ECLI:NL:CBB:2009:BH5474 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Voorlopige voorziening tegen toeristisch regime zondagsop...

Uitspraak

College van Beroep voor het bedrijfsleven

Voorzieningenrechter

AWB 09/126 11 maart 2009

12500 Winkeltijdenwet

Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:

1. Vereniging Winkelcentrum "In de Banne"

2. Plus Vreeswijk C.V.;

3. Slooten Supermarkt B.V.

4. Drogisterij Blaauw B.V. en 29 anderen;

allen te Amsterdam, verzoeksters,

gemachtigde: mr. M. van Weeren, advocaat te Amsterdam,

tegen

de deelraad van het stadsdeel Amsterdam-Noord, verweerder,

gemachtigde: mr. E.A. Minderhoud, advocaat te Amsterdam.

Aan welk geding tevens als partij deelnemen:

1. Rijper Discount B.V., te Amsterdam (hierna:C1000),

gemachtigde: H. Rijper, directeur van C1000;

2. de vereniging MKB Amsterdam, te Amsterdam (hierna: MKB),

gemachtigde: mr. M.R. Plug, advocaat te Delft.

1. De procedure

Bij besluit van 17 december 2008 heeft verweerder, onder meer, ter verruiming van de winkelopeningstijden bij wijze van proef een toeristisch regime ingesteld voor het gehele stadsdeel Amsterdam-Noord.

Tegen dit besluit hebben verzoeksters op 21 januari 2009 bezwaar gemaakt.

Verzoeksters hebben tevens op 21 januari 2009 een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de voorzieningenrechter van het College.

Verweerder heeft bij brief van 10 februari 2009 gereageerd op het verzoek en op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.

Op 17 februari 2009 hebben C1000 en MKB de voorzieningenrechter van het College bericht als belanghebbende partij aan het geding te willen deelnemen.

Op 19 februari 2009 heeft verweerder op verzoek van de voorzieningenrechter van het College nadere stukken toegezonden.

Bij faxbericht van 23 februari 2009 heeft de Stichting Toeristisch Ondernemersplatform Amsterdam-Noord de voorzieningenrechter van het College, onder vermelding van verhindering ter zitting aanwezig te zijn, haar standpunt ten aanzien van het besluit van 17 december 2008 doen toekomen.

De voorzieningenrechter van het College heeft het verzoek behandeld ter zitting van 24 februari 2009. Bij die gelegenheid hebben partijen, vertegenwoordigd door hun gemachtigden, hun standpunten toegelicht. De gemachtigde van verzoeksters heeft zich ter zitting doen vergezellen door A, voorzitter van verzoekster onder 1, B, directeur van verzoekster onder 3, en laten bijstaan door zijn kantoorgenoot mr. T.J. van Vugt. Voor verzoeksters zijn voorts verschenen C en D, beiden werkzaam bij het stadsdeel Amsterdam-Noord.

2. De grondslag van het geschil

2.1 De Winkeltijdenwet (hierna: de Wet), voor zover hier van belang, bepaalt:

" Artikel 2

1. Het is verboden een winkel voor het publiek geopend te hebben:

a. op zondag;

b. op Nieuwjaarsdag, op Goede Vrijdag na 19 uur, op tweede Paasdag, op Hemelvaartsdag, op tweede Pinksterdag, op 24 december na 19 uur, op eerste en tweede Kerstdag en op 4 mei na 19 uur;

(…)

Artikel 3

1. De gemeenteraad kan voor ten hoogste twaalf door hem aan te wijzen dagen per kalenderjaar vrijstelling verlenen van de in artikel 2 vervatte Pro verboden, voor zover deze betrekking hebben op de zondag, Nieuwjaarsdag, tweede Paasdag, Hemelvaartsdag, tweede Pinksterdag en eerste of tweede Kerstdag. De beperking tot twaalf dagen per kalenderjaar geldt voor elk deel van de gemeente afzonderlijk.

2. (…)

3. De gemeenteraad kan bij verordening vrijstelling verlenen van de in het eerste lid bedoelde verboden of aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid verlenen om in de gevallen, in die verordening aan te wijzen, en met inachtneming van de daarin gestelde regels op een daartoe strekkende aanvraag ontheffing van die verboden te verlenen ten behoeve van:

a. op de betrokken gemeente of een deel daarvan gericht toerisme, mits de aantrekkingskracht voor dat toerisme geheel of nagenoeg geheel is gelegen buiten de verkoopactiviteiten die door de vrijstelling of ontheffing mogelijk worden gemaakt;

(…) "

In artikel 7 van Pro de Verordening Winkeltijden 1996 van de gemeente Amsterdam (hierna: de Verordening), is bepaald:

" 1. Een stadsdeelraad kan vrijstelling verlenen van de in artikel 2 van Pro de wet vermelde verboden, voor zover deze betrekking hebben op zon- en feestdagen, ten behoeve van op het stadsdeel gericht toerisme.

2. De stadsdeelraad verleent de in het eerste lid bedoelde vrijstelling slechts in overleg met Burgemeester en Wethouders en na advies van de Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Amsterdam en Haarlem.

3. De vrijstelling wordt niet verleend indien de aantrekkingskracht voor dat toerisme niet geheel of nagenoeg geheel is gelegen buiten de verkoopactiviteiten die door de vrijstelling worden mogelijk gemaakt."

Krachtens de -gemeentelijke- Verordening op de stadsdelen heeft de raad van de gemeente Amsterdam al zijn taken en bevoegdheden, behoudens de bevoegdheden die krachtens artikel 156 van Pro de Gemeentewet niet aan een stadsdeel kunnen worden overgedragen, overgedragen aan de deelraden, en hebben burgemeester en wethouders al hun bevoegdheden overgedragen aan het dagelijks bestuur van de stadsdelen.

De Verordening Winkeltijden voor het stadsdeel Amsterdam-Noord 1996 (hierna: de Stadsdeelverordening), voor zover hier van belang, luidt als volgt:

" Artikel 11 Vrijstelling Pro ten behoeve van toerisme

1. De stadsdeelraad kan vrijstelling verlenen van de in artikel 2 van Pro de wet genoemde verboden, voor zover deze betrekking hebben op zon- en feestdagen, ten behoeve van op het stadsdeel of een deel daarvan gericht toerisme.

2.2 De geschiedenis van de totstandkoming van het thans geldende artikel 3 van Pro de Wet.

De in artikel 3, derde lid, van de Wet opgenomen mogelijkheid om vrijstelling dan wel ontheffing te verlenen ten behoeve van op de betrokken gemeente of een deel daarvan gericht toerisme komt overeen met hetgeen is bepaald in artikel 9, derde lid, van de Winkelsluitingswet 1976, zoals deze is gewijzigd bij de wet van 20 mei 1992 (Stb. 294) en welke wijziging in werking is getreden op 1 september 1994. In de memorie van toelichting bij die wijziging van de Winkelsluitingswet 1976 (TK 1990-1991, 21 963, nr. 3, p. 8) is daaromtrent het volgende vermeld:

" 5.3.1. Toerisme

In een groot aantal gemeenten is gebruik gemaakt van de mogelijkheid om op grond van plaatselijke omstandigheden ten behoeve van het toerisme een vrijsteling te verlenen van de verboden der wet. Op deze wijze kon tegemoet gekomen worden aan de uit het toerisme voortkomende behoefte aan afwijkende openingstijden.

In de adviesaanvraag aan de SER werd voorgesteld een vrijstellings-mogelijkheid voor toeristische doeleinden te creëren. De SER kon hiermee vooralsnog instemmen, maar kon door het ontbreken van criteria niet tot een volledige beoordeling komen. Destijds is onder het goedkeuringsregime een nadere invulling gegeven aan de categorie vrijstellingen ten behoeve van het toerisme. Deze lijn wordt met artikel 9, derde lid, van het onderhavige wetsontwerp voortgezet. De mogelijkheden voor het toerisme blijven dus gelijk, alleen wordt er een meer exacte omschrijving gebruikt. Bij de nadere uitwerking van het begrip toeristische doeleinden wil ik twee uitgangspunten noemen:

a. er moet in de gemeente sprake zijn van een toeristische aantrekkings- kracht gelegen in bijvoorbeeld natuur- of stedenschoon, toeristische recreatiecentra en toeristische evenementen, waar de publieksstroom ook van buiten het directe verzorgingsgebied op afkomt;

b. de behoefte aan winkel- of andere koopfaciliteiten in die gemeente is daarvan een gevolg.

Zoals reeds opgemerkt blijft de strekking van de mogelijkheid om ten behoeve van het toerisme een uitzondering te maken op het algemene regime van de wet gelijk. Ook nu zal het niet mogelijk zijn om vrijstellingen op grond van dit artikel te verlenen ten behoeve van bijvoorbeeld de Zwarte Markt te Beverwijk, een vlooienmarkt of een braderie. Hier ligt immers de aantrekkingskracht voor het publiek in de detailhandel, niet in reeds aanwezige toeristische trekpleisters. Bij deze vrijstellingsmogelijkheid wordt afgezien van een grens aan het aantal extra uren. Een grens van bijvoorbeeld 30 uur - zoals aangegeven in de adviesaanvraag aan de SER en overgenomen in zijn advies - zou een nieuw element zijn in de vrijstellingsmogelijkheid, waardoor de vrijheid van de gemeenten onnodig beperkt wordt. Tot nu toe zijn gemeenten op een zorgvuldige wijze omgegaan met hun bevoegdheden. Verordeningen ten behoeve van het toerisme welke de grens van 30 uur overschrijden komen vrijwel niet voor. Ik heb geen reden om te veronderstellen dat de afweging in de gemeenten bij de nieuwe regelgeving op een minder zorgvuldige wijze tot stand zal komen. Bovendien wil ik voorkomen dat ondernemers in een gemeente automatisch het maximum zullen vragen en niet de werkelijk benodigde uren. " (p. 8)

" Verder wordt de vrijstellingsgrond «plaatselijke omstandigheden» van het huidige tweede lid vervangen door een aantal specifieke criteria.

Deze zijn opgenomen in het thans voorgestelde derde en vierde lid.

Het eerste vrijstellingscriterium, in onderdeel a van het derde lid, houdt verband met omstandigheden van toeristische aard. (…) Het tweede criterium is opgenomen in onderdeel b van dit lid. Het heeft betrekking op de specifieke situatie die in een aantal grensgemeenten voorkomt. (…) In de tekst van artikel 9, derde lid, onder b, is geen invulling gegeven aan het begrip «nabijheid» omdat de omstandigheden in de verschillende grensgemeenten en bij de verschillende grensovergangen sterk van elkaar kunnen afwijken. De gemeenten zullen derhalve zelf invulling moeten geven aan dit begrip in de op dit onderdeel gebaseerde verordening." (p. 15)

In de memorie van antwoord bij de wijziging van de Winkelsluitingswet 1976

(TK 1990-1991, 21 963, nr. 5, p. 16) is ten aanzien van het onderwerp toerisme het volgende vermeld:

" 5.3.1. Toerisme

(…)

Wanneer toeristen afkomen op natuur- of stedeschoon, zal zeker de horeca voor een deel kunnen voldoen aan hun verdere verlangens. Dit in antwoord op een vraag van de leden van de fractie van de SGP. De ervaring leert echter dat toeristen het veelal plezierig vinden om daarnaast wat te kunnen winkelen. Hiervoor wordt een mogelijkheid geschapen. Het gaat daarbij niet om situaties waar de koopmogelijkheden primair staan, doch om bijkomende faciliteiten. Ik zou het betreuren wanneer toeristen deze mogelijkheden zouden worden misgund. Ik wijs erop dat deze mogelijkheid niet nieuw is; zij is thans in zeer veel gemeenten vervat in de plaatselijke-omstandigheden-verordeningen.

(…) "

In de memorie van toelichting bij de Wet (TK 1994-1995, 24 226, nr. 3) is het volgende vermeld:

" - Conclusie

Gezien het bovenstaande is het kabinet tot de conclusie gekomen dat de in de Winkelsluitingswet 1976 opgenomen regels niet meer bij deze tijd passen en vereenvoudigd moeten worden. Het verwacht dat er door deregulering meer kansen komen voor nieuwe toetreders tot de markt en dat tevens het aantal (deeltijd)banen in de detailhandel zal toenemen. De regels die dan nog resten voor winkels en andere vormen van detailhandel zouden slechts beperkingen moeten kunnen opleggen aan de openstelling op zondag en in de nachtelijke uren. Een beperking aan de bedrijfstijd van winkels past daar niet meer bij.

Aansluitend is eind 1994 aan de SER, de Emancipatieraad en de VNG om advies gevraagd over de volgende opzet: winkels mogen op weekdagen onbeperkt open zijn tussen 6 en 24 uur. Gedurende de nacht (24 tot 6 uur) en op zon – en feestdagen moeten zij dicht zijn, tenzij de gemeente alsnog anders besluit. Voor situaties waar dat nodig is wordt in de mogelijkheid voorzien van vrijstellingen en ontheffingen. (…) " (p. 11)

" 4.1. Systematiek van de nieuwe Winkeltijdenwet voor winkels

(…) Uitgangspunt van de thans voorgestelde Winkeltijdenwet is

dan ook dat de ondernemers individueel bepalen op welke tijden de

winkel geopend is. Daarom zijn er slechts beperkingen gesteld aan de

openstelling op zondag en tijdens de nachtelijke uren, terwijl tegelijkertijd

de gemeenten de bevoegdheid krijgen daarvoor vrijstelling te verlenen.

(…)

De eerste beperking is dat winkels in principe op zon- en feestdagen

gesloten moeten zijn. Economisch gezien zou het meer voor de hand

liggen om ook hier geen beperkingen op te leggen.

(…)

De overweging om toch tot een verbod op zondagsopenstelling te

komen is de speciale betekenis die de zondag voor velen heeft. Een groot

deel van de bevolking ervaart deze dag als een gemeenschappelijk

rustpunt, al dan niet uit religieuze overtuiging. Dit is te respecteren, maar

daarnaast is er op lokaal niveau ook een verschil in weging tussen de

diverse belangen. Grote steden en toeristische gemeenten zullen wellicht

hun zwaartepunten bij andere aspecten leggen dan kleine gemeenten en

tot een andere beslissing komen. Om lokale overheden zoveel mogelijk

ruimte te geven wordt geen dwingende centrale norm voorgesteld die op

onderdelen altijd ergens in het land pijn zal opleveren. Ook hier is gekozen

voor een ruime gemeentelijke bevoegdheid. Op lokaal niveau kan immers

het beste de balans worden gevonden tussen enerzijds de behoefte aan

een gemeenschappelijk rustpunt en anderzijds de (recreatieve) winkelbehoefte. " (p. 16)

" 4.3. Vrijstellingen en ontheffingen

Inherent aan het stellen van regels is het feit dat er een noodzaak of een behoefte zal bestaan om op deze regels een uitzondering te maken. Dit is ook het geval met het onderhavig wetsvoorstel, hoe beperkt de daarin opgenomen regels ook zijn. Het verlenen van vrijstellingen en ontheffingen is in de eerste plaats een zaak van gemeenten geworden. Zoals in paragraaf 4.1 reeds is aangegeven kan op gemeentelijk niveau de verplichte sluiting tijdens de nachtelijke uren en op zondag opgeheven worden. Hierdoor wordt in beginsel opening mogelijk voor alle winkels in de gehele gemeente en in het verlengde daarvan voor de overige vormen van detailhandel. De gemeente kan de vrijstelling ook verlenen voor delen van de gemeenten, bepaalde branches, bepaalde dagen of festiviteiten dan wel voor bepaalde combinaties daarvan. Te denken valt hierbij onder meer aan de meubelshows op Tweede Paasdag, een braderie in een van de dorpskernen van een gemeente, de koopzondag voor Kerstmis, openstelling op de eerste zondag van de maand of latere openstelling in het centrum.

Nu de gemeenteraden deze ruime bevoegdheid hebben gekregen om

vrijstellingen te verlenen zouden de thans bestaande landelijke vrijstellingen

kunnen vervallen. Alvorens hiertoe te besluiten is bekeken of er gevallen zijn waarin het niet aanvaardbaar zou zijn als een gemeente van het verlenen van een vrijstelling zou afzien en of om die reden de centrale overheid hierin moet voorzien. Naar mijn mening geldt dit onder meer voor de verkoop van motorbrandstof, de beschikbaarheid van medicijnen en ten behoeve van de nieuwsvoorziening.

Om zo min mogelijk afbreuk te doen aan de dynamiek van de marktwerking, de eigen verantwoordelijkheid van de ondernemer en de

belangrijke rol van de lagere overheden, is de bevoegdheid van de centrale overheid tot het verlenen van landelijk geldende vrijstellingen dan ook beperkt gehouden tot voorzieningen ten behoeve van instellingen voor de volksgezondheid, het verkeer en vervoer en de verkoop van nieuwsbladen en tijdschriften.

Naast de ruime mogelijkheid om vrijstellingen te verlenen is het tevens

aan de gemeenteraad om te bepalen of er behoefte is aan een ontheffingsmogelijkheid. Deze mogelijkheid geeft de gemeente een

instrument om maatwerk te leveren in die situaties waar algemene regels

minder in aanmerking komen. Toespitsing op individuele gevallen met

name voor de nachtelijke uren kan echter wenselijk zijn, bijvoorbeeld voor

avondwinkels. De gemeenteraad is ook bij uitstek het juiste orgaan om het

kader aan te geven waarbinnen burgemeester en wethouders ontheffingen mogen verlenen. " (p. 18)

Voorafgaand aan de behandeling van het wetsvoorstel Winkeltijdenwet in de Tweede Kamer is door het kamerlid Van Zuijlen een amendement ingediend onder meer strekkende tot het opnemen in die wet van een bepaling overeenkomstig het thans geldende artikel 3 van Pro de Wet (TK 1995-1996, 24 226, nr. 12). In de toelichting bij dit amendement is het volgende vermeld:

" Toelichting

Dit amendement beperkt het aantal zondagen dat winkels (en andere vormen van detailhandel) geopend mogen zijn tot twaalf.

Door dit amendement wil de indiener bewerkstelligen dat de zondag gehandhaafd blijft als rustdag. De zondag heeft in de Nederlandse cultuur een specifieke functie en op dit punt dient de rijksoverheid daarom regels te stellen. Met de mogelijkheid van de uitbreiding van 8 naar 12 zondagen komen de indieners tegelijkertijd enigszins tegemoet aan de wensen van consumenten om zelf te kunnen beslissen wanneer zij boodschappen doen en krijgen ondernemers de mogelijkheid daar al dan niet op in te spelen.

Afgezien van het aantal zon- en feestdagen wordt voor deze dagen in grote lijnen het huidige regime van artikel 9, 10 en 11 van de Winkelsluitingswet gevolgd. (…) "

Bij de algemene beraadslaging over het wetsvoorstel Winkeltijdenwet in de Tweede Kamer is door het kamerlid Van Zuijlen daarover onder meer het volgende naar voren gebracht (TK 23 november 1995, TK 30, 30-2328):

" (…) Net als het kabinet vinden wij dat er twee uitzonderingen zijn op de keuzevrijheid van ondernemers om al dan niet in te spelen op de wensen van de consument. Het algemeen belang van veiligheid gedurende de nacht en het specifieke karakter van de zondag in de Nederlandse cultuur. Met name ten aanzien van dat laatste vinden wij dat het kabinet te ver is gegaan. Hoewel de memorie van toelichting spreekt van dichte winkels kan iedereen met evenveel recht zeggen dat de winkels open zijn. Gedurende 52 zondagen per jaar hebben gemeenten immers de mogelijkheid de winkeliers toestemming te geven open te zijn. De PvdA vindt dat de nationale overheid hierin meer zelf de verantwoordelijkheid moet nemen en een drastische beperking moet stellen aan het aantal zondagen dat de winkels open mogen zijn.

(…)

Voor alle duidelijkheid: de bestaande mogelijkheden voor gemeenten om vanwege de toeristische functie de openingstijden uit te breiden blijven bij aanneming van de door ons voorgestelde wijziging bestaan. Hier en daar is dat namelijk verkeerd begrepen. Toch zien wij dat er in sommige gemeenten een maatschappelijke druk op de zondag is om meer te kunnen winkelen. Daaraan willen wij gedeeltelijk tegemoetkomen door het huidige aantal van acht zondagen dat gemeenten winkeliers de mogelijkheid kunnen geven om open te gaan uit te breiden tot twaalf. Ongeveer één zondag per maand lijkt ons op dit moment een redelijk aantal. De keuze die wij maken is een kleine in plaats van een ruime uitbreiding van de mogelijkheden. (…) "

Door de minister van Economische zaken is bij de algemene beraadslaging over het wetsvoorstel Winkeltijdenwet in de Tweede Kamer het volgende opgemerkt

(TK 30 november 1995, TK 33, 33-2569):

" Met de Winkeltijdenwet krijgt de detaillist de mogelijkheid om tussen

6.00 uur 's ochtends en 22.00 uur 's avonds zijn openingstijden te kiezen. Op zondag en na 22.00 uur zijn winkels in beginsel gesloten. Gemeenten kunnen bepalen dat ook gedurende nachturen of op zondag winkels geopend zijn. Ook dat misverstand wil ik dus weghalen. Het kabinetsvoorstel impliceert niet dat winkels op zondag open zijn het impliceert dat winkels gesloten zijn, tenzij er op decentraal niveau op basis van afwegingen die daar gelden wordt besloten om ze open te maken.

Dat is de essentie van het wetsvoorstel. (…) "

Bij de stemming in verband met het wetsvoorstel Winkeltijdenwet is het amendement-Van Zuijlen aangenomen (TK 5 december 1995, K 34, 34-2643).

Bij de behandeling van het voorstel in de Eerste kamer is door de minister van Economische Zaken het volgende opgemerkt:

" In het voorliggende wetsvoorstel zijn de winkels in beginsel gesloten op

zon- en feestdagen. Gemeenten hebben de bevoegdheid om maximaal twaalf zon- en feestdagen de winkelopening toe te staan."

(EK 19 maart 1996, EK 26, 26-1292)

(…)

" Al jarenlang biedt de Winkelsluitingswet mogelijkheden om in toeristische trekpleisters ruimere winkelopeningstijden toe te staan. Dat heeft tot doel, de toeristen in de gelegenheid te stellen om ter plaatse inkopen te doen. In de Winkeltijdenwet is de mogelijkheid van het instellen van een toeristisch regime gehandhaafd. Net als in de bestaande wet kan door een gemeente pas een toeristisch regime worden ingesteld indien er sprake is van een toeristische trekpleister die los staat van de gelegenheid tot winkelen. "

(EK 19 maart 1996, EK 26, 26-1295).

Het wetsvoorstel is zonder stemming aangenomen (EK 19 maart 1996, EK 26, 26-1301).

2.3 De evaluatie van de Wet.

In het algemeen overleg over de evaluatie van de Wet (TK 1999-2000, 26 800 XIII, nr. 54) in de vaste commissie voor Economische Zaken op 18 november 1999 (TK 1999-2000, 26800 XIII, nr. 41) is door de minister van Economische Zaken het volgende opgemerkt:

" Te vaak wordt gesuggereerd dat een groot aantal steden misbruik maakt

van de toerismebepaling. Deze bepaling is uit de Winkelsluitingswet

overgenomen in de Winkeltijdenwet. Veel van de gemeenten die van deze

bepaling gebruik maken, deden dit al voor 1995. Slechts een paar doen dit

sinds 1995. Dit zijn de wat grotere gemeenten. Hiermee samenhangt het

groeiende stadstoerisme, het soort toerisme waarvoor veel beleid ontwikkeld is. De minister had het volste vertrouwen in het werk van de gemeenteraad. Dat is ook de plek waar de toetsing thuishoort. Indien een gemeenteraad een besluit op dit punt neemt, kunnen belanghebbenden of hun vertegenwoordigers die bezwaren hebben tegen de manier waarop de criteria zijn gehanteerd naar de rechter stappen. Zij vond die criteria heel helder en constateerde dat nog nooit iemand bij de rechter hierover een zaak aanhangig had gemaakt.

In de wet is vastgelegd dat de toeristische aantrekkingskracht niet uit de

openstelling van de winkels voort mag komen. Er moet dus al sprake zijn

van toerisme. De winkelopenstelling kan daarbij ondersteunend zijn. "

In het debat in de Tweede Kamer op 30 november 1999 (TK 30 november 1999, TK 28,

28-2094) naar aanleiding van dit overleg is door de heer Wijn een motie ingediend

(TK, 1999-2000, 26 800 XIII, nr. 34) waarin de regering wordt verzocht te bewerkstelligen dat voor het in aanmerking komen van een gebied voor het toeristisch regime ten minste moet worden voldaan aan de volgende drie voorwaarden:

1. het toerisme moet in het winkelgebied liggen;

2. het gebied moet een permanent toeristisch karakter dragen;

3. het toeristisch karakter dient van voldoende belang te zijn om openstelling te rechtvaardigen.

Naar aanleiding van deze motie is door de minister van Economische Zaken het volgende opgemerkt (TK 30 november 1999, TK 28, 28-2097 en 28-2098):

" (…) Met een groeiend stadstoerisme is het ook logisch dat er een groei is van de toepassing van het toeristisch regime.

Gemeenten maken hierbij duidelijk een eigen afweging. Een heel groot aantal gemeenten maakt er überhaupt geen gebruik van. Bovendien benadruk ik dat het een democratisch besluit is, genomen door een gemeenteraad die een volksvertegenwoordiging is. Ik geloof niet dat gemeenten snel besluiten nemen die indruisen tegen de criteria van de Winkeltijdenwet. Dat is ook niet de ervaring met recente ontwikkelingen op dit gebied. (…)

(…) Als er echt grote fouten door een gemeente worden gemaakt in een verordening, dan kan de minister van Binnenlandse Zaken die verordening vernietigen. (…)

Ik moet de motie gegeven het voorgaande ontraden. "

In de vergadering van de Tweede Kamer van 7 december 1999 is de motie Wijn verworpen (TK 7 december 1999, TK 31, 31-2347).

2.4 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningen¬rechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.

- In de periode oktober 2006 tot en met maart 2007 is in opdracht van het stadsdeel Amsterdam-Noord een inventariserend onderzoek uitgevoerd onder "toeristisch ondernemers en aanverwante instellingen in Amsterdam-Noord" en de direct aangrenzende landschappelijke gebieden van de gemeente Waterland, Oostzaan, Landsmeer en Zaanstad. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Nieuwe kansen voor toerisme in Amsterdam-Noord" van 11 april 2007.

- Op 25 augustus 2008 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Noord (hierna: het DB) aan verweerder ter discussie voorgesteld om de voorgeschreven procedure tot het instellen van een toeristisch regime voor het gehele stadsdeel Amsterdam-Noord, dan wel delen daarvan, te starten en het toeristisch regime alvast in te stellen parallel aan het overleg met het college van burgemeester en wethouders en het advies van de Kamer van Koophandel.

- In de beleidsnotitie "Ontdek Amsterdam! Spreiding van het toerisme over de stad." van 14 oktober 2008 (Gemeenteblad afd. 1, nr. 32), vastgesteld door de raad van de gemeente Amsterdam (hierna onder meer aan te duiden als: de beleidsnotitie "Ontdek Amsterdam!"), waarnaar het hiervoor genoemde voorstel van 25 augustus 2008 onder het kopje "het voorgenomen toeristisch beleid van de gemeente Amsterdam" verwijst, is voor de komende jaren een aantal acties en prioriteiten benoemd met als hoofddoelstelling het verhogen van het aantal internationale bezoekers aan zes gebieden buiten het centrum, die hiervoor de grootste potentie hebben. Eén van deze zes gebieden is de Noordelijke IJ-oever.

- Op 30 oktober 2008 heeft Dirk van den Broek Supermarkten B.V. bij de gemeente Amsterdam een verzoek ingediend om, op grond van – onder meer – een toeristisch regime, alle zondagen geopend te zijn. Daarnaast heeft verweerder meerdere mondelinge verzoeken ontvangen, waaronder van Dekamarkt.

- In november 2008 heeft de Dienst Onderzoek en Statistiek van de gemeente Amsterdam het rapport "Wekelijkse koopzondag stadsdeel Amsterdam-Noord" uitgebracht, over het in opdracht van het stadsdeel Amsterdam-Noord uitgevoerde onderzoek (hierna: het Onderzoek) naar de mening van consumenten, omwonenden van winkelconcentratiegebieden, en winkeliers over een eventuele permanente zondagsopening van winkels in Amsterdam-Noord. Op pagina 32 van dit rapport staat bij de conclusies vermeld dat een ruime meerderheid van 62% van de winkeliers tegen een wekelijkse koopzondag is.

- Bij brief aan het DB van 20 november 2008 heeft ondernemersvereniging Boven ’t Y haar bedenkingen geuit over de representativiteit, uitvoering en vraagstelling van het Onderzoek. Vervolgens heeft deze ondernemersvereniging bij brief van 1 december 2008 aan het DB en aan verweerder de uitslag toegezonden van een door henzelf uitgevoerd onderzoek. Volgens deze uitslag heeft 68% van de ondervraagden geantwoord op lange termijn voor een wekelijkse koopzondag te zijn.

- Bij brief van 9 december 2008 heeft het DB verweerder voorgesteld om bij wijze van proef een toeristisch regime in te stellen voor geheel Amsterdam-Noord, daarover het overleg te starten met de centrale stad en advies te vragen aan de Kamer van Koophandel, alsmede om in het najaar van 2009 een evaluatie van het proefregime te laten plaatsvinden.

- Vervolgens heeft verweerder op 17 december 2008, overeenkomstig een daartoe strekkend voorstel van het DB, onder meer besloten om bij wijze van proef een toeristisch regime in te stellen voor het stadsdeel Amsterdam-Noord. Dit besluit is bekendgemaakt in het Noord-Amsterdams Nieuwsblad van 30 december 2008.

- Tegen dit besluit hebben verzoeksters bezwaar gemaakt.

- Bij brief van 18 december 2008 heeft het DB op basis van artikel 11, tweede lid, van de Stadsdeelverordening burgemeester en wethouders van Amsterdam om hun zienswijze gevraagd op het voornemen tot het verlenen van vrijstelling van het verbod voor winkels om op zon- en feestdagen open te zijn. In die brief heeft het DB, voorzover hier van belang, het volgende medegedeeld:

" (…)

Toeristische aantrekkingskracht

Om in te spelen op de toeristische ontwikkelingen in Amsterdam-Noord heeft het Toeristische Ondernemers Platform (TOP) in 2007 het onderzoeksrapport "Nieuwe kansen voor toerisme in Amsterdam-Noord geschreven" en is in april 2008 het beleidskader voor toerisme en recreatie gepresenteerd. Als overnachtingsplek blijkt Amsterdam-Noord een goede plek te zijn voor toeristen. Genoemd kunnen worden vier hotels met een bovengemiddelde bezettingsgraad, een camping die in de zomermaanden circa 70.000 bezoekers trekt en ongeveer 15 guesthouses, hotel 'de boerenkamers' en B&B's. Maar ook daarnaast heeft het stadsdeel heel veel te bieden. Amsterdam-Noord beschikt over unieke kenmerken die haar onderscheiden van de rest van Amsterdam. Deze unieke kenmerken zijn: het water, het groen, de historie en het creatieve culturele karakter. Deze punten lichten wij graag hierna toe.

Gelegen aan het IJ en nabij de binnenstad biedt Amsterdam-Noord bij uitstek een kans voor bezoekers uit Amsterdam om een waterrijk uitstapje te maken. De plannen voor een grote jachthaven bij de NDSM-werf, met zijn culturele betekenis, is een voorbeeld waarin de Noordelijke IJ-oever in recreatief opzicht wordt benut. Ook een eventueel gratis tochtje met de pont over het IJ vormt voor het uitstapje al een aangenaam begin. Voorts biedt Amsterdam-Noord voor de kleine waterrecreatie veel mogelijkheden, met voorzieningen als boot- en kanoverhuur en horecalocaties waar men kan aanmeren.

Het groen vormt het tweede unieke kenmerk van Amsterdam-Noord. In Waterland, met de dorpen Ransdorp, Zunderdorp en Holysloot, lijkt het of de tijd heeft stilgestaan. De typisch oud-Hollandse sfeer is een heerlijke mix van water en weilanden, heel landelijk, maar dicht bij de stad Amsterdam. Het Waterland trekt jaarlijks 1 miljoen bezoekers die daar voornamelijk fietsen, wandelen, skeeleren en – als het klimaat het toelaat – schaatsen.

Amsterdam-Noord heeft een bijzondere geschiedenis die de bezoeker in het stedelijk en het landelijk gebied kan terugvinden. De dorpen Durgerdam, Schellingwoude en Nieuwendam gelegen aan de Waterlandse Zeedijk, herinneren aan de Waterlandse Gouden Eeuw en de tijd dat het Waterland beschermd moest worden tegen stormvloeden vanuit het IJ en de Zuiderzee. De stedelijke tuindorpen Nieuwendam en Oostzaan en de noodwoningen van Vogeldorp en Disteldorp herinneren aan het begin van de Amsterdamse volkshuisvesting, met diverse architectonische hoogtepunten. Tuindorp Nieuwendam werd voor de Tweede Wereldoorlog gezien als het mooiste tuindorp van Europa.

Aan de Noordelijke IJ-oever zijn de restanten van het industriële en scheepsbouwverleden van Amsterdam-Noord nog steeds te zien. Inmiddels heeft de zware industrie plaatsgemaakt voor de culturele en creatieve industrie. Er vindt een verregaande transformatie plaats, waarbij dit historische erfgoed zoveel als mogelijk gerespecteerd zal worden. Dé plek in Noord is momenteel het NDSM-terrein. Op deze culturele broedplaats hebben honderden kunstenaars hun atelier en houden er exposities. Theatergroepen geven voorstellingen in de Internationale Theaterwerkplaats en er is ruimte voor grote muziekfeesten en festivals. Het met meerdere architectuurprijzen bekroonde Kraanspoor, is op het werfterrein gebouwd. De pannenkoekenboot, met jaarlijks vijfendertigduizend bezoekers, verzorgt vanuit dit gebied haar rondvaarten. Ook op de oude scheepshellingen worden een veelheid aan evenementen en grote festivals georganiseerd, met jaarlijks zeer vele bezoekers.

Verder langs het IJ speelt het toerisme op het gebied van kunst en cultuur een zeer grote rol. Het in het Hamerstraatgebied gelegen theater het M-lab, de filmindustrie rond pand Noord, de Tolhuistuin en het toekomstige filmmuseum, zijn locaties die vele bezoekers trekken of zullen trekken. (…)"

- Eveneens bij brief van 18 december 2008 heeft het DB op basis van artikel 11, tweede lid, van de Stadsdeelverordening de Kamer van Koophandel van Amsterdam om advies gevraagd over de voorgenomen instelling van het toeristisch regime.

- Bij brief van 28 januari 2008 heeft de Kamer van Koophandel van Amsterdam advies uitgebracht en in dat kader medegedeeld voor zondagsopenstelling van winkels te zijn.

- Bij brief van 18 februari 2009 heeft de wethouder Economische Zaken van de gemeente Amsterdam als volgt op de brief van het DB van 18 december 2008 gereageerd:

" Met belangstelling heb ik uw brief gelezen waarin u uiteenzet waarom u in Stadsdeel Amsterdam Noord het toeristisch regime heeft ingesteld. In uw brief geeft u aan wat voor u de redenen zijn om het toeristisch regime in uw stadsdeel in te stellen.

In de motivatie voor het instellen van een toeristisch regime komt naar voren dat Amsterdam Noord in verschillende delen van het stadsdeel op het gebied van toerisme veel te bieden heeft. U geeft aan dat de camping in Amsterdam Noord jaarlijks 70.000 bezoekers heeft en dat de aantrekkingskracht van het recreatiegebied Waterland jaarlijks 1 miljoen bezoekers naar uw stadsdeel brengt. Daarnaast zorgen de hotels in Amsterdam Noord voor dagelijks gemiddeld 420 toeristen die in uw stadsdeel overnachten. Het aanbod van toeristische attracties en accommodatie zal in de toekomst verder uitbreiden. Uitbreiding van de toerisme sector in Amsterdam Noord past in het beleid van de gemeente Amsterdam om toerisme meer te spreiden en om de druk op de binnenstad te verlagen.

Naast de toeristische aantrekkingskracht heeft u bij uw beslissing de belangen van de bewoners en ondernemers afgewogen. Het is belangrijk dat het instellen van het toeristisch regime niet alleen gebaseerd wordt op de toeristische aantrekkingskracht van een gebied, maar juist ook op draagvlak van zowel bewoners als ondernemers en passend binnen het algemene Amsterdamse beleid. In uw brief geeft u daarnaast aan dat geen negatieve gevolgen te verwachten zijn op de zondagsrust en leefbaarheid door het instellen van het toeristisch regime. Recentelijk is echter naar voren gekomen dat ondernemers van de kleine winkelcentra het niet eens zijn met de beslissing om het toeristisch regime in te stellen. Ik neem aan dat u deze ontwikkeling nauwgezet volgt. Indien u van mening bent dat ondanks deze ontwikkeling voldoende draagvlak is voor de zondagsopenstelling onder zowel de bewoners als ondernemers als geheel, sta ik positief tegenover het voornemen van uw dagelijks bestuur om het toeristisch regime in het stadsdeel Amsterdam Noord in te stellen. (…) "

3. Het besluit ten aanzien waarvan een voorlopige voorziening is gevraagd

Op 17 december 2008 heeft verweerder, gelet op de hiervoor onder 2.4 genoemde brieven van 25 augustus 2008 en 9 december 2008, het Onderzoek, en de brief en het onderzoek van ondernemersvereniging winkelcentrum Boven ’t Y , overeenkomstig een daartoe strekkend voorstel van het DB, het volgende besluit genomen:

"BESLUIT:

1. Bij wijze van proef een toeristisch regime voor het gehele stadsdeel Amsterdam-Noord in te stellen en in het 4e kwartaal van 2009 een evaluatie uit te laten voeren naar de bevindingen.

2. Het Dagelijks Bestuur op te dragen ter uitvoering van de procedure overleg te starten met het college van B&W alsmede advies te vragen aan de Kamer van Koophandel.

3. Op basis van het overleg en dit advies over te gaan tot het instellen van een toeristisch regime. "

Verweerder heeft, daarnaar ter zitting gevraagd, verklaard dat dit besluit is genomen op grond van artikel 11, tweede lid, van de Stadsdeelverordening. Blijkens het verslag van de vergadering van de deelraad van 17 december 2008 waarin het besluit is genomen, is het de bedoeling dat dit toeristisch regime met ingang van 1 januari 2009 van kracht wordt en dat de proefperiode één jaar beslaat.

4. Het standpunt van verzoeksters

Verzoeksters menen dat verweerder door de verlening van de gewraakte vrijstelling, een oneigenlijk gebruik heeft gemaakt van de Wet en de Stadsdeelverordening. Volgens verzoeksters is in het stadsdeel Amsterdam-Noord van enig noemenswaardig toerisme geen sprake, zodat niet is voldaan aan de vereisten voor verlening op grond van artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet van een vrijstelling ten behoeve van toerisme. Verzoeksters verwijzen in dit kader naar de hiervoor onder 2.2 genoemde passage uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Winkelsluitingswet 1976 (TK 1990-1991, 21 963, nr. 3, p. 8), alsmede naar het verslag van de deelraadsvergadering waarin het besluit van 17 december 2008 is genomen.

Verzoeksters betogen dat voor het besluit van 17 december 2008 bovendien geen draagvlak bestaat bij de winkeliers in Amsterdam-Noord. Uit de conclusies van het rapport van het Onderzoek blijkt dat een ruime meerderheid van de winkeliers tegen een wekelijkse koopzondag is. Dit rapport is niet in de vergadering van verweerder besproken. Verder is niet gebleken van aanvragen van winkeliers voor zondagsopenstelling met ingang van 1 januari 2009 in verband met de toeristische aantrekkingskracht in Amsterdam-Noord. De reden voor de zondagsopenstelling is ook niet toerisme, maar is een – onterechte – tegemoetkoming aan zittende ondernemers, in het bijzonder aan een aantal grote supermarkten. Het besluit van 17 december 2008 is daarom evident in strijd met de Wet en de Stadsdeelverordening genomen.

Ook heeft het ontbroken aan een evenwichtige belangenafweging. Verweerder heeft, aldus verzoeksters, in de belangenafweging alleen gewicht toegekend aan de belangen van de grote supermarkten en is ten onrechte voorbij gegaan aan de belangen van verzoeksters. Voor de verzoeksters gevestigd in winkelcentrum In de Banne klemt dit temeer, nu dit winkelcentrum door de sloop van woningen en nieuwbouw in de omgeving in een extra moeilijke tijd verkeert.

Verzoeksters onder 2 tot en met 4 en de 29 anderen voeren met name aan dat zij door het besluit van 17 december 2008 ernstig worden benadeeld en derhalve rechtstreeks in hun belangen worden geraakt, omdat op grond van dit besluit de grote supermarkten iedere zondag open zullen zijn en zij daarvan direct en merkbaar nadeel ondervinden. Dit nadeel bestaat volgens deze verzoeksters uit omzetderving op met name zaterdagen en maandagen, omdat de klanten van verzoeksters op zondag bij deze supermarkten inkopen doen. Ter onderbouwing van dit nadeel hebben verzoeksters de omzetcijfers van verzoeksters onder 3 en 4 als bijlage bij het verzoekschrift gevoegd, waaruit een omzetdaling ten opzichte van voorgaande jaren blijkt. De toelichting op de gegevens van verzoekster onder 3 vermeldt dat de omzet op de zaterdagen in 2008 is teruggelopen met 2,3%, terwijl landelijk sprake is van een omzetstijging van 8,7%.

Verzoeksters stellen zelf hun winkels niet buiten de twaalf aangewezen reguliere koopzondagen geopend te kunnen hebben, omdat dit vanuit het oogpunt van personeelsbezetting niet mogelijk is, vanwege de invloed die dit heeft op het normaal gezinsleven. Verzoeksters voeren aan dat de op grond van het besluit van 17 december 2008 toegestane zondagsopening van de grote supermarkten ertoe zal leiden dat verzoeksters – ook al betreft het hier een proef van een jaar – zullen worden weggeconcurreerd. Verzoeksters hebben om deze redenen aan de voorzieningenrechter verzocht het besluit van verweerder van 17 december 2008 te vernietigen, dan wel te schorsen.

5. Het standpunt van verweerder

Verweerder heeft zich voor wat betreft de ontvankelijkheid van het verzoek dat namens de 33 verzoeksters is ingediend, gerefereerd aan het oordeel van de voorzieningenrechter van het College. Voorts heeft verweerder in zijn schriftelijke reactie en ter zitting, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.

Verzoeksters hebben geen spoedeisend belang bij de gevraagde voorlopige voorziening en hebben een dergelijk belang ook niet aangevoerd. Bovendien had van verzoeksters mogen worden verwacht dat zij hun verzoek eerder zouden doen, aangezien een aantal van hen de deelraadsvergadering van 17 december 2008 heeft bijgewoond en derhalve bekend was met de door verzoeksters gestelde gevolgen van de zondagsopenstelling.

Voor zover het spoedeisend belang zou zijn gelegen in de door verzoeksters gestelde omzetderving als gevolg van een verkeerde wetsuitleg, is het causaal verband tussen genoemde oorzaak en gevolg onvoldoende komen vast te staan, om op grond daarvan het verzoek toe te wijzen. Uit het bezwaarschrift komt naar voren dat al enige jaren sprake is van omzetdaling, zodat deze omzetdaling derhalve verder teruggaat in de tijd dan de zondagsopenstelling in Amsterdam-Noord. Daarnaast is er ook concurrentie van de winkels in het centrum die op zondag geopend zijn.

Het besluit van 17 december 2008 is gebaseerd op artikel 11 van Pro de Stadsdeelverordening. In dit geval is aan alle toepassingsvereisten van dit artikel voldaan, zodat verweerder bevoegd was het besluit te nemen. Het besluit is voorts niet in strijd met artikel 3, derde lid, van de Wet, omdat is voldaan aan de voorwaarde "eerst de toerist, dan het regime". De toeristische aantrekkingskracht wordt uitgebreid omschreven en toegelicht in het rapport "Nieuwe kansen voor toerisme in Amsterdam-Noord" en is nader toegelicht in de brief van het DB aan burgemeester en wethouders van 18 december 2008.

De toeristische aantrekkingskracht bestaat in de eerste plaats uit verblijfsaccommodatie voor toeristen in de vorm van hotels, guesthouses, bed & breakfasts en een camping die jaarlijks 70.000 bezoekers trekt. Verder beschikt het stadsdeel Amsterdam-Noord over unieke kenmerken die het onderscheiden van de rest van Amsterdam. Deze unieke kenmerken zijn: het water (plannen voor een grote jachthaven bij de NDSM-werf, gratis pont over het IJ, boot- en kanoverhuur), het groen (gebied Waterland met jaarlijks 1 miljoen bezoekers, waar men kan fietsen, wandelen, skeeleren en schaatsen, typisch oud-Hollandse sfeer in de dorpen Ransdorp, Zunderdorp en Holysloot), de historie (dorpen Durgerdam, Schellingwoude, Nieuwendam, diverse architectonische hoogtepunten in stedelijke tuindorpen Nieuwendam en Oostzaan en de noodwoningen in Vogeldorp en Disteldorp), en het creatieve culturele karakter (NDSM-terrein als broedplaats voor kunstenaars, locatie voor evenementen en grote festivals en vertrekpunt van de pannekoekenboot, noordelijke IJ-oever met theater en filmindustrie).

Het draagvlak voor de zondagsopenstelling blijkt bovendien uit het onderzoek uitgevoerd door Ondernemersvereniging winkelcentrum Boven 't Y. In het kader van dit onderzoek heeft 68% van de ondervraagde winkeliers geantwoord op lange termijn voor een wekelijkse koopzondag te zijn. De in de conclusie van het rapport genoemde meerderheid van 62% van de winkeliers die tegen de wekelijkse koopzondag is, is het gevolg van het feit dat het onderzoek voornamelijk is uitgevoerd onder kleine winkeliers en het personeel op de werkvloer. Daarnaast is het bestuur van winkelcentrum Boven 't Y in het kader van dit onderzoek niet benaderd. Verder zijn verweerder en het DB van mening dat het belangrijk is om de mogelijkheid te bieden om op zondag open te gaan.

Aan het besluit is een uitgebreid voorbereidingstraject voorafgegaan, dat onder meer blijkt uit het voorstel van het DB, de behandeling in de Commissie Middelen en het Onderzoek. Het voorstel is uitgebreid besproken in de deelraadsvergadering, waarbij tevens de belangen van de kleinere winkeliers aan de orde zijn gesteld en, gelet op die belangen, is besloten om het toeristisch regime eerst bij wijze van proef in te stellen en om deze proef in het vierde kwartaal van 2009 te evalueren. De belangen van verzoeksters zijn derhalve wel degelijk in de besluitvorming betrokken. Vervolgens zal bij de zojuist genoemde evaluatie, onder meer, moeten blijken wat de gevolgen van de zondagsopenstelling zijn voor de kleinere winkeliers, afgezet tegen de feiten en omstandigheden die pleiten voor de openstelling van winkels in Amsterdam-Noord op zondag. Het gaat hierbij onder meer om de beperkte effecten op de zondagsrust, de individuele vrijheid en verantwoordelijkheid van iedere winkelier, het opheffen van belemmeringen en scheve concurrentie¬verhoudingen ten opzichte van winkels in andere delen van Amsterdam en daarbuiten, waar winkels op zondag veelal open zijn, het verwachte gunstige effect op de leefbaarheid en sociale veiligheid, de verlichting van de gevolgen van de recessie, het ontlasten van de soms te drukke koopzaterdagen, en de overall gunstige effecten op de werkgelegenheid en bedrijvigheid in Amsterdam-Noord.

Wat de bouwwerkzaamheden in de omgeving van winkelcentrum In de Banne betreft, is het juist dat deze invloed kunnen hebben op de omzet. De discussie rond de zondagsopenstelling dient evenwel breder te worden bezien dan één winkelcentrum.

6. Het standpunt van C1000

Ter zitting heeft C1000 naar voren gebracht dat verweerder de gewraakte vrijstelling terecht heeft verleend, omdat naar haar mening Amsterdam als één stad moet worden gezien en derhalve niet mag worden opgedeeld in een deel dat wel en in een deel dat niet toeristisch is. Volgens C1000 brengt het gelijkheidsbeginsel mee dat alle winkeliers dezelfde kansen behoren te krijgen, zodat oneerlijke concurrentie wordt voorkomen.

C1000 voert verder aan dat verzoeksters onder 3 en onder 4 de stelling dat zij nadeel ondervinden van de supermarkten in Amsterdam-Noord die op zondag wel open zijn, onvoldoende hebben onderbouwd. C1000 wijst er in dit verband op dat: (-) zij zelf al sinds november 2007 een gelijkmatige omzet heeft op de maandag en zaterdag; (-) haar hogere omzet in het begin van 2009 is gegenereerd door grootschalige acties; en (-) consumenten reeds over de mogelijkheid beschikken om op zondag elders boodschappen te doen, namelijk in de binnenstad. Het omzetnadeel dat is gesteld door de in winkelcentrum In de Banne gevestigde verzoeksters, wordt volgens C1000 veroorzaakt door de leegstand van woningen en stadsvernieuwing in de directe omgeving van het winkelcentrum. Wat de omzetdaling in het weekend betreft, komt daar nog bij dat het winkelcentrum een buurtfunctie heeft en consumenten er in zijn algemeenheid in het weekend vaker voor kiezen om boodschappen te doen in winkelcentra met een regionale functie, dan in winkelcentra met een buurtfunctie.

7. Het standpunt van MKB

MKB heeft ter ondersteuning van haar standpunt dat het verzoek om voorlopige voorziening dient te worden afgewezen ter zitting, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.

Voor toewijzing van een verzoek om voorlopige voorziening is in zijn algemeenheid vereist, dat het niet treffen daarvan zal leiden tot een onomkeerbare situatie. Nu het besluit van 17 december 2008 slechts geldt voor een bepaald tijdvak, en derhalve geen permanent karakter heeft, wordt aan dit vereiste niet voldaan. Om die reden is geen sprake van een situatie waarin de beslissing op bezwaar niet zou kunnen worden afgewacht.

Volgens vaste jurisprudentie vormt een financieel belang op zichzelf geen reden om een voorlopige voorziening te treffen. Dit is slechts anders indien sprake is van een actueel financiële noodsituatie of indien de continuïteit van de betrokken onderneming wordt bedreigd. Verzoeksters hebben niet aannemelijk kunnen maken dat deze uitzondering zich hier voordoet. De door verzoeksters gestelde omzetderving is daarvoor ontoereikend. Verder hebben verzoeksters niet aannemelijk gemaakt dat de gestelde omzetdaling een rechtstreeks gevolg is van de zondagsopenstelling van C1000. In ieder geval lijkt bij de interpretatie van de omzetcijfers geen rekening te zijn gehouden met de stadsvernieuwings¬projecten in de omgeving van winkelcentrum In de Banne. Voor zover sprake zou zijn van omzetdaling, betekent dit nog niet dat dit leidt tot duurzame ontwrichting van de concurrentieverhoudingen, dan wel tot gevaar voor de continuïteit. Aan het belang van verzoeksters dient om deze reden niet een zodanig zwaar gewicht te worden toegekend, dat het verzoek dient te worden toegewezen.

Toewijzing van het verzoek om voorlopige voorziening kan, gelet op de politieke discussie die momenteel wordt gevoerd over de wijziging van de Wet, tot grote landelijke gevolgen leiden. Dit brengt met zich dat bij de voorlopige beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit van 17 december 2008 grote terughoudendheid moet worden betracht.

Aan verweerder komt bij de beoordeling of sprake is van toerisme, een zekere interpretatieruimte toe. MKB sluit zich aan bij het standpunt van verweerder dat hij, gelet op deze ruimte en gelet op de toeristische attracties die er nu zijn, de gewraakte vrijstelling in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Los hiervan zou echter niet de vraag moeten zijn of Amsterdam-Noord nu wel of niet toeristisch is, maar of de stad Amsterdam dit in zijn geheel is. Amsterdam dient te worden gezien als één stad, zodat de mogelijkheid voor ondernemers in het centrum van de stad om op zondag geopend te zijn, ook moet gelden voor ondernemers in de andere delen van de stad. Alleen dan kan immers sprake zijn van eerlijke concurrentie.

8. De beoordeling van het geschil

8.1 Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie (hierna: Wbbo), juncto artikel 8:81, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan, indien tegen een besluit bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van het College een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel.

8.2 Het besluit van 17 december 2008 beoogt de buitenwerkingstelling van een verbod, neergelegd in de Wet, als gevolg waarvan het alle winkels in het stadsdeel Amsterdam-Noord met ingang van 1 januari 2009 voor de duur van één jaar is toegestaan om op zondag geopend te zijn. Dit besluit, waaraan op zichzelf geen beperkingen of voorschriften zijn verbonden, heeft aldus een concretiserend karakter, bevat geen zelfstandige normstelling en leent zich niet voor herhaalde toepassing. Dit besluit moet daarom, naar voorlopig oordeel, naar inhoud en strekking worden gekwalificeerd als een besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift.

Gelet op het vorenstaande kan tegen het meergenoemde besluit van verweerder op grond van de ter zake toepasselijke bepalingen van de Awb, in samenhang met het bij artikel 19 van Pro de Wbbo bepaalde, bezwaar worden gemaakt en, na een eventuele ongegrond verklaring daarvan, beroep worden ingesteld bij het College. Daarmee is ook de bevoegdheid van de voorzieningenrechter gegeven.

8.3 Vervolgens is aan de orde de – voorlopige – beantwoording van de vraag of verzoeksters belanghebbenden zijn als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter het volgende.

8.3.1 Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, Awb, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge artikel 1:2, derde lid, Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstelling en blijkens hun feitelijke handelingen in het bijzonder behartigen.

8.3.2 Verzoeksters, met uitzondering van verzoekster onder 1, drijven allen een onderneming in Amsterdam-Noord. Verzoeksters onder 2 en 3 exploiteren een supermarkt, verzoekster onder 4 een drogisterij. Verzoekster onder 1 stelt zich ten doel "het behartigen van de gemeenschappelijke belangen van de in het winkelcentrum "In de Banne" te Amsterdam gevestigde ondernemingen".

Verzoeksters onder 2 tot en met 4 hebben gesteld door het besluit van 17 december 2008 rechtstreeks in hun belang te worden geraakt, omdat het op grond van dit besluit aan hun concurrenten wordt toegestaan om – in strijd met de Wet – op zondag hun winkels geopend te houden, en verzoeksters, voor wie het feitelijk of financieel niet mogelijk is om ook hun winkels op zondag geopend te hebben, daardoor omzet derven. Het gaat daarbij op dit moment in het bijzonder om de zondagsopenstelling van enkele supermarkten, waaronder C1000.

De voorzieningenrechter overweegt dat verzoeksters onder 2 en 3 in Amsterdam-Noord een supermarkt exploiteren, zodat de supermarkten in het stadsdeel die thans, op grond van het besluit van 17 december 2008, op zondag zijn geopend als directe concurrenten van deze verzoeksters zijn aan te merken. Deze zelfde supermarkten zijn ook concurrenten van verzoekster onder 4, aangezien de producten in het assortiment van verzoekster onder 4, dan wel daarmee vergelijkbare producten, voor een groot deel ook in deze supermarkten verkrijgbaar zijn. Verzoeksters onder 2 tot en met 4 hebben gelet hierop een zodanig bijzonder, individueel belang, dat zij als belanghebbenden bij het besluit van 17 december 2008 dienen te worden aangemerkt.

Blijkens artikel 2 van Pro haar statuten stelt verzoekster onder 1 zich ten doel "het behartigen van de gemeenschappelijke belangen van de in het winkelcentrum "In de Banne" te Amsterdam gevestigde ondernemingen". Blijkens artikel 4 van Pro de statuten tracht de vereniging dit doel te bereiken door onder meer (-) het bevorderen van samenwerking, contact en beraad tussen de leden onderling, (-) het voeren van propaganda, zoals gecoördineerde reclamecampagnes, (-) andere wettige middelen, ( ) het onderhouden van contacten met daarvoor in aanmerking komende overheids- en particuliere instanties, en (-) het zoveel mogelijk bevorderen van een goede sociale en maatschappelijke groei van de wijk.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het door verzoekster onder 1 gestelde belang aan te merken als een collectief, aan haar statutaire doelstelling ontleend belang. Voorshands is voldoende aannemelijk te achten dat de als gevolg van het besluit van 17 december 2008 toegestane openstelling van winkels op zondag van zodanige invloed is op het detailhandelsklimaat in winkelcentrum "In de Banne", dat een rechtstreeks belang kan worden aangenomen. Derhalve is verzoekster onder 1 evenzeer aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, Awb.

Gelet op het feit dat naar voorlopig oordeel in ieder geval verzoeksters onder 1 tot en met 4 als belanghebbenden bij het besluit van 17 december 2008 kunnen worden aangemerkt, zal de voorzieningenrechter thans in het midden laten of de overige verzoeksters allen afzonderlijk als belanghebbenden bij het besluit van 17 december 2008 moeten worden beschouwd.

8.4 Met betrekking tot het gestelde spoedeisend belang overweegt de voorzieningenrechter dat van de zijde van verzoeksters aan de hand van cijfermatige gegevens voldoende aannemelijk is gemaakt dat de invloed van de – als gevolg van het besluit van 17 december 2008 toegestane – zondagsopenstelling van winkels in Amsterdam-Noord op de omzet van verzoeksters en het detailhandelsklimaat in winkelcentrum In de Banne, aanzienlijk is en, blijvend, verlies van marktaandeel dreigt. Een voldoende spoedeisend belang, mede geplaatst tegen de achtergrond van de huidige economische omstandigheden, kan derhalve niet afwezig worden geacht.

Het door verweerder ingenomen standpunt dat verzoeksters na het totstandkomen van het besluit van 17 december 2008 onvoldoende voortvarend te werk zijn gegaan bij het indienen van hun verzoek om voorlopige voorziening, waaruit zou moeten worden afgeleid dat van een spoedeisend belang geen sprake kan zijn, deelt de voorzieningenrechter niet. Het moge zo zijn dat een aantal verzoeksters de deelraadsvergadering van 17 december 2008 heeft bijgewoond en dus wist wat er stond te gebeuren, dan nog kan niet worden staande gehouden dat het indienen van een bezwaarschrift en een verzoek om voorlopige voorziening op 21 januari 2009 twijfel doet rijzen over het daadwerkelijk bestaan van een spoedeisend belang. Daar komt nog bij dat het besluit van 17 december 2008, dat niet tot één of meer belanghebbenden is gericht, eerst op 30 december 2008 in het Noord-Amsterdams Nieuwsblad is bekendgemaakt en, gelet op het bepaalde in artikel 3:42, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 3:40, artikel 6:7 en Pro artikel 6:8, van de Awb zich pas de dag na laatstgenoemd tijdstip leende om te worden bestreden.

Het tot nu toe overwogene leidt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat in ieder geval het verzoek om voorlopige voorziening van de verzoeksters 1 tot en met 4 zich voor inhoudelijke behandeling leent. Alvorens daartoe over te gaan overweegt de voorzieningenrechter eerst nog het volgende.

8.5 Ingevolge artikel 8:26 Awb Pro, als algemene bepaling ook toepasselijk in de voorlopige voorzieningprocedure, kan een belanghebbende in de gelegenheid worden gesteld als partij aan het geding deel te nemen.

8.5.1 Blijkens artikel 2 van Pro haar statuten stelt MKB zich ten doel "het behartigen van de materiële en immateriële belangen van de ondernemers en ondernemingen in het midden- en kleinbedrijf en beroep – hierna ook te noemen ondernemers – uitgaande van de particuliere ondernemingsgewijze produktie en distributie van goederen en diensten." Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de vereniging een "algemene organisatie" is, "die de waarde van de levens- en maatschappij-opvattingen van haar leden erkent als basis voor gemeenschappelijke opvattingen ter bereiking van haar doelstellingen en die de ontmoeting van deze levens- en maatschappij-opvattingen daartoe wil bevorderen". In artikel 3 van Pro de statuten staan de middelen waarmee MKB dit doel tracht te bereiken. Dit zijn, voor zover thans van belang: (-) alle andere middelen, die tot verwezenlijking van het doel kunnen bijdragen.

MKB heeft aan het College bericht dat zij aan het geding wenst deel te nemen. In dat kader heeft zij gesteld dat zij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb Pro dient te worden aangemerkt, omdat zij door het besluit van 17 december 2008 wordt getroffen in het collectieve belang van haar leden, dat iedere ondernemer in Amsterdam, of hij nu is gevestigd in of buiten de binnenstad, de vrije keuze moet hebben om op zondag geopend te zijn. Ter zitting is van de zijde van verzoeksters gesteld dat enkele verzoeksters lid zijn van MKB en dit belang juist niet onderschrijven. Deze omstandigheid verzet zich er volgens verzoeksters tegen dat MKB tot deze procedure wordt toegelaten.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moet het door MKB gestelde en nagestreefde belang worden aangemerkt als een collectief, aan haar statutaire doelstelling ontleend belang. Dat het belang van enkele leden van deze vereniging niet parallel loopt met het door de vereniging behartigde belang, brengt naar het oordeel van de voorzieningenrechter op zichzelf nog niet met zich dat hier het tegendeel zou moeten worden aangenomen. Aangezien ook overigens ter zake niet van beletselen is gebleken, is MKB in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.

8.5.2 Ten aanzien van het faxbericht van de Stichting Toeristisch Ondernemersplatform Amsterdam-Noord (hierna: TOP) van 23 februari 2009, overweegt de voorzieningenrechter dat hij deze brief mede heeft opgevat als een verzoek tot toelating als partij.

Dit verzoek van TOP is bij de voorzieningenrechter binnengekomen op de dag voorafgaande aan de behandeling van het verzoek ter zitting, om kwart voor zes 's middags. Uit het verzoek blijkt niet welke algemene en collectieve belangen TOP krachtens haar doelstellingen en feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. Een kopie van de statuten is niet toegezonden.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat, gelet hierop, onvoldoende aannemelijk is geworden dat haar belangen rechtstreeks bij het besluit van 17 december 2008 zijn betrokken. Dientengevolge kan TOP onder deze omstandigheden niet als belanghebbende bij dit besluit worden aangemerkt. Het verzoek van TOP om als partij aan het geding te mogen deelnemen is derhalve afgewezen en het door haar ingediende stuk is niet aan het dossier toegevoegd.

8.6 Kernpunt van het standpunt van verzoeksters is dat het besluit van 17 december 2008 niet in stand kan blijven, omdat in het stadsdeel Amsterdam-Noord van enig noemenswaardig toerisme geen sprake is, zodat de vrijstelling is verleend in strijd met artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet. Verweerder heeft hier tegenover gesteld dat zijn besluit van 17 december 2008 is gebaseerd op artikel 11 van Pro de Stadsdeelverordening en dat is voldaan aan alle toepassingsvereisten neergelegd in dat artikel, zodat verweerder bevoegd was de vrijstelling te verlenen.

In deze stellingname van partijen vindt de voorzieningenrechter aanleiding om in de eerste plaats, ambtshalve, de vraag te beantwoorden of artikel 11, voornoemd, verbindende kracht heeft. Gelet op de aard van deze procedure ligt het verzoek om voorlopige voorziening bij ontkennende beantwoording van die vraag pas dan op die grond voor toewijzing gereed, wanneer die onverbindendheid als "onmiskenbaar" zou moeten worden gekwalificeerd. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.

De Wet voorziet, zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 januari 2009, AWB 08/73, rechtspraak.nl, LJN: BH0408), in een limitatieve regeling bij en krachtens die wet van de gevallen waarin, en de voorwaarden waaronder, de gemeenteraad, dan wel burgemeester en wethouders bevoegd zijn vrijstelling, dan wel ontheffing te verlenen van de in artikel 2, eerste lid, onder a en b, van de Wet neergelegde verboden.

In artikel 3, derde lid, onder a van de Wet, voor zover hier van belang, is aan de gemeenteraad de bevoegdheid toegekend om bij verordening vrijstelling te verlenen van het verbod om een winkel op zondag voor het publiek geopend te hebben, dan wel, aan het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid te verlenen om in de gevallen, in die verordening aan te wijzen, met inachtneming van de daarin gestelde regels op een daartoe strekkende aanvraag ontheffing van dat verbod te verlenen ten behoeve van op de betrokken gemeente of een deel daarvan gericht toerisme.

Krachtens de gemeentelijke Verordening op de stadsdelen heeft de raad van de gemeente Amsterdam al zijn taken en bevoegdheden, behoudens de bevoegdheden die krachtens artikel 156 van Pro de Gemeentewet niet aan een stadsdeel kunnen worden overgedragen, overgedragen aan de deelraden, en hebben burgemeester en wethouders al hun bevoegdheden overgedragen aan het dagelijks bestuur van de stadsdelen. Dit laatste substituerend in artikel 3, derde lid, onder a, van de Wet, komt, voor zover hier van belang, aan de deelraden de bevoegdheid toe om bij verordening vrijstelling te verlenen van het verbod om een winkel op zondag voor het publiek geopend te hebben, dan wel om aan het dagelijks bestuur van de stadsdelen de bevoegdheid te verlenen om in gevallen in die verordening aangewezen met inachtneming van de daarin gestelde regels op een daartoe strekkende aanvraag ontheffing van dat verbod te verlenen ten behoeve van, hier, op het betreffende stadsdeel of een deel daarvan gericht toerisme.

De voorzieningenrechter stelt vast dat, naar ter zitting van de zijde van verweerder is bevestigd, met het besluit van 17 december 2008 is beoogd op basis van artikel 11 van Pro de Stadsdeelverordening met ingang van 1 januari 2009, voor de duur van één jaar in het stadsdeel Amsterdam-Noord een algemene buitenwerkingstelling in het leven te roepen van het verbod om de winkels op zondag geopend te houden.

De voorzieningenrechter constateert dat hier een buitenwerkingstelling van het in de Wet neergelegde verbod is nagestreefd met een instrument dat de Wet niet kent. Een ontheffing is hier immers niet aan de orde, terwijl hier evenmin sprake is van een "bij" verordening verleende vrijstelling.

Artikel 7 van Pro de Verordening en artikel 11 van Pro de Stadsdeelverordening kunnen hier, anders dan verweerder heeft betoogd, naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, niet fungeren als grondslag van een vrijstelling "bij" verordening. In geen van die artikelen of elders in de verordeningen waar zij deel van uitmaken is die vrijstelling immers vervat. Ook overigens is niet van een zodanige "bij" verordening verleende vrijstelling kunnen blijken.

Het vorenoverwogene leidt de voorzieningenrechter, mede geplaatst tegen de achtergrond van eerdergenoemde jurisprudentie van het College, tot het oordeel dat ernstig moet worden betwijfeld of artikel 11 van Pro de Stadsdeelverordening, met toepassing van welk artikel verweerder zijn besluit van 17 december 2008 heeft genomen, verbindend is. Hetgeen op dit punt van de zijde van verweerder ter zitting is aangevoerd – kortweg inhoudende dat de verlening van de vrijstelling op deze wijze is vormgegeven, omdat in de Wet geen rekening is gehouden met het bestaan van stadsdelen en derhalve niet is voorzien in de toekenning van bevoegdheden aan de stadsdeelraad– acht de voorzieningenrechter weliswaar niet zeer overtuigend, doch net wel van zodanig gehalte dat deze de pas afsnijdt naar het oordeel dat de verordening op dit punt deswege als "onmiskenbaar" onverbindend zou moeten worden beschouwd.

8.7 Voor zover zou moeten worden aangenomen dat artikel 11 van Pro de Stadsdeelverordening verbindende kracht zou hebben en de Wet ruimte zou bieden voor het verlenen van een vrijstelling in een vorm en met een reikwijdte zoals verweerder hier heeft gedaan, stelt de voorzieningenrechter het volgende voorop.

Het moge, zoals de voorzieningenrechter reeds eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 september 2007 (AWB 07/523, rechtspraak.nl, LJN: BB4274), zo zijn dat verweerder een mate van ruimte toekomt bij de beoordeling of er sprake is van voor de toepassing van – hier in samenhang gelezen met artikel 11 van Pro de Stadsdeelverordening – artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet relevante toeristische aantrekkingskracht, maar die ruimte is niet onbeperkt. Zeker niet wanneer de in artikel 3, derde lid, van de Wet aan de raad geattribueerde, in dit geval vervolgens aan de deelraad gedelegeerde, bevoegdheid wordt geplaatst in het perspectief van de geschiedenis van de totstandkoming van de Winkelsluitingswet 1976 en vervolgens die van de Winkeltijdenwet, waarvan delen hiervoor onder rubriek 2.2 zijn weergegeven. In dat perspectief bezien kan de conclusie, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, geen andere zijn dan dat bij het vormen van het oordeel of er sprake is van toeristische aantrekkingskracht als hiervoor bedoeld door verweerder niet uit het oog mag worden verloren dat het hier een uitzondering betreft op de hoofdregel dat winkels op zondag in beginsel gesloten zijn.

Het voorgaande betekent dat de woorden "toerisme" en "aantrekkingskracht voor dat toerisme" strikt dienen te worden geïnterpreteerd, aangezien bij een andere benadering het verbod tot zondagsopenstelling zoals vervat in artikel 2, eerste lid, van de Wet, feitelijk illusoir zou worden gemaakt. Dat betekent dat wanneer natuur- of stedeschoon, toeristische recreatiecentra en toeristische evenementen zich niet in betekenende mate onderscheiden van datgene wat ter zake bij vele andere gemeenten voor handen is, deze omstandigheden op zichzelf noch tezamen de toeristische aantrekkingskracht kunnen vormen waarop artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet – en hier dus ook meergenoemd artikel 11 – het oog heeft, zulks omdat bij een andere interpretatie het uitzonderingskarakter van de desbetreffende bepaling teloor zou gaan. Het zal, zoals van regeringswege bij de behandeling van de Winkelsluitingswet 1976 en de Wet ook is aangegeven, moeten gaan om toeristische trekpleisters die, los van de gelegenheid tot winkelen, zelf in een in aanmerking te nemen mate ("publieksstroom"; memorie van toelichting bij de wijziging van de Winkelsluitingswet 1976, p. 8) toeristen naar de desbetreffende gemeente of de(e)l(en) van de gemeente trekken.

Verzoeksters en verweerder zijn het niet eens over het antwoord op de vraag of een, voor de toepassing van artikel 3, derde lid, onder a, van de Wet in samenhang gelezen met het bepaalde in artikel 11 van Pro de Stadsdeelverordening, relevante mate van toerisme is gericht op Amsterdam-Noord.

Verzoeksters hebben zich op het standpunt gesteld dat die vraag ontkennend moet worden beantwoord en hebben daartoe betoogd dat in het stadsdeel Amsterdam-Noord van enig noemenswaardig toerisme geen sprake is. Ter ondersteuning hiervan hebben verzoeksters onder meer verwezen naar het verslag van de vergadering van verweerder, waarin het besluit van 17 december 2008 is vastgesteld.

Verweerder heeft zich, naast de visie zoals die ter zake in de hiervoor in rubriek 2.4 weergegeven brief van het DB van 18 december 2008 tot uitdrukking is gebracht, ter ondersteuning van zijn standpunt dat er sprake is van op Amsterdam-Noord gericht toerisme, in zijn reactie op het verzoek en ter zitting beroepen op het hiervoor onder 2.4 genoemde rapport "Nieuwe kansen voor toerisme in Amsterdam-Noord" van 11 april 2007. Daarin is, aldus verweerder, de toeristische aantrekkingskracht van Amsterdam-Noord uitgebreid beschreven en toegelicht. Het gaat hierbij om verblijfsaccomodaties in de vorm van hotels, guesthouses en bed & breakfasts, een camping die jaarlijks 70.000 bezoekers trekt, en unieke kenmerken die Amsterdam-Noord onderscheiden van de rest van Amsterdam in de vorm van: water, groen, historie en creatief cultureel karakter.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter komt aan dit rapport weinig overtuigingskracht toe, als het gaat om het aannemelijk maken van een relevante mate van op Amsterdam-Noord gericht toerisme. Weliswaar wordt in het rapport geconcludeerd dat het merendeel van de ondernemers in Amsterdam-Noord inschat dat het stadsdeel toeristische potentie heeft, alsmede dat een deel van de ondernemers bereid is om een samenwerkingsverband aan te gaan om dit potentieel tot ontwikkeling te brengen, maar tevens maakt het rapport duidelijk dat er ondanks de daarin genoemde toeristische trekpleisters en voorzieningen nog te weinig toeristen zij die die trekpleisters en voorzieningen bezoeken. Zo vermeldt het rapport aan het begin van de inleiding (p. 6 7) het volgende:

" Probleemstelling

Amsterdam-Noord staat toeristisch nog te weinig op de kaart. Dat is nogal in tegenspraak met het feit dat er tal van toeristische trekpleisters en voorzieningen zijn in ons stadsdeel: de cultuurhistorie van oud Noord, het landschap rond de Waterlandse Zeedijk en de historische pittoreske dorpskernen van Waterland, het uitgebreide fiets- en wandelpadennetwerk in het landelijk gebied van Noord en het naburige recreatiegebied Twiske, watersportvoorzieningen als jachthavens en aanlegplaatsen, verblijfsaccomodaties als hotels, campings, bed & breakfast en plattelandspensions en de snel uitbreidende publieks- en grootstedelijke cultuurcentra als de NDSM-werf en de mede daaruit voortvloeiende grote culturele zomerevenementen. (…)

Ondanks het tekort aan internationaal bekende bezienswaardigheden gebeurt er heel veel op toeristisch, recreatief en cultureel gebied in Noord. Dat is een goede zaak voor de aantrekkingskracht van ons stadsdeel. Tegelijk moeten we constateren dat het nog ontbreekt aan twee zaken die onontbeerlijk zijn voor de bekendheid en interesse van verblijfstoeristen en dagrecreanten met het aanbod in ons stadsdeel:

1. Onvoldoende promotie van het toeristisch- recreatief aanbod: (…)

Het Amsterdam Toerist en Congres Bureau (ATCB) geeft veel informatie, maar in de veelheid daarvan over het totale gebied van Groot-Amsterdam en klassieke toeristische zwaartepunten als Volendam en Marken komt Noord er nogal bekaaid af. (…) De toerist gaat niet voor Amsterdam-Noord naar Amsterdam, maar voor tal van centrumvoorzieningen en voor het algemene tolerante en grootstedelijke culturele klimaat van de stad.

Amsterdam-Noord wordt mede hierom door de grotere promotie-bureaus niet echt gezien als bijzonder stadsdeel met een heel eigen, unieke combinatie van plattelandsrecreatie, historische dorpsgezichten en hedendaagse cultuur. (…)

2. Te weinig samenwerking tussen toeristisch-recreatief ondernemers: (…) "

Ter zitting om een reactie op deze passage gevraagd, heeft verweerder, bij monde van D, toeristisch beleidsmedewerker bij het stadsdeel Amsterdam-Noord, toegelicht dat dit rapport aanleiding heeft gegeven tot het treffen van een breed scala aan maatregelen, waaronder zijn eigen aanstelling, en dat deze maatregelen inmiddels ook al tot resultaten hebben geleid.

Verweerder heeft de voorzieningenrechter er met deze toelichting echter niet van kunnen overtuigen, dat op grond daarvan kan worden aangenomen dat er sinds het totstandkomen van dat rapport in april 2007, een ontwikkeling op gang is gekomen die, ten tijde hier van belang, heeft geresulteerd in een, tegen de achtergrond van het hier toepasselijke normatieve kader, relevante mate van op Amsterdam-Noord gericht toerisme.

Specifiek ingaande op hetgeen in meergenoemde brief van het DB van 18 december 2008 aan burgemeester en wethouders van Amsterdam als de toeristische aantrekkingskracht van Amsterdam is gepresenteerd, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.

Op basis van de in die brief genoemde aanwezigheid van een camping en diverse guesthouses, hotels en bed & breakfasts in Amsterdam-Noord kan op zichzelf niet aannemelijk worden geacht dat sprake is van relevant op Amsterdam-Noord gericht toerisme. Uit het feit dat in deze accommodaties toeristen verblijven, volgt immers nog niet dat deze toeristen daar verblijven met als doel Amsterdam-Noord te bezoeken, teminder nu dit stadsdeel (nog) niet over een echte, naar zal blijken, zogenoemde toeristische trekker beschikt.

De waterrecreatie in de vorm van een gratis tocht met de pont over het IJ en boot- en kanoverhuur onderscheiden zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet in betekenende mate van de waterrecreatie die bij vele andere gemeenten voor handen is.

Op de NDSM-werf worden weliswaar van tijd tot tijd evenementen georganiseerd, maar dat deze tot gevolg hebben dat aldus een op Amsterdam-Noord gerichte stroom toeristen op gang is gekomen is niet aannemelijk geworden. Het moge voorts zo zijn dat de pannenkoekenboot jaarlijks 35.000 bezoekers weet te trekken, maar het feit dat die boot mede opereert vanuit Amsterdam-Noord wijst nog niet op het bestaan van op Amsterdam-Noord gericht toerisme.

De voorzieningenrechter acht evenmin aannemelijk gemaakt dat de bouwstijl en architectuur van de tuindorpen, noodwoningen, aan de Waterlandse Zeedijk gelegen dorpen, dan wel de restanten van het industriële en scheepsbouwverleden aan de noordelijke IJ oever, een in aanmerking te nemen, op Amsterdam-Noord gerichte, toeristenstroom trekt.

Voorts is in de brief van 18 december 2008 vermeld dat het gebied Waterland jaarlijks een stroom van één miljoen bezoekers trekt. Dit argument kan evenmin tot het door verweerder gewenste resultaat leiden. Deze, gestelde, stroom van bezoekers, ziet immers niet uitsluitend – verweerder betoogt dat ook niet – op het in stadsdeel Amsterdam-Noord gelegen deel van Waterland met de dorpen Ransdorp, Zunderdorp en Holysloot. Waterland bestrijkt immers tevens, zoals door verweerder ter zitting ook is toegegeven, minst genomen ook, het grondgebied van de gemeente Waterland. Mede gelet op het feit dat tot dit grondgebied, onder meer, Broek in Waterland, Marken en Monnickendam behoren, is het weinig aannemelijk dat deze stroom van één miljoen bezoekers is gericht op Amsterdam-Noord. Dat deze personen dóór het gebied Waterland voor zover dat behoort tot Amsterdam-Noord trekken, zoals van de zijde van verweerder ter zitting nog is opgemerkt, maakt enige gerichtheid op Amsterdam-Noord niet aannemelijk. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat wandelaars en fietsers naar en rond de dorpen Zunderdorp, Ransdorp en Holysloot in omvang en samenstelling kunnen worden aangemerkt als een op Amsterdam-Noord gerichte "stroom" toeristen.

De voorzieningenrechter voelt zich in dit oordeel gesterkt door de inhoud van de, inmiddels door de raad van de gemeente Amsterdam vastgestelde, beleidsnotitie "Ontdek Amsterdam!" van 14 oktober 2008. Kennelijk hebben de sinds april 2007 in gang gezette initiatieven immers niet kunnen voorkomen dat uit deze beleidsnotitie ten aanzien van, voor zover thans van belang, Amsterdam-Noord een beeld oprijst van een stadsdeel dat het ook tot 14 oktober 2008 moest stellen zonder noemenswaardig toerisme. Het zijn met name de volgende overwegingen uit dat rapport die, in onderling verband gelezen, deze indruk bij de voorzieningenrechter hebben gevestigd:

" 1.2 Doelstelling en effectmeting

Deze notitie heeft de volgende hoofddoelstelling:

het verhogen van het aantal internationale bezoekers aan de zes focusgebieden, om zo de bestedingen en de werkgelegenheid in deze gebieden te vergroten.

Om deze doelstelling te behalen worden in deze notitie acties en investeringen voorgesteld die tot doel hebben buitenlandse bezoekers naar de gebieden aan te trekken, ze te accommoderen en de gebieden te ontsluiten. (…) Eind 2010 zullen daarom de (voorlopige) effecten van het spreidingsbeleid worden gemeten. Daarbij wordt een combinatie van de volgende indicatoren gekozen:

• het aantal hotelovernachtingen in de focusgebieden

• de bezoekersaantallen van de attractiepunten in de focusgebieden

(…)

Voor deze combinatie is gekozen omdat slechts de overnachtingscijfers van de hotels een te indirect beeld geven: een overnachting betekent immers nog niet dat het gebied echt wordt bezocht.

(…)

4.3.3 Noordelijke IJ-oever

(…)

Anno 2008: de vijf sleutelfactoren

De afgelopen jaren is een snel toenemende aandacht te zien voor Noordelijke IJ-oevers als aantrekkelijke bestemming voor zowel bedrijven als bezoekers (lokale/regionale). De IJ-oevers bieden steeds meer horeca en cultuur met een stedelijke aantrekkingskracht. Ook de interresse voor Noord als evenementenlocatie groeit: Robodock, Over het IJ, Grachtenfestival, Amsterdam Boekenstad en IJazz vinden of vonden er plaats.

Met de komst van het Filmmuseum in 2010 de eerste permanente toeristische trekker ontwikkeld. Er zijn ook plannen voor een uitzichtpunt op het Overhoeksterrein (Skytower), dat een bezoektrekker zou kunnen worden, en onderzocht wordt of een dependance van een internationaal museum kan worden gerealiseerd. Voor het overige zijn er nog geen initiatieven voor vaste toeristische trekkers, maar de ambtelijke en bestuurlijks bereidheid om aan initiatieven mee te werken is groot.

(…)

Noord heeft nog nauwelijks bekendheid bij de toerist. Er is nog geen keuze gemaakt voor één onderscheidend karakter: benoemd zijn de karakters Water, Groen en Cultuurhistorie. (…) Overigens focust deze notitie op de Noordelijke IJ-oever, maar voor de positie en bekendheid van Noord bij de internationale bezoeker is zeker ook het landelijk gebied (Waterland) belangrijk. Dit natuurgebied, met dorpskernen als Durgerdam en Zunderdorp, ontvangt al een flink aantal bezoekers, onder meer mensen met een huurfiets vanaf Amsterdam-Centrum. Op relatief korte afstand van het centrum van Amsterdam is Waterland zeer complementair op het kernaanbod van Amsterdam. De geplande ontwikkeling van een parkeer- en bezoekerscentrum ten noorden van de A10, de ‘Poort van Waterland’, kan de bereikbaarheid van dit gebied verbeteren.

(…)

4.4 Conclusie

(…)

De gebieden scoren verschillend op de vijf sleutelfactoren voor toeristische ontwikkeling. De internationale toeristische aantrekkelijlkheid van de gebieden anno 2008 kan als volgt in een tabel worden samengevat:

Behalve verschillen tussen de gebieden, wordt bij verticale lezing van deze tabel ook duidelijk dat er een groot verschil is tussen de sleutelfactoren onderling. Op de factor 'toeristische trekkers' scoren bijna alle gebieden matig tot slecht, terwijl een factor als 'basisvoorzieningen' in de meeste gebieden redelijk tot goed is ontwikkeld. Het is de ambitie van deze notitie om op alle sleutelfactoren verbeterde scores tot stand te brengen. Daarom zullen de vijf factoren in het volgende hoofdstuk per stuk nader worden uitgelicht. Per factor zal worden bepaald met welke acties een verbetering tot stand kan worden gebracht.

(…)

5.2 Imago: promotie en informatievoorziening

(…)

Als de bezoeker eenmaal in Amsterdam is (waarbij de meerderheid gelokt blijft worden door het algemene imago van Amsterdam en in mindere mate door de nieuwe gebieden), doet zich de beste kans voor om hem te verleiden eens een stap buiten het toeristisch kerngebied te wagen.

(…)

5.3 Toeristische trekkers

De belangrijkste sleutelfactor bij het toeristisch succes van een gebied, zijn de toeristische trekkers. Mensen moeten immers bovenal een reden hebben een gebied te bezoeken.

Beeldbepalende bezienswaardigheden of evenementen die een autonome trekkingskracht uitoefenen op de internationale toerist zijn dan essentieel. Van de vijf bestudeerde sleutelfactoren, is deze echter het minst ontwikkeld. Het aantal grote trekkers is zeer beperkt en er is een aantal kleinschalige trekkers. (…)

Vaste attractiepunten

Op de kaart is te zien dat het aantal vaste trekkers in de gebieden beperkt is. De oostelijke binnenstad vormt hierop een uitzondering. In de overige gebieden staan wel enkele nieuwe ontwikkelingen op stapel. Denk aan de komst van het Filmmuseum naar Noord en de mogelijke ontwikkeling van een groot Museum voor de Amsterdamse school in Westerpark.

(…)

5.5 Basisvoorzieningen

(…)

De stimulering van het toeristisch verblijfsklimaat in de zes gebieden kan tot slot een extra impuls krijgen door openstelling van de daar aanwezige winkels op zondagen. Eventuele zondagsopenstelling fungeert op die manier niet als trekker van toeristische ontwikkeling, maar is ook niet volledig volgend: de diverse impulsen (zondagsopenstelling en de overige in deze notitie voorgestelde acties) worden gezamenlijk ingezet. De Amsterdamse standpuntbepaling ten aanzien van de zondagopenstelling is momenteel in voorbereiding en zal na het zomerreces 2008 door het college worden vastgesteld.

(…)

5.8 Tot slot: laten we groot denken

Er zijn bovendien op de middellange of langere termijn meer gebieden met toeristisch potentieel, zoals Waterland, (…). Het spreidingsbeleid is dan ook een groeimodel, waarin de focus voor de komende jaren wordt gelegd op zes gebieden die op korte termijn het grootste potentieel hebben.

(…)

Bijlage 3 Analyse toeristische potentie (2001)

(…)

De analyse uit 2001 kan als volgt worden samengevat:

? (…)

? Voor het Buikslotermeerplein is niet direct een karakter te vinden waarmee het zich zou kunnen onderscheiden van andere gebieden in de stad. De komst van de Noord-Zuidlijn is voor het plein een positief punt, maar een internationale potentie heeft het gebied nog niet.

? De Noordelijke IJ-oevers kunnen met hun specifieke maritieme karakter en nabijheid tot de binnenstad goed bijdragen aan de spreiding van toerisme in Amsterdam. Een complete ontwikkeling van het gebied is dan wel noodzakelijk, om te zorgen dat bezoekers niet naar de binnenstad moeten om te eten, drinken of overnachten. De ontsluiting is tevens aandachtspunt. (…) "

Verweerder heeft ter zitting betoogd dat deze beleidsnotitie niet representatief kan worden geacht voor de stand van het toerisme in Amsterdam-Noord, omdat dit vanuit het perspectief van de centrale stad is geschreven. Volgens verweerder dient veeleer te worden uitgegaan van het perspectief vervat in de brief van 18 februari 2009, waarin de wethouder van Economische Zaken van Amsterdam in reactie op de brief van het DB van 18 december 2008 zijn zienswijze heeft gegeven met betrekking tot de verlening van een vrijstelling ten behoeve van het toerisme in Amsterdam-Noord.

Dit argument van verweerder ontbeert eveneens overtuigingskracht. In de brief van 18 februari 2009 haakt de wethouder vooral aan bij de voorstelling van zaken zoals het DB die in zijn brief van 18 december 2008 zelf heeft gegeven. Uit de redactie van de brief van de wethouder blijkt dat de daarin naar voren gebrachte opvattingen goeddeels voor rekening blijven van het DB. Voor een ander deel berust de opvatting van de wethouder daarbij kennelijk op een verkeerde lezing van de brief van het DB. De voorzieningen¬rechter doelt dienaangaande op het volgende. Het DB rept onder meer over "Het Waterland trekt jaarlijks 1 miljoen bezoekers (…)". De wethouder deelt in zijn reactie mee dat het DB aangeeft "dat de aantrekkingskracht van het recreatiegebied Waterland jaarlijks 1 miljoen bezoekers naar uw stadsdeel brengt". Deze laatste voorstelling van zaken heeft het DB in zijn brief van 18 december 2008 – en ook ter zitting – evenwel niet gegeven. Aan deze brief kan dan ook bezwaarlijk een overtuigend, zelfstandig, argument worden ontleend ten betoge van de juistheid van het standpunt van verweerder met betrekking tot het bestaan van op Amsterdam-Noord gericht toerisme.

8.8 Het voorgaande leidt de voorzieningenrechter tot het, voorlopige, oordeel dat al hetgeen verweerder heeft aangedragen, onvoldoende aannemelijk maakt dat er sprake is van een op Amsterdam-Noord of een gedeelte daarvan gericht toerisme in een omvang die voor toepassing van het hier toepasselijke, in de Wet en in de Stadsdeelverordening neergelegde, normatieve kader, relevant is. Het voorgaande leidt tot de volgende conclusies.

Enerzijds moet ernstig worden getwijfeld aan de verbindendheid van artikel 11 van Pro de Stadsdeelverordening, op welk artikel verweerder zijn besluit van 17 december 2008 heeft gebaseerd. Anderzijds is verweerder er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat ten aanzien van het stadsdeel Amsterdam-Noord sprake is van een toeristische situatie waarin met recht toepassing kan worden gegeven aan dat artikel in samenhang bezien met artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet.

Uit het dossier rijst het beeld op dat de aanwezigheid van een relevante mate van toerisme gericht op Amsterdam-Noord op dit moment meer een ambitie is dan een gegeven. Kenmerkend op dit punt is de volgende passage uit de beleidsnotitie "Ontdek Amsterdam!" (p. 26):

" Noord heeft nog nauwelijks bekendheid bij de toerist. "

In lijn hiermee is op zichzelf wel weer begrijpelijk dat blijkens het tot de gedingstukken behorende verslag van de deelraadsvergadering van 17 december 2008, in die vergadering het al dan niet aanwezig zijn van op Amsterdam-Noord gericht toerisme geen rol van betekenis heeft gespeeld en vooral aandacht is besteed aan het belang van de zondagsopenstelling vanuit economisch perspectief.

De tekst en toelichting van artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet, zoals die nu geldt, alsmede het, daarbij kennelijk aansluiting zoekende, artikel 11 van Pro de Stadsdeelverordening, verzetten zich evenwel tegen een zodanige benaderingswijze.

Aangezien weinig aannemelijk is dat ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar – die kennelijk op handen is – de situatie met betrekking tot het toerisme in Amsterdam-Noord in betekenende mate zal zijn veranderd, ligt het verzoek om voorlopige voorziening niet alleen voor toewijzing gereed, maar zal de voorzieningenrechter, de hierna uit te spreken schorsing in zijn werkingsduur niet beperken tot, kortweg, de bezwaarprocedure.

De voorzieningenrechter heeft er bij het vormen van zijn oordeel voorts niet aan voorbijgezien dat verschillende winkels in Amsterdam-Noord, waaronder grote supermarkten, gedurende langere tijd op zondagen geopend zijn geweest. De voorzieningenrechter zal de te treffen voorziening dan ook laten ingaan op een tijdstip in de toekomst, op een zodanige termijn dat deze ondernemingen de gelegenheid hebben zich op de schorsing van het besluit van verweerder van 17 december 2008 voor te bereiden.

8.9 Ten slotte hebben verweerder en de derde belanghebbende partijen ieder, in meer of mindere mate, argumenten aangedragen, ontleend aan onder meer de beperkte effecten op de zondagsrust, de individuele vrijheid en verantwoordelijkheid van iedere winkelier, scheve concurrentieverhoudingen, de verwachte gunstige effecten op de leefbaarheid en sociale veiligheid, en de verlichting van de gevolgen van de recessie, zulks ten betoge dat het verzoek om voorlopige voorziening zou moeten worden afgewezen. Al deze argumenten kan en zal de voorzieningenrechter buiten bespreking laten, aangezien, indien – het punt van de ernstige twijfel aan de verbindendheid van artikel 11 van Pro de Stadsdeelverordening weggedacht –, zoals hier, niet blijkt van op Amsterdam-Noord gericht toerisme, deze argumenten, gegeven het toepasselijke normatieve kader, betekenis missen.

Al het voorgaande leidt tot de volgende beslissing.

9. De beslissing

De voorzieningenrechter:

- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;

- schorst, met ingang van 11 april 2009, het besluit van de deelraad van het stadsdeel Amsterdam-Noord van

17 december 2008;

- bepaalt dat deze schorsing voortduurt tot het moment waarop:

• het besluit van 17 december 2008 wordt ingetrokken of vervangen door een ander besluit; dan wel

• het geschil anderszins een einde heeft genomen.

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeksters tot een bedrag van € 644,--

(zegge: zeshonderdvierenveertig euro), onder aanwijzing van de gemeente Amsterdam als rechtspersoon die

deze kosten moet vergoeden;

- bepaalt dat de gemeente Amsterdam aan verzoeksters het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,--

(zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt;

- wijst af het door verzoeksters meer of anders gevorderde.

- wijst het verzoek van TOP om als belanghebbende partij aan het geding deel te nemen af.

Aldus gewezen door mr. R.R. Winter, in tegenwoordigheid van mr. O.C. Bos als griffier, en uitgesproken

in het openbaar op 11 maart 2009.

w.g. R.R. Winter w.g. O.C. Bos

Voorlopige voorziening tegen toeristisch regime zondagsopenstelling Amsterdam-Noord

Uitspraak