Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/154 9 januari 2009
12500 Winkeltijdenwet
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. E.F.J.A.M. de Wit, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand te Leusden,
tegen
Burgemeester en wethouders van Breda, verweerders,
gemachtigden: drs. B. van den Bosch en M. Marijnissen-Couweleers, werkzaam bij de gemeente Breda.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 12 maart 2007, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerders van 29 januari 2007.
Bij dit besluit hebben verweerders het bezwaar van appellante tegen het besluit van
1 september 2006 ongegrond verklaard. Bij laatstgenoemd besluit hebben verweerders besloten tot verlening van een ontheffing krachtens de Winkeltijdenwet voor een koopzondag op 24 september 2006 in de binnenstad van Breda.
Bij brief van 11 mei 2007 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Op 16 november 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht. Tevens is van de zijde van appellante C verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Winkeltijdenwet (hierna: Wet) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
" Artikel 2
1. Het is verboden een winkel voor het publiek geopend te hebben:
a. op zondag;
b. op Nieuwjaarsdag, op Goede Vrijdag na 19 uur, op tweede Paasdag, op Hemelvaartsdag, op tweede Prinksterdag, op 24 december na 19 uur, op eerste en tweede Kerstdag en op 4 mei na 19 uur;
(…)
Artikel 3
1. De gemeenteraad kan voor ten hoogste twaalf door hem aan te wijzen dagen per kalenderjaar vrijstelling verlenen van de in artikel 2 vervatte Pro verboden, voor zover deze betrekking hebben op de zondag, Nieuwjaarsdag, tweede Paasdag, Hemelvaartsdag, tweede Pinksterdag en eerste of tweede Kerstdag. De beperking tot twaalf dagen per kalenderjaar geldt voor elk deel van de gemeente afzonderlijk.
2. De gemeenteraad kan, al dan niet onder het stellen van regels, de in het eerste lid bedoelde bevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
(…)
Artikel 4
1. Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling van de in artikel 2 vervatte Pro verboden, voor zover deze betrekking hebben op de zondag, Nieuwjaarsdag, tweede Paasdag, Hemelvaartsdag, tweede Pinksterdag en eerste of tweede Kerstdag, verlenen op grond van plotseling opkomende bijzondere omstandigheden.
2. Zij kunnen in door de gemeenteraad bij verordening aangewezen gevallen ontheffing verlenen van de in het eerste lid bedoelde verboden ten behoeve van bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard en ten behoeve van het uitstallen van goederen.
3. De vrijstellingen en ontheffingen kunnen onder beperkingen worden verleend. Aan de vrijstellingen en ontheffingen kunnen voorschriften worden verbonden."
De Verordening winkeltijden Breda 1997 (hierna: Verordening) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
" Artikel 2
1. Het college van burgemeester en wethouders beslist op een aanvraag van een ontheffing binnen zes weken.
(…)
3. De ontheffingen zoals bedoeld in deze verordening kunnen onder beperkingen worden verleend. Aan de vrijstellingen en ontheffingen kunnen voorschriften worden verbonden.
Artikel 5
1. De verboden, vervat in artikel 2, eerste lid, onder b, van de wet, gelden niet op ten hoogste twaalf, door het college van burgemeester en wethouders aan te wijzen, zon- en feestdagen per kalenderjaar.
2. De in het eerste lid bedoelde bevoegdheid geldt voor welke wijk van de gemeente afzonderlijk
Artikel 7
1. Het college van burgemeester en wethouders kan ontheffing verlenen van de in artikel 2 van Pro de wet vervatte verboden, voor zover deze betrekking hebben op de zondag, nieuwjaarsdag, tweede paasdag, Hemelvaartsdag, tweede pinksterdag en eerste of tweede kerstdag, ten behoeve van:
a. bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard: veilingen, modeshows en feestelijkheden met cultureel, of sociaal doel.
b. het uitstallen van goederen.
2. De in het eerste lid onder b genoemde ontheffing kan worden verleend in geval van: beurzen, tentoonstellingen, exposities, braderieën, winkelweken, sportevenementen, markten en muziekfestivals of andere daarmee vergelijkbare manifestaties die op één locatie plaatsvinden en indien daarin door tenminste vijf ondernemers wordt deelgenomen.
(…) "
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In hun vergadering van 18 november 2005 hebben verweerders besloten de begrippen "bijzondere gelegenheid", c.q. "uitstalling" in artikel 7 van Pro de Verordening vanaf
1 januari 2006 marginaal te toetsen en op grond van deze marginale toetsing vier aanvullende thema-koopzondagen in te stellen.
- Aldus zijn voor het jaar 2006 op grond van de artikelen 5 en 7 van de Verordening zestien verkoopzondagen aangewezen. Van een van de aangewezen zondagen is echter in verband met de wegens omstandigheden verwachte geringe opkomst van het publiek, nauwelijks gebruik gemaakt, waarna verzocht is een extra koopzondag aan te wijzen op 24 september 2006.
- Op 1 september 2006 is namens burgemeester en wethouders aan de ondernemers van de binnenstad Breda bekend gemaakt dat tegen openstelling van de winkels op
24 september 2006 geen bezwaar bestond. Vervolgens is, blijkens de stukken, onder ogen gezien dat op die dag ook een zogeheten "Stepafette" zou plaatsvinden. De betrokken winkeliers hebben te kennen gegeven geen bezwaar te hebben tegen het samenvallen van de koopzondag en dit evenement.
- Bij brief van 6 september 2006 heeft appellante bij verweerders bezwaar gemaakt tegen het aanwijzen van de "Koopzondagen 2006" en tegen de koopzondag van 24 september 2006.
- Op 1 november 2006 is appellante in het kader van haar bezwaar gehoord. Van het horen is een verslag gemaakt.
- De Adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) heeft op 16 januari 2007 advies uitgebracht aan verweerders.
- Vervolgens hebben verweerders het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit hebben verweerders, onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de commissie, het besluit van 1 september 2006 met enkele aanvullingen en verbeteringen in stand gelaten.
Zij hebben daarbij onder andere overwogen dat voor 24 september 2006 een ontheffing, als bedoeld in artikel 7 van Pro de Verordening, gevraagd is van het verbod om de winkels op zondag geopend te hebben in verband met het jaarlijkse evenement "Stepafette".
Daarnaast vonden op die dag een manifestatie "Is God muzikaal?" en, rond Café "Zeezicht", de Palm Zomerconcerten plaats.
Derhalve was sprake van een bijzondere gelegenheid.
Verweerders hebben het standpunt ingenomen dat de wijze waarop zij de ontheffingsbevoegdheid hanteren er niet toe leidt, dat sprake is van strijd met artikel 4 van Pro de Wet. Dit artikel geeft vergaande ruimte om ontheffing te verlenen bij bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard. Daarbij moet, volgens verweerders, aan incidenten gedacht worden. Daartoe beroepen zij zich op een uitspraak van het College van 13 augustus 2003 (AWB 03/141, www.rechtspraak.nl, LJN: AI1346) waaruit zij afleiden dat het bij bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard moet gaan om incidenten.
Het belang dat ermee gemoeid is voor de "Stepafette" ontheffing te verlenen prevaleert boven het belang van appellante. De gemaakte belangenafweging is niet onredelijk.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, mede onder verwijzing naar het bezwaarschrift, het volgende aangevoerd. De ontheffing is op oneigenlijke gronden verleend. Het jaarlijkse evenement "Stepafette" kan niet worden aangemerkt als een bijzondere gelegenheid van tijdelijke aard, nu er geen sprake was van een feestelijkheid met een cultureel of sociaal doel. Het gegeven dat later is gebleken dat er verscheidene andere festiviteiten waren in het centrum van Breda kan niet gelden als motivering voor het bestreden besluit, daar dit niet aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegen. Gelet op de korte termijn waarop de koopzondag is aangevraagd en vergund kon appellante de winkel op zondag 24 september 2006 niet openen, waardoor hij schade heeft geleden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De Wet voorziet in een limitatieve regeling bij en krachtens de Wet van de gevallen waarin, en de voorwaarden waaronder, de gemeenteraad, dan wel burgemeester en wethouders bevoegd zijn vrijstelling, dan wel ontheffing te verlenen van de in artikel 2, eerste lid, onder a en b, van de Wet neergelegde verboden.
De vrijstelling van artikel 3, eerste lid, van de Wet geldt voor een deelgebied, is in haar werking niet beperkt tot individuele ondernemers en differentieert binnen het gebied niet naar ondernemer.
De ontheffingsmogelijkheid van artikel 4, tweede lid, van de Wet is daartegenover blijkens de wetsgeschiedenis in het leven geroepen als instrument voor de gemeentelijke overheid om maatwerk te leveren in individuele situaties, die minder in aanmerking komen om in algemene regels te worden opgenomen.
Het College verwijst naar de uitspraken van het College van 14 februari 2008 (AWB 07/61, www.rechtspraak.nl, LJN BC4608) en van de voorzieningenrechter van het College van
28 oktober 2008 (AWB 08/772, www.rechtspraak.nl, LJN: BG2147).
In de door appellante aangehaalde uitspraak van de president van het College van
7 september 2001 is uitgesproken, dat een gemeentelijke winkeltijdenverordening er niet toe kan leiden dat in enig deel van de gemeente meer dan twaalf koopzondagen per jaar zouden worden aangewezen.
5.2 Het bestreden besluit betreft een ontheffing, waarbij - blijkens de ter zitting daarop verstrekte toelichting - beoogd is aan de ondernemers in de binnenstad voor zondag
24 september 2006 toestemming te verlenen om de winkels in de historische binnenstad van Breda op die dag geopend te houden.
De groep van winkeliers waarvoor deze ontheffing zou gelden of het gebied waarvoor deze ontheffing zou gelden wordt in het besluit niet nader gespecificeerd. Beoogd is derhalve een algemene buitenwerkingstelling van het verbod om de winkels op zondag geopend te houden.
Daarmee onderscheidt deze ontheffing zich in niets van de vrijstelling, zoals die in de verschillende delen van gemeente, waaronder ook het centrum, voor twaalf andere zon- en feestdagen in 2006 op grond van artikel 5 zijn Pro verleend.
Het College stelt vast dat verweerders, voorzover hier van belang, aldus in strijd met het bepaalde in artikel 3, eerste lid van de Wet, na volledig gebruik gemaakt te hebben van de bevoegdheid om twaalf koopzondagen aan te wijzen, nog een zondag hebben aangewezen waarop de in artikel 2 van Pro de Wet vervatte verboden niet gelden.
Verweerders waren derhalve niet bevoegd om de gevraagde ontheffing te verlenen.
5.3 Gelet hierop behoeven de overige opvattingen en argumenten van appellante geen bespreking meer.
5.4 Het beroep is gegrond is en het bestreden besluit dient wegens strijd met de Wet te worden vernietigd. Gelet op het feit, dat nog maar één beslissing mogelijk is, zal het College, zelf voorziend, het primaire besluit herroepen.
5.5 Het College acht voorts termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro. Op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644,-- op basis van twee punten voor het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting, tegen een waarde van € 322,-- per punt.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerders in de door appellante gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerders aan appellante het door haar betaalde griffierecht van € 281,-- (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt;
- wijst de gemeente Breda aan als de rechtspersoon die deze bedragen aan appellante moet vergoeden.
.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. F. Stuurop en mr. H.G. Lubberdink, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven