Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 07/746 25 februari 2009
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te C, appellanten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: drs. M. Star, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 7 oktober 2007, bij het College binnengekomen op 9 oktober 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 augustus 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen een besluit van 2 april 2007, waarbij de aanvraag om uitbetaling van bedrijfstoeslag van appellanten op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) werd afgewezen. Tevens heeft verweerder hierbij beslist op het bezwaar tegen een besluit op de aanvraag vaststelling toeslagrechten van 14 maart 2007 van appellanten.
Bij brief van 29 november 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij faxbericht van 8 oktober 2008 heeft verweerder een aanvullend stuk overgelegd.
Op 16 oktober 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellanten zijn verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 22
Steunaanvragen
1. Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor de onder het geïntegreeerd systeem vallende rechtstreekse betalingen in waarin, voorzover van toepassing, worden vermeld:
- alle percelen landbouwgrond van het bedrijf,
- (…)
- het aantal en het bedrag van de toeslagrechten,
- alle andere bij deze verordening of door de betrokken lidstaat voorgeschreven gegevens.
(…)
Artikel 34
Toepassing
1. In het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling zendt de bevoegde autoriteit van de lidstaat aan de in artikel 33, lid 1, onder a), bedoelde landbouwers een aanvraagformulier toe (…)
2. De landbouwers dienen hun aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling in vanaf een door de lidstaten vast te stellen datum, maar uiterlijk op 15 mei.
(…)
3. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden in de zin van artikel 40, lid 4, worden geen toeslagrechten toegekend aan de in artikel 33, lid 1, onder a) en b), bedoelde landbouwers en aan landbouwers die toeslagrechten uit de nationale reserve krijgen, indien zij uiterlijk op 15 mei van het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling
geen aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling indienen.
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
(…)
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
11. „verzamelaanvraag”: de aanvraag om rechtstreekse betalingen op grond van de bedrijfstoeslagregeling en de andere oppervlaktegebonden steunregelingen (…);
Artikel 21
Te late indiening
1. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 72 wordt bij indiening van een steunaanvraag in het kader van de onderhavige verordening na de desbetreffende termijn een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend.
(…)
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen.
(…)
Artikel 21 bis
(…)
2. Indien in de betrokken lidstaat de aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling en de verzamelaanvraag elk afzonderlijk moeten worden ingediend, is voor de indiening van de verzamelaanvraag het bepaalde in artikel 21 van de onderhavige verordening van toepassing.
Onverminderd gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 34, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 geldt in dat geval dat, indien een in dat lid bedoelde aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling na de desbetreffende termijn wordt ingediend, een verlaging met 3 % per werkdag wordt toegepast op de bedragen die in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling op basis van de aan de landbouwer toe te wijzen toeslagrechten moeten worden betaald.
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen en worden aan de landbouwer geen toeslagrechten toegewezen.
(…)”
Artikel 1 van Verordening (EG) nr. 1187/2006 van de Commissie van 3 augustus 2006 houdende afwijking van Verordening (EG) nr. 796/2004 ten aanzien van de toepassing van artikel 21 in sommige lidstaten luidt voorzover hier van belang:
“In afwijking van artikel 21, lid 1, van Verordening (EG) nr. 796/2004 zijn de verlaging met 1% per werkdag en de afwijzing waarin dat lid voorziet, niet van toepassing op de verzamelaanvragen die voor 2006 bij de bevoegde autoriteiten worden ingediend:
(…)
a) uiterlijk op 31 mei 2006, in het geval van (…)
iii) Nederland.”
De Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 11
1. De landbouwer dient uiterlijk op 15 mei 2006 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
(…)
5. De verzamelaanvraag, bedoeld in artikel 55, eerste lid, wordt tevens aangemerkt als aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten, bedoeld in het eerste lid, indien de landbouwer deze laatste aanvraag niet dan wel na het verstrijken van de daartoe gestelde termijn heeft ingediend, mits uit de verzamelaanvraag onomstotelijk de wens van de landbouwer blijkt om voor toekenning van toeslagrechten in aanmerking te komen.
6. Voor de toepassing van deze regeling wordt de aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten, bedoeld in het vijfde lid, behandeld als een aanvraag die is ontvangen op 9 juni 2006.”
Artikel 55
1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, tweede lid, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen (…), maakt gebruik van de verzamelaanvraag.
2. Voor de verzamelaanvraag maakt de landbouwer gebruik van een door de minister vastgesteld formulier dat door de landbouwer volledig en naar waarheid is ingevuld, ondertekend en gedagtekend.
3. De verzamelaanvraag wordt in de periode van 1 april tot en met 15 mei ingediend bij DR.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten hebben in 2006 geen aanvraag vaststelling toeslagrechten ingediend.
- Appellanten hebben op 4 mei 2006 het formulier “Gecombineerde opgave 2006” (hierna: Gecombineerde opgave) bij verweerder ingediend. Blijkens het formulier kan met de Gecombineerde opgave onder meer de steunaanvraag voor het gebruiken van toeslagrechten voor 2006 worden gedaan. Het formulier vermeldt:
“Voor alle vragen waarbij u een hokje kunt aankruisen geldt dat wanneer u niets aankruist uw antwoord ‘nee’ is.”
Appellanten hebben op het formulier bij het kopje “Toeslagrechten” niet het hokje aangekruist waarmee zij konden aangeven dat zij hun toeslagrechten wilden gebruiken.
Ook op het Overzicht gewaspercelen 2006, behorend bij de Gecombineerde opgave, is niet aangegeven dat appellanten op bepaalde percelen hun toeslagrechten wilden gebruiken.
- Bij brief van 7 maart 2007 – bij verweerder ontvangen op 14 maart 2007 - hebben appellanten aangegeven dat zij geacht willen worden op de Gecombineerde opgave een kruisje te hebben gezet bij de vraag of zij hun bedrijfstoeslag 2006 wensen te gebruiken. Bij deze brief hebben appellanten verder een op 25 april 2006 getekende kopie overgelegd van het formulier aanvraag toeslagrechten. Uit de brief blijkt dat appellanten dit deden, omdat hun eerder telefonisch was meegedeeld dat de aanvraag toeslagrechten nooit was ingediend.
- Bij besluit van 2 april 2007 heeft verweerder de aanvraag om uitbetaling van de bedrijfstoeslag 2006 van appellanten afgewezen.
- Bij brief van 27 april 2007 hebben appellanten tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 1 augustus 2007 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
- Bij besluit van 13 augustus 2007 heeft verweerder de op 14 maart 2007 ontvangen aanvraag tot vaststelling van de toeslagrechten wegens te late indiening afgewezen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de brief van appellanten van 7 maart 2007 mede aangemerkt als bezwaarschrift tegen zijn besluit om hen geen toeslagrechten toe te kennen. Dit besluit was ten tijde van het bezwaar nog niet genomen, maar verweerder heeft geoordeeld dat appellanten niettemin redelijkerwijs konden menen dat op hun aanvraag om toekenning van toeslagrechten reeds was beslist. Gelet op artikel 6:10 van de Algemene wet bestuursrecht heeft verweerder daarom besloten appellanten te ontvangen in hun bezwaar.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen het besluit om geen toeslagrechten vast te stellen en het besluit om geen bedrijfstoeslag 2006 uit te betalen geïntegreerd afgehandeld.
Verweerder heeft beide bezwaren ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij samengevat het volgende overwogen.
Appellanten konden ingevolge artikel 34 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 tot uiterlijk 15 mei 2006 een aanvraag vaststelling toeslagrechten indienen. Dit was vervolgens ook nog mogelijk gedurende de op 9 juni 2006 aflopende kortingstermijn van drie weken genoemd in artikel 21 bis van Verordening (EG) nr. 796/2004.
Van appellanten is vóór 9 juni 2006 geen aanvraag vaststelling toeslagrechten ontvangen. Appellanten hebben pas bij brief van 7 maart 2007 kenbaar gemaakt dat zij toeslagrechten hadden willen verkrijgen. De beweerdelijk door appellanten ingediende aanvraag van 25 april 2006 is bij verweerder niet ontvangen. Appellanten zijn er niet in geslaagd aan te tonen dat deze aanvraag vóór het einde van de op 9 juni 2006 eindigende kortingstermijn 2006 werd ingediend.
Verweerder was op grond van de hiervoor vermelde regelgeving gehouden de niet tijdig ingediende aanvraag af te wijzen, tenzij vast zou staan dat de te late indiening het gevolg was van overmacht. Door appellanten is daaromtrent niets aangevoerd.
Appellanten hebben in de Gecombineerde opgave op pagina 1 bij de rubriek toeslagrechten geen kruisje geplaatst ten teken dat zij hun toeslagrechten wensten te gebruiken. Op het Overzicht gewaspercelen, dat onderdeel is van de Gecombineerde opgave, hebben zij niet aangegeven welke percelen zij voor verzilvering van hun toeslagrechten wensten te gebruiken. De op 4 mei 2006 door appellanten ingediende Gecombineerde opgave wordt dan ook niet beschouwd als een aanvraag om rechtstreekse betaling op grond van de bedrijfstoeslagregeling. Pas bij brief van 7 maart 2007 hebben appellanten te kennen gegeven dat zij hun toeslagrechten wensten te gebruiken.
Ingevolge artikel 55 van de Regeling, gelezen in samenhang met artikel 21, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 en artikel 1 sub a onder iii) van Verordening (EG) nr. 1187/2006, konden appellanten hun aanvraag om verzilvering van de toeslagrechten uiterlijk tot 31 mei 2006 indienen. Het verzoek om uitbetaling van de toeslagrechten is pas op 14 maart 2007 ontvangen. Het is ook niet ontvangen binnen de kortingstermijn van drie weken genoemd in het hiervoor vermelde artikel 21.
Gelet hierop moest ingevolge artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 de aanvraag worden afgewezen.
Ingevolge artikel 11, vijfde lid van de Regeling kan de verzamelaanvraag van de landbouwer waarmee uitbetaling van de bedrijfstoeslag 2006 wordt aangevraagd, tevens worden aangemerkt als aanvraag vaststelling toeslagrechten, mits uit de verzamelaanvraag onomstotelijk blijkt dat de landbouwer verzilvering van zijn toeslagrechten wenst. Uit de Gecombineerde opgave, zoals door appellanten ingediend op 4 mei 2006, blijkt dit echter niet.
Het betoog van appellanten dat verweerder hen erop had moeten wijzen dat door hen geen tijdige aanvraag vaststelling toeslagrechten en ook geen tijdige aanvraag om uitbetaling van bedrijfstoeslag 2006 was gedaan kan niet slagen. Het is immers de verantwoordelijkheid van de landbouwer om op correcte en tijdige wijze een beroep op inkomenssteun te doen. Het is niet aan verweerder om in de motieven van een aanvrager te treden om geen toeslagrechten aan te vragen dan wel geen uitbetaling daarvan.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben moeten vaststellen dat de door hen eind april 2006 ingevulde aanvraag toeslagrechten niet is aangekomen of bij verweerder in het ongerede is geraakt. Zij kunnen niet achterhalen wat er precies is gebeurd.
Toen appellanten geen uitbetaling van hun toeslagrechten ontvingen hebben zij alsnog, maar toen natuurlijk niet meer tijdig, verzocht toeslagrechten vastgesteld te krijgen en om uitbetaling daarvan verzocht.
Appellanten achten het onjuist dat alle gevolgen van het door verweerder gestelde niet ontvangen van de Aanvraag toeslagrechten bij hen worden gelegd.
Daarnaast is hun ten onrechte niet een waarschuwing gegeven dat zij hadden nagelaten een kruisje te plaatsen op de Gecombineerde opgave ten teken dat zij hun toeslagrechten wensten te gebruiken. Anders hadden zij de Gecombineerde opgave tijdig kunnen aanpassen.
Appellanten achten het zeer onrechtvaardig dat zij nu tot 2013 geen toeslagrechten ontvangen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Verweerder heeft de brief van appellanten van 7 maart 2007 mede aangemerkt als bezwaarschrift tegen het besluit van 13 augustus 2007 tot afwijzing van de aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten van appellanten en het met een beroep op artikel 6:10 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) als een prematuur, maar ontvankelijk bezwaar behandeld.
Het College overweegt dat ingevolge artikel 6:10 Awb niet-ontvankelijkverklaring van een prematuur bezwaar achterwege blijft indien het besluit ten tijde van de indiening reeds was genomen of nog niet was genomen, maar de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel reeds het geval was.
Niet in geschil is dat het besluit ten tijde van de indiening nog niet was genomen.
Appellanten hebben in hun brief van 7 maart 2007 vermeld dat de door hen, beweerdelijk, eind april 2006 verzonden aanvraag vaststelling toeslagrechten nimmer bij verweerder is ontvangen. Op dat moment wisten zij derhalve dat er van hen geen aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten bij verweerder in behandeling was. Nu verweerder geen beslissing kan nemen op een aanvraag die niet is ingediend, konden zij op dat moment redelijkerwijs niet menen dat deze aanvraag reeds was afgewezen.
Bijgevolg heeft verweerder het geschil in bezwaar onjuist afgebakend door daarin de afwijzing van de aanvraag tot vaststelling van de toeslagrechten mede te betrekken,
Voorzover het bestreden besluit daarop betrekking heeft, zal het niet in stand kunnen blijven.
Het beroepschrift van 7 oktober 2007 heeft wel mede betrekking op die laatste materie en kan in zoverre mede als bezwaarschrift tegen het besluit van 13 augustus 2007 aan verweerder worden overgedragen. Verweerder zal, als appellant dat wenst, daarop nog een besluit moeten nemen.
Het College ziet onder ogen dat ingevolge artikel 11, vijfde lid, van de Regeling, waarin is bepaald dat een aanvraag om uitbetaling van toeslagrechten onder omstandigheden als aanvraag tot vaststelling daarvan kan gelden, wel een verband bestaat tussen de besluiten van 2 april 2007 en 13 augustus 2007, maar kan daaraan niet de conclusie verbinden dat de besluiten niet los van elkaar beoordeeld kunnen worden.
5.2 Het College stelt vast dat uit de Gecombineerde opgave niet blijkt dat appellanten uitbetaling van hun toeslagrechten wilden vragen. Appellanten hebben derhalve met het indienen van deze opgave geen steunaanvraag gedaan. Pas met het door verweerder op 14 maart 2007 ontvangen verzoek om de opgave aan te vullen hebben zij de aanvraag tot uitbetaling gedaan.
5.3 Nu ten tijde van het indienen van de steunaanvraag op 14 maart 2007 sprake was van een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen, dient op grond van artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 de aanvraag te worden afgewezen.
5.4 Voorzover appellanten betogen dat het niet tijdig aanvragen van uitbetaling van de toeslagrechten het gevolg is van een situatie van overmacht volgt het College hen hierin niet.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, C-210/00, Jur. I-6453, punt 79) moet het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.
Het abusievelijk, dan wel door onbekendheid met de toepasselijke regelgeving, niet plaatsen van een kruisje bij de vraag of men toeslagrechten wenst te gebruiken kan niet worden aangemerkt als overmacht.
5.5 Voorzover appellanten met de grief dat zij onevenredig zwaar worden getroffen door dit besluit een beroep op het evenredigheidsbeginsel hebben willen doen kan dit evenmin slagen. De belangenafweging is ingevolge artikel 3:4 Awb beperkt indien zodanige beperking uit een wettelijk voorschrift voortvloeit. De toepasselijke Europese regels regelen uitputtend wanneer sprake is van een te laat ingediende aanvraag en wat daarvan de gevolgen zijn. Slechts in een situatie van overmacht kan een te late indiening van een aanvraag verschoonbaar zijn. Zoals hiervoor overwogen is van overmacht niet gebleken.
5.6 Ook het betoog van appellanten dat verweerder hen had moeten waarschuwen dat geen uitbetaling van toeslagrechten was gevraagd kan niet slagen.
Het is de verantwoordelijkheid van de landbouwer de aanvraag correct en tijdig in te dienen. Het is geen taak van verweerder om te treden in de redenen die een aanvrager kan hebben om geen uitbetaling te vragen. Evenmin rust terzake op verweerder een rechtsplicht.
5.7 Nu vast staat dat appellanten met hun op 4 mei 2006 ingediende Gecombineerde opgave geen tijdige aanvraag bedrijfstoeslag hebben gedaan heeft verweerder op goede gronden vastgesteld dat geen toepassing kan worden gegeven aan de coulanceregeling van artikel 11, vijfde lid, van de Regeling.
5.8 Gelet op het overwogene onder 5.1 van deze uitspraak dient het beroep gegrond te worden verklaard en moet het bestreden besluit worden vernietigd, doch uitsluitend voorzover het de beslissing inzake de aanvraag tot vaststelling van de toeslagrechten betreft.
Voorzover het de aanvraag uitbetaling toeslagrechten betreft, blijft het besluit in stand.
5.9 Niet gebleken is dat appellanten proceskosten hebben gemaakt, zodat voor een veroordeling van verweerder in zulke kosten geen plaats is.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voorzover het de vaststelling van de toeslagrechten betreft;
- bepaalt dat verweerder het door appellanten betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,-- (zegge: honderddrieënveertig
euro) vergoedt;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten aan appellanten moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas