft kunnen zijn op 13 november 2005. Om de daardoor veroorzaakte schade op de gemeente te kunnen verhalen, waarvoor zij een schadeclaim heeft ingediend, dient de onrechtmatigheid van het besluit vast te staan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellante heeft allereerst aangevoerd, dat de Verordening slechts een ontheffing mogelijk maakt van het verbod om een winkel op een christelijke feestdag geopend te hebben.
Het College stelt vast dat deze stelling onjuist is.
Het gestelde onder a van het eerste lid van artikel 2 van Pro de Wet verbiedt winkelopenstelling op de zondag, het gestelde onder b op de daar opgesomde bijzondere dagen. In tegenstelling tot artikel 5 van Pro de Verordening, dat naar zijn letterlijke tekst slechts vrijstelling mogelijk maakt van het in artikel 2, eerste lid, onder b van de Wet vervatte verbod, maakt artikel 7 van Pro de Verordening ontheffing mogelijk van de in artikel 2 van Pro de Wet vervatte verboden, voorzover deze betrekking hebben op de zondag en de aldaar opgesomde bijzondere dagen.
5.2 De Wet voorziet in een limitatieve regeling bij en krachtens de Wet van de gevallen waarin, en de voorwaarden waaronder, de gemeenteraad, dan wel burgemeester en wethouders bevoegd zijn vrijstelling, dan wel ontheffing te verlenen van de in artikel 2, eerste lid, onder a en b, van de Wet neergelegde verboden.
De vrijstelling van artikel 3, eerste lid, van de Wet geldt voor een deelgebied, is in haar werking niet beperkt tot individuele ondernemers en differentieert binnen het gebied niet naar ondernemer.
De ontheffingsmogelijkheid van artikel 4, tweede lid, van de Wet is daartegenover blijkens de wetsgeschiedenis in het leven geroepen als instrument voor de gemeentelijke overheid om maatwerk te leveren in individuele situaties, die minder in aanmerking komen om in algemene regels te worden opgenomen.
Het College verwijst naar de uitspraken van het College van 14 februari 2008 (AWB 07/61, www.rechtspraak.nl, LJN BC4608) en van de voorzieningenrechter van het College van
28 oktober 2008 (AWB 08/772, www.rechtspraak.nl, LJN: BG2147).
In de door appellante aangehaalde uitspraak van de president van het College van
7 september 2001 is uitgesproken, dat een gemeentelijke winkeltijdenverordening er niet toe kan leiden dat in enig deel van de gemeente meer dan twaalf koopzondagen per jaar zouden worden aangewezen.
5.3 Het bestreden besluit betreft een ontheffing, waarbij - blijkens de ter zitting daarop verstrekte toelichting - beoogd is aan het Retail Platform Binnenstad voor zondag
13 november 2005 toestemming te verlenen om de winkels in de historische binnenstad van Breda op die dag geopend te houden.
De groep van winkeliers waarvoor deze ontheffing zou gelden of het gebied waarvoor deze ontheffing zou gelden wordt in het besluit niet nader gespecificeerd. Beoogd is derhalve een algemene buitenwerkingstelling van het verbod om de winkels op zondag geopend te houden.
Daarmee onderscheidt deze ontheffing zich in niets van de vrijstelling, zoals die in de verschillende delen van gemeente, waaronder ook het centrum, voor twaalf andere zon- en feestdagen in 2005 op grond van artikel 5 zijn Pro verleend.
Het College stelt vast dat verweerders aldus, in strijd met het bepaalde in artikel 3, eerste lid van de Wet, na volledig gebruik te hebben gemaakt van de bevoegdheid om twaalf koopzondagen aan te wijzen, nog een zondag hebben aangewezen waarop de in artikel 2 van Pro de Wet vervatte verboden niet gelden.
Verweerders waren derhalve niet bevoegd om de gevraagde ontheffing te verlenen.
5.4 Gelet hierop behoeven de overige opvattingen en argumenten van appellante geen bespreking meer.
5.5 Het beroep is gegrond is en het bestreden besluit dient wegens strijd met de Wet te worden vernietigd. Gelet op het feit, dat nog maar één beslissing mogelijk is, zal het College, zelf voorziend, het primaire besluit herroepen.
5.6 Het College acht voorts termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro. Op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644,-- op basis van twee punten voor het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting, tegen een waarde van € 322,-- per punt.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerders in de door appellante gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerders aan appellante het door haar betaalde griffierecht van € 281,-- (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt;
- wijst de gemeente Breda aan als de rechtspersoon die deze bedragen aan appellante moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. F. Stuurop en mr. H.G. Lubberdink, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven