Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 07/741 18 februari 2009
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: drs. M. Star, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 4 oktober 2007, bij het College binnengekomen op 8 oktober 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 september 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 31 mei 2007, waarbij verweerder appellants aanvraag om uitbetaling van de bedrijfstoeslag 2006 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft afgewezen.
Bij brief van 30 november 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 16 oktober 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, bijgestaan door zijn echtgenote, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Ter zitting is de behandeling aangehouden in afwachting van de nadere uiteenzetting die verweerder in een gelijksoortige zaak zou geven inzake de herstelmogelijkheid van de Gecombineerde opgave die medewerkers van het Productschap Zuivel (hierna: PZ) in 2006 hadden geboden aan melkveehouders die verzuimd hadden in hun opgave aan te geven dat zij uitbetaling van melkpremie wensten. Deze nadere uiteenzetting heeft verweerder gegeven in een brief van 13 november 2008. Deze brief is appellant in afschrift toegezonden bij griffiersbrief van 17 november 2008, met het verzoek om daarop, indien gewenst, te reageren. Van deze mogelijkheid heeft appellant geen gebruik gemaakt.
Bij brieven van respectievelijk 23 december 2008 en 15 januari 2009 hebben partijen meegedeeld een nadere behandeling van het beroep ter zitting niet noodzakelijk te vinden. Vervolgens heeft het College het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 22
Steunaanvragen
1. Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor de onder het geïntegreeerd systeem vallende rechtstreekse betalingen in waarin, voorzover van toepassing, worden vermeld:
- alle percelen landbouwgrond van het bedrijf,
- (…)
- het aantal en het bedrag van de toeslagrechten,
- alle andere bij deze verordening of door de betrokken lidstaat voorgeschreven gegevens.
(…)
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
(…)
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
11. „verzamelaanvraag”: de aanvraag om rechtstreekse betalingen op grond van de bedrijfstoeslagregeling en de andere oppervlaktegebonden steunregelingen (…);
Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 21
Te late indiening
1. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 72 wordt bij indiening van een steunaanvraag in het kader van de onderhavige verordening na de desbetreffende termijn een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend.
(…)
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen.
(…)”
Artikel 1 van Verordening (EG) nr. 1187/2006 van de Commissie van 3 augustus 2006 houdende afwijking van Verordening (EG) nr. 796/2004 ten aanzien van de toepassing van artikel 21 in sommige lidstaten luidt voorzover hier van belang:
“In afwijking van artikel 21, lid 1, van Verordening (EG) nr. 796/2004 zijn de verlaging met 1% per werkdag en de afwijzing waarin dat lid voorziet, niet van toepassing op de verzamelaanvragen die voor 2006 bij de bevoegde autoriteiten worden ingediend:
(…)
a) uiterlijk op 31 mei 2006, in het geval van (…)
iii) Nederland.”
Artikel 55 van de Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, tweede lid, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen (…), maakt gebruik van de verzamelaanvraag.
2. Voor de verzamelaanvraag maakt de landbouwer gebruik van een door de minister vastgesteld formulier dat door de landbouwer volledig en naar waarheid is ingevuld, ondertekend en gedagtekend.
(…)
3. De verzamelaanvraag wordt in de periode van 1 april tot en met 15 mei ingediend bij DR.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 16 mei 2006 het formulier “Gecombineerde opgave 2006” (hierna: Gecombineerde opgave) bij verweerder ingediend. Blijkens het formulier kan met de Gecombineerde opgave onder meer de steunaanvraag voor het gebruiken van toeslagrechten voor 2006 worden gedaan. Het formulier vermeldt:
“Voor alle vragen waarbij u een hokje kunt aankruisen geldt dat wanneer u niets aankruist uw antwoord ‘nee’ is.”
Appellant heeft op het formulier bij het kopje “Toeslagrechten” niet het hokje aangekruist waarmee hij kon aangeven dat hij zijn toeslagrechten wilde gebruiken.
Ook op het Overzicht gewaspercelen 2006, behorend bij de Gecombineerde opgave, is niet aangegeven dat appellant op bepaalde percelen zijn toeslagrechten wilde gebruiken.
- In een op 8 mei 2007 bij verweerder ontvangen brief heeft appellant meegedeeld dat hem uit navraag is gebleken dat hij geen toeslagrechten uitbetaald zou krijgen, omdat hij had nagelaten op de Gecombineerde opgave een kruisje te plaatsen bij de vraag of hij zijn toeslagrechten wilde gebruiken. Appellant vond dit onaanvaardbaar en verzocht verweerder alsnog tot uitbetaling over te gaan.
- Bij besluit van 31 mei 2007 heeft verweerder appellants aanvraag om uitbetaling van toeslagrechten afgewezen. Daarbij heeft hij de op 8 mei 2007 van appellant ontvangen brief als steunaanvraag aangemerkt.
- Tegen dit besluit tot afwijzing heeft appellant bij brief van 1 juli 2007 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 13 augustus 2007 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Appellant heeft in zijn Gecombineerde opgave op pagina 1 bij de rubriek toeslagrechten geen kruisje geplaatst ten teken dat hij zijn toeslagrechten wenste te gebruiken. Op het Overzicht gewaspercelen 2006, dat onderdeel is van de Gecombineerde opgave, heeft hij niet aangegeven welke percelen hij voor verzilvering van zijn toeslagrechten wenste te gebruiken. Het op 16 mei 2006 door appellant ingediende formulier wordt dan ook niet beschouwd als een aanvraag om rechtstreekse betaling op grond van de bedrijfstoeslagregeling. Pas bij zijn op 8 mei 2007 bij verweerder ontvangen brief heeft appellant te kennen gegeven dat hij zijn toeslagrechten wenste te gebruiken.
Ingevolge artikel 55 van de Regeling, gelezen in samenhang met artikel 21, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 en artikel 1 sub a onder iii) van Verordening (EG) nr. 1187/2006, kon appellant zijn aanvraag voor verzilvering van de toeslagrechten uiterlijk tot 31 mei 2006 indienen. Het pas met het op 8 mei 2007 ontvangen verzoek om uitbetaling van de toeslagrechten is na deze datum ontvangen. Het is ook niet ontvangen binnen de kortingstermijn van drie weken genoemd in het hiervoor vermelde artikel 21.
Gelet hierop moest ingevolge artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 de aanvraag worden afgewezen.
Met betrekking tot de gestelde onduidelijkheden in de Gecombineerde opgave overweegt verweerder dat het de verantwoordelijkheid van de landbouwer is om zorg te dragen voor het indienen van een juiste en tijdige steunaanvraag. Bij onduidelijkheden en vragen had appellant contact kunnen opnemen met het LNV-loket dan wel zich moeten laten bijstaan door een deskundige. Verweerder meent overigens dat door hem over het GLB-systeem ruim voldoende voorlichting is gegeven.
Juist is dat melkveehouders, die verzuimd hadden in de Gecombineerde opgave aan te kruisen dat zij voor melkpremie in aanmerking wensten te komen, in de loop van 2006 door medewerkers van PZ zijn benaderd. Zij werden alsnog in de gelegenheid gesteld de Gecombineerde opgave op dit punt aan te passen. Appellants verzoek om landbouwers die nagelaten hadden een kruisje te plaatsen ten teken dat zij uitbetaling van de bedrijfstoeslag wensten, op gelijke wijze te behandelen kan niet worden ingewilligd. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft immers in vaste jurisprudentie geoordeeld dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan leiden tot financiële aanspraken in strijd met Europese regelgeving.
In zijn door het College aan appellant in afschrift toegezonden brief van 13 november 2008 heeft verweerder omtrent de door medewerkers van PZ aan melkveehouders geboden mogelijkheid tot aanpassing van de Gecombineerde opgave nog het volgende opgemerkt.
PZ- medewerkers hebben in de week van 11 december 2006 melkveehouders benaderd die verzuimd hadden aan te geven dat zij melkpremie wensten. Daarbij is betrokkenen de gelegenheid geboden hun opgave alsnog aan te passen. Op basis van de aangepaste opgave heeft PZ als betaalorgaan voor de melkpremie vervolgens beoordeeld of tot uitbetaling van deze premie kon worden overgegaan. Bij deze gang van zaken waren dus geen medewerkers van verweerder betrokken.
4. Het standpunt van appellant
Appellant, die al jarenlang tot 2006 gebruik maakte van de ooipremieregeling, heeft per abuis nagelaten een kruisje te plaatsen bij de vraag of hij zijn toeslagrechten wenste te gebruiken. Dit is deels te wijten aan de moeilijk te begrijpen formuleringen op de Gecombineerde opgave.
Appellant heeft ten onrechte geen gelegenheid gekregen deze vergissing te herstellen. Dit had wel moeten gebeuren nu het om ingewikkelde nieuwe regels gaat. Bovendien acht appellant het niet goed denkbaar dat iemand wel toeslagrechten aanvraagt, maar deze vervolgens niet zou willen laten uitbetalen. Kortom, verweerder had kunnen begrijpen dat hier sprake was van een vergissing.
Onbegrijpelijk is het verder dat melkveehouders, die nagelaten hadden op de Gecombineerde opgave een kruisje te plaatsen bij de vraag of zij melkpremie wensten te ontvangen wel een herstelmogelijkheid hebben gekregen.
Tenslotte wijst appellant op moeilijke gezinsomstandigheden en zorgen, die kunnen verklaren dat een moeilijk leesbaar formulier niet goed is begrepen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat uit de Gecombineerde opgave niet blijkt dat appellant gebruik wilde maken van zijn toeslagrechten. Appellant heeft derhalve met het indienen van de Gecombineerde opgave geen steunaanvraag gedaan. Eerst met het op 8 mei 2007 bij verweerder ontvangen verzoek om uitbetaling van de toeslagrechten heeft appellant de steunaanvraag gedaan.
5.2 Nu ten tijde van het indienen van de steunaanvraag op 8 mei 2007 sprake was van een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen, dient op grond van artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 de aanvraag te worden afgewezen.
5.3 Voorzover appellant zich beroept op het bestaan van een kennelijke fout in de op 16 mei 2006 ontvangen Gecombineerde opgave – in die zin dat duidelijk moet zijn geweest dat wel beoogd is het gebruik van de toeslagrechten te vragen – ziet hij er aan voorbij dat de vraag of sprake is van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004, gelet op de bewoordingen van dat artikel, eerst aan de orde is als een steunaanvraag is ingediend.
Nu met de op 16 mei 2006 ontvangen Gecombineerde opgave 2006 geen verzamelaanvraag en dus geen steunaanvraag is gedaan, is voor de beoordeling of sprake is van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 in die Gecombineerde opgave geen plaats.
5.4 Appellants betoog dat verweerder hem had moeten waarschuwen dat hij nagelaten had een kruisje te plaatsen ten teken dat hij zijn toeslagrechten wenste te gebruiken, miskent dat het de verantwoordelijkheid van de aanvrager is om duidelijk te maken of hij een uitbetaling wenst. Verweerder is niet verplicht om te treden in de motieven van een aanvrager om geen uitbetaling aan te vragen.
5.5 Aangaande appellants beroep op de door PZ gevolgde handelwijze om melkveehouders die verzuimd hadden om tijdig aan te kruisen dat zij uitbetaling van melkpremie wensten, op te bellen en in de gelegenheid te stellen om dit verzuim te herstellen, overweegt het College als volgt.
Allereerst geldt dat appellant verweerders betoog dat medewerkers van de Dienst Regelingen niet betrokken waren bij de gang van zaken rond de melkveehouder die eind 2006 werden benaderd met de vraag of zij echt geen melkpremie wilden aanvragen niet heeft weersproken. Hetzelfde geldt voor verweerders uiteenzetting dat PZ, als betaalorgaan van de melkpremie, zelfstandig en zonder inmenging van verweerder over de aanvragen voor uitbetaling van melkpremie heeft beslist. Het College ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de door verweerder terzake gegeven uiteenzetting.
Tegen deze achtergrond is er geen grondslag voor het oordeel dat verweerder, die ter zake een eigen verantwoordelijkheid heeft, in strijd met het recht gehandeld zou hebben door de handelwijze van PZ niet te volgen. Appellants beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt derhalve.
5.6 Voorzover appellant met zijn betoog dat hij door het niet ontvangen van de bedrijfstoeslag zwaar wordt getroffen een beroep op het evenredigheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 3:4 van de Awb, heeft willen doen, kan dit niet slagen.
De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voorzover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Zoals hiervoor is overwogen was verweerder op grond van de toepasselijke Europese regels gehouden de aanvraag af te wijzen nu deze te laat was ingediend en niet gebleken was dat dit te wijten was aan overmacht.
5.7 Voorzover appellant heeft willen betogen dat het niet tijdig aanvragen van uitbetaling van de toeslagrechten het gevolg is van een situatie van overmacht, volgt het College hem hierin niet.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, C-210/00, Jur. 2002, blz. I-6453, punt 79) moet het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.
Appellant was ondanks moeilijke familieomstandigheden en zorgen in staat de Gecombineerde opgave tijdig in te dienen, maar verzuimde om daarop aan te kruisen dat hij toeslagrechten wenste. Dat wijst niet op het bestaan van overmacht in bovenvermelde zin.
Het is de verantwoordelijkheid van de aanvrager van steun om zich op de hoogte te stellen van de toepasselijke regels. Bij vragen of onduidelijkheden over de voorwaarden waaraan voldaan moet worden mag van de aanvrager verwacht worden dat hij - bijvoorbeeld bij het LNV-loket - nadere informatie inwint, alvorens zijn aanvraag in te dienen.
5.8 Het College komt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Voor het toekennen van een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas