Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 07/653 25 februari 2009
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: M.J.E. Simonse AA FB, werkzaam bij M & S Advies te Heinekenszand,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: drs. M. Star, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 30 augustus 2007, bij het College binnengekomen op 31 augustus 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 juli 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 20 maart 2007, waarbij verweerder appellants verzoek om uitbetaling van de bedrijfstoeslag 2006 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft afgewezen.
Appellant heeft bij brief van 28 september zijn beroep van gronden voorzien.
Bij brief van 23 november 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 28 oktober 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, vergezeld van zijn gemachtigde, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 22
Steunaanvragen
1. Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor de onder het geïntegreeerd systeem vallende rechtstreekse betalingen in waarin, voorzover van toepassing, worden vermeld:
- alle percelen landbouwgrond van het bedrijf,
- (….)
- het aantal en het bedrag van de toeslagrechten,
- alle andere bij deze verordening of door de betrokken lidstaat voorgeschreven gegevens.
(…)
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
(…)
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
11. „verzamelaanvraag”: de aanvraag om rechtstreekse betalingen op grond van de bedrijfstoeslagregeling en de andere oppervlaktegebonden steunregelingen (…);
Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 21
Te late indiening
1. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 72 wordt Pro bij indiening van een steunaanvraag in het kader van de onderhavige verordening na de desbetreffende termijn een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend.
(…)
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen.
(…)”
“In afwijking van artikel 21, lid 1, van Verordening (EG) nr. 796/2004 zijn de verlaging met 1% per werkdag en de afwijzing waarin dat lid voorziet, niet van toepassing op de verzamelaanvragen die voor 2006 bij de bevoegde autoriteiten worden ingediend:
(…)
a) uiterlijk op 31 mei 2006, in het geval van (…)
iii) Nederland.”
Artikel 55 van Pro de Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, tweede lid, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen (…), maakt gebruik van de verzamelaanvraag.
2. Voor de verzamelaanvraag maakt de landbouwer gebruik van een door de minister vastgesteld formulier dat door de landbouwer volledig en naar waarheid is ingevuld, ondertekend en gedagtekend.
3. De verzamelaanvraag wordt in de periode van 1 april tot en met 15 mei ingediend bij DR.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 15 mei 2006 het formulier “Gecombineerde opgave 2006” (hierna: Gecombineerde opgave) bij verweerder ingediend. Blijkens het formulier kan met de Gecombineerde opgave onder meer de steunaanvraag voor het gebruiken van toeslagrechten voor 2006 worden gedaan. Het formulier vermeldt:
“Voor alle vragen waarbij u een hokje kunt aankruisen geldt dat wanneer u niets aankruist uw antwoord ‘nee’ is.”
Appellant heeft op het formulier bij het kopje “Toeslagrechten” niet het hokje aangekruist waarmee hij kon aangeven dat hij zijn toeslagrechten wilde gebruiken.
Ook op het Overzicht gewaspercelen 2006, behorend bij de Gecombineerde opgave, is niet aangegeven dat appellant op bepaalde percelen zijn toeslagrechten wilde gebruiken.
- Bij brief van 16 januari 2007, bij verweerder ontvangen op 18 januari 2007, heeft appellant verzocht om de Gecombineerde opgave zo aan te passen, dat deze alsnog als aanvraag om uitbetaling van de bedrijfstoeslag kan worden aangemerkt.
- Bij besluit van 20 maart 2007 heeft verweerder de aanvraag om uitbetaling van de bedrijfstoeslag 2006 afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellant op 3 april 2007 een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 22 juni 2007 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Appellant heeft in zijn Gecombineerde opgave op pagina 1 bij de rubriek toeslagrechten geen kruisje geplaatst ten teken dat hij zijn toeslagrechten wenste te gebruiken. Op het overzicht gewaspercelen, dat onderdeel is van de Gecombineerde opgave, heeft hij niet aangegeven welke percelen hij voor verzilvering van zijn toeslagrechten wenste te gebruiken. Het op 15 mei 2006 door appellant ingediende formulier wordt dan ook niet beschouwd als een aanvraag om rechtstreekse betalingen op grond van de bedrijfstoeslagregeling. Pas bij brief van 16 januari 2007 heeft appellant te kennen gegeven dat hij zijn toeslagrechten wenste te gebruiken.
Ingevolge artikel 55 van Pro de Regeling, gelezen in samenhang met artikel 21, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 en artikel 1 sub a onder Pro iii) van Verordening (EG) nr. 1187/2006, kon appellant zijn aanvraag voor verzilvering van de toeslagrechten uiterlijk tot 31 mei 2006 indienen. Het pas op 18 januari 2007 ontvangen verzoek om uitbetaling van de toeslagrechten is na deze datum ontvangen. Het is ook niet ontvangen binnen de kortingstermijn van drie weken genoemd in het hiervoor vermelde artikel 21.
Gelet hierop moest ingevolge artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 de aanvraag worden afgewezen.
Appellants betoog dat hij naliet een kruisje te plaatsen ten teken dat hij zijn toeslagen wenste gebruiken, omdat hij niet bekend was met de terminologie van het aanvraagformulier kan hem niet baten. Verweerder meent voldoende infomatie te hebben verstrekt over de wijzigingen die het gevolg zijn van de invoering van het GLB-systeem. Het is verder de verantwoordelijkheid van de landbouwer om er voor te zorgen dat de verzamelaanvraag tijdig en correct wordt ingevuld.
Appellants betoog dat het niet voor de hand ligt dat een landbouwer geen uitbetaling van de bedrijfstoeslag wenst, is door verweerder opgevat als een beroep op een kennelijke fout in de Gecombineerde opgave. Daarvan is echter geen sprake nu deze opgave niet onlogisch of tegenstrijdig is ingevuld als geen uitbetaling wordt gevraagd. Verweerder wijst er op dat het niet zijn taak is om te treden in de motieven die een landbouwer kan hebben om geen uitbetaling van de bedrijfstoeslag te vragen.
Ten onrechte doet appellant een beroep op het gelijkheidsbeginsel, als hij stelt niet te begrijpen dat aanvragers van steun die het overzicht gewaspercelen onvolledig hebben ingevuld wel de gelegenheid krijgen hun misslagen te herstellen. Voor deze aanvragers geldt immers dat zij wel een tijdige steunaanvraag indienden, terwijl appellant dat niet deed.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Het formulier Gecombineerde opgave is op 15 mei 2006 tijdig bij verweerder ontvangen. Nu de ooipremieregeling in 2006 vervangen werd door een systeem van toeslagrechten heeft appellant, uit onbekendheid met de nieuwe regels, nagelaten een kruisje te plaatsen ten teken dat hij uitbetaling van zijn toeslagrechten wenste. Naar aanleiding van een telefoongesprek op 16 januari 2007 heeft hij op aanraden van een medewerker van verweerder op dezelfde dag schriftelijk bevestigd dat hij uitbetaling van zijn toeslagrechten wenst. Niet begrijpelijk is dan dat verweerder vervolgens van een te laat ingediende wijziging spreekt.
Ten onrechte heeft verweerder nagelaten er op te wijzen dat hij met de ingediende Gecombineerde opgave geen uitbetaling van toeslagrechten kon verwachten. In dat geval had appellant zijn vergissing tijdig kunnen herstellen. Dit klemt te meer, omdat het weinig waarschijnlijk is dat iemand wel toeslagrechten aanvraagt, maar deze vervolgens niet uitbetaald wenst te krijgen.
Bovendien is er geen plicht tot het indienen van de Gecombineerde opgave. Als een landbouwer dat wel doet moet dus worden aangenomen dat hij dat doet om de door hem gewenste bedrijfstoeslag uitbetaald te krijgen.
Daarenboven is het onduidelijk waarom de vraag of men zijn toeslagrechten wenst te gebruiken eigenlijk wordt gesteld. Het is zelfs zo onaannemelijk dat iemand geen uitbetaling van zijn toeslagrechten zou wensen dat het onbegrijpelijk is dat verweerder het niet plaatsen van een kruisje niet per definitie als een kennelijke fout aanmerkt.
De vraagstelling in de Gecombineerde opgave is verre van duidelijk. Dit blijkt reeds uit het gegeven dat een fors aantal landbouwers te maken kreeg met het voor hen onverwachte niet uitbetalen van de bedrijfstoeslag. Dit, in combinatie met het feit dat het in 2006 om geheel nieuwe regelgeving ging, onderstreept nog eens hoe wrang het is dat verweerder geen
herstelmogelijkheden heeft geboden en dat evenmin is aangenomen dat er sprake was van overmacht.
Appellant acht de gevolgen die verweerder verbindt aan het niet plaatsen van een kruisje onevenredig zwaar.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Uit de door appellant op 15 mei 2006 ingediende Gecombineerde opgave blijkt niet dat hij gebruik wilde maken van zijn toeslagrechten. Appellant heeft derhalve met het indienen van de Gecombineerde opgave geen steunaanvraag gedaan. Eerst met het verzoek tot uitbetaling van de toeslagrechten, zoals ontvangen door verweerder op 18 januari 2007, heeft appellant de steunaanvraag gedaan.
5.2 Nu ten tijde van het indienen van de steunaanvraag op 18 januari 2007 sprake was van een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen, dient op grond van artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 de aanvraag te worden afgewezen.
5.3 Voorzover appellant zich beroept op het bestaan van een kennelijke fout in de op 15 mei 2006 door verweerder ontvangen Gecombineerde opgave - in die zin dat duidelijk moet zijn geweest dat wel beoogd is het gebruik van de toeslagrechten te vragen – ziet hij er aan voorbij, dat de vraag of sprake is van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004, gelet op de bewoordingen van dat artikel, eerst aan de orde is als een steunaanvraag is ingediend.
Nu met de door verweerder ontvangen Gecombineerde opgave geen steunaanvraag is gedaan, is voor de beoordeling of sprake is van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 in die Gecombineerde opgave geen plaats.
5.4 Met de stelling van appellant dat hem op 16 januari 2007 telefonisch zou zijn meegedeeld dat hij alsnog kenbaar kon maken dat hij een aanvraag voor uitbetaling van zijn toeslagrechten kon doen, heeft hij kennelijk een beroep op het vertrouwensbeginsel willen doen. Het College volgt appellant hierin niet.
Het Hof van Justitie van de Europese gemeenschappen heeft immers in constante jurisprudentie aangegeven dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving. Dat de zogenoemde contra-legemwerking van dit beginsel naar Europees recht niet aanvaard is, is onder meer terug te vinden in de uitspraken in zaak 5/82, Jur. 1982, p. 4601 (Maizena) en 316/86, Jur. 1988, p. 2213 (Krücken) van het Hof.
5.5 Het betoog dat verweerder appellant had moeten waarschuwen dat hij nagelaten had een kruisje te plaatsen ten teken dat hij zijn toeslagrechten wenste te gebruiken, miskent dat het de verantwoordelijkheid van de aanvrager is om duidelijk te maken of hij een uitbetaling wenst. Verweerder is niet verplicht om te treden in de motieven van een aanvrager om geen uitbetaling aan te vragen. Evenmin bestaat voor verweerder de verplichting om steunaanvragen uit de jaren vóór 2006 te betrekken bij de beoordeling van de steunaanvraag gedaan met de Gecombineerde opgave.
Slechts bij een kennelijke fout bestaat de mogelijkheid om de verzamelaanvraag na verloop van de 25 dagen termijn genoemd in artikel 21 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 te wijzigen. Nu daarvan, zoals hiervoor overwogen, geen sprake is kan de Gecombineerde opgave niet meer worden aangepast. Het feit appellant meent dat het onlogisch is dat een landbouwer geen uitbetaling van de bedrijfstoeslag zou wensen maakt dit niet anders.
Onjuist is appellants betoog dat de landbouwer niet verplicht zou zijn om de Gecombineerde opgave in te dienen. Met dit formulier dient de landbouwer immers ook de gegevens in te dienen die men in het kader van de verplichte landbouwtelling moet verstrekken. De stelling dat uit het indienen van de Gecombineerde opgave reeds had kunnen worden opgemaakt dat appellant uitbetaling van de bedrijfstoeslag wilde aanvragen mist dus feitelijke grondslag.
5.6 Voorzover appellant een beroep op overmacht doet kan dit niet slagen.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, C-210/00, Jur. I-6453, punt 79) moet het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.
Onbekendheid met de toepasselijke nieuwe regelgeving noch de gestelde onduidelijke vraagstelling in het formulier zijn te beschouwen als omstandigheden die kunnen worden aangemerkt als overmacht in bovenvermelde zin.
5.7 Het betoog van appellant dat hij door het niet ontvangen van de bedrijfstoeslag onevenredig zwaar wordt getroffen - hetgeen inhoudt een beroep op het evenredigheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 3:4 van Pro de Awb - kan niet slagen.
De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voorzover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Zoals hiervoor is overwogen was verweerder op grond van de toepasselijke Europese regels gehouden de aanvraag af te wijzen nu deze te laat werd ingediend en niet gebleken is dat dit te wijten is aan overmacht.
5.8 Het College komt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Voor het toekennen van een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas