Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/428 1 april 2009
7811 Verordening zelfcontrole varkens op het
verbod van bepaalde stoffen 2002
Uitspraak in de zaak van:
De Groene Belangenbehartiger B.V., te Hardenberg, appellante,
gemachtigde: mr. S.W. Knoop, advocaat te Zutphen,
tegen
het Productschap Vee en Vlees,
gemachtigde: mr. C.M. Bitter, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 23 mei 2006, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van de voorzitter van het productschap (hierna: de voorzitter) van 12 april 2006.
Bij dit besluit heeft de voorzitter de bezwaren van appellante tegen zijn besluit van 13 januari 2004, strekkende tot erkenning van het door het productschap beheerde IKB Varkens als certificeringssysteem in de zin van artikel 5 van Pro de Verordening zelfcontrole varkens op het verbod gebruik van bepaalde stoffen 2002 (hierna: de Verordening), ongegrond verklaard.
Bij faxbericht van 26 juni 2006 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 22 augustus 2006 heeft het productschap een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 18 november 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden de standpunten van partijen hebben toegelicht. Namens appellante zijn tevens verschenen haar bestuursleden A en B, alsmede de juridisch medewerkster C. Voor het productschap is voorts verschenen D, werkzaam bij het productschap.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De considerans van Richtlijn 96/23/EG van de Raad van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in produkten daarvan (hierna: de Richtlijn) luidt, voor zover hier van belang:
" (8) Overwegende dat in de toekomst de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en voor de onschadelijkheid van het voor menselijke consumptie aangeboden vlees meer moet worden gelegd bij de producenten en bij al wie verder in de sector veehouderij een rol vervult;
(…)
(16) Overwegende dat de systemen van zelfcontrole die door de producentengroeperingen worden toegepast, een belangrijke rol kunnen spelen bij de strijd tegen het illegale gebruik van groeibevorderaars; dat het voor de consument van fundamenteel belang is dat die systemen voldoende waarborgen bieden voor wat betreft de afwezigheid van dergelijke stoffen of produkten en dat een algemene aanpak op Europees niveau onontbeerlijk is voor de instandhouding en bevordering van dergelijke systemen;
(17) Overwegende dat de producentengroeperingen daartoe gesteund dienen te worden bij de ontwikkeling van systemen van zelfcontrole om te garanderen dat hun vlees vrij is van niet-toegestane stoffen of produkten;"
In de Richtlijn is voorts, voor zover hier van belang, bepaald:
" Hoofdstuk III
Zelfcontrole en medeverantwoordelijkheid van de marktdeelnemers
Artikel 9
A. De Lid-Staten zien er op toe dat:
(…)
3. a) door de in de punten 1 en 2 bedoelde producenten en verantwoordelijke personen alleen in de handel worden gebracht:
i) dieren waaraan geen niet-toegestane stoffen of produkten zijn toegediend of dieren die geen illegale behandeling in de zin van de onderhavige richtlijn hebben ondergaan;
ii) dieren waarvoor in het geval van toediening van toegestane stoffen of produkten de daarvoor voorgeschreven wachttijd in acht is genomen;
(…)
B. Met het oog op de toepassing van deel A zien de Lid-Staten erop toe dat, onverminderd de naleving van de voorschriften van de richtlijnen inzake het in de handel brengen van de verschillende betrokken produkten:
- in hun wetgeving het beginsel wordt opgenomen dat de verschillende betrokken partners zelf kwaliteitstoezicht uitoefenen in de sector;
- de in de algemene voorwaarden voor merken of labels op te nemen zelfcontrolemaatregelen worden uitgebreid.
Zij stellen de Commissie en de andere Lid-Staten desgevraagd op de hoogte van de hiertoe genomen maatregelen, met name de maatregelen in verband met de controle uit hoofde van deel A, punt 3, onder a), i) en ii)."
In de Landbouwwet is onder andere bepaald:
"Artikel 13
1. Onze Minister kan bij in de Staatscourant bekend te maken regeling de verplichting opleggen tot het betalen van een geldsom terzake van een of meer der in het tweede lid van dit artikel genoemde gedragingen. Een zodanige regeling wordt slechts vastgesteld:
(…)
b. ter uitvoering van verordeningen, richtlijnen, beschikkingen en aanbevelingen van de Europese Economische Gemeenschap, voorzover deze betrekking hebben op het gemeenschappelijk landbouwbeleid, voorzien in de tweede titel van het tweede deel van het verdrag tot oprichting van die Gemeenschap.
2. De in het eerste lid bedoelde gedragingen zijn:
(…)
b. het bereiden, vervaardigen, oogsten, voorhanden en in voorraad hebben, bewaren, opslaan, be- en verwerken, ge- en verbruiken, vervoederen, slachten, vervoeren, aanvoeren, veilen, ontvangen, afleveren, te koop aanbieden, kopen en vervreemden van produkten.
Artikel 19
1. Ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13 vermelde Pro doeleinden kan Onze Minister bij in de Staatscourant bekend te maken regeling regelen vaststellen ten aanzien van de in het tweede lid, onder b, van dat artikel genoemde gedragingen.
(…)
Artikel 23
1. Onze Minister kan bevoegdheden, welke hem ingevolge het bij of krachtens de artikelen 13, (…) 19 (…) bepaalde toekomen, aan het bestuur van een bedrijfslichaam (…) delegeren.
(…) "
Artikel 2, tweede lid, van de Regeling verbod handel met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten (Stcrt. 1997, 130, hierna: de Regeling) luidt, voor zover hier van belang:
" 2. Ter uitvoering van (…) richtlijn 96/23/EG draagt de minister de aan hem in artikel 19 van Pro de Landbouwwet toegekende bevoegdheden over aan het bestuur van het Produktschap voor Vee en Vlees (…) voor wat betreft het stellen van regelen met betrekking tot:
a. maatregelen ter zelfcontrole als bedoeld in artikel 9 van Pro richtlijn 96/23/EG;
b. het uitoefenen van kwaliteitstoezicht door de verschillende betrokken sectoren als bedoeld in artikel 9, onderdeel B, van richtlijn 96/23/EG;
c. het aanwijzen van instellingen die belast zijn met het verrichten van kwaliteitscontroles in de verschillende sectoren."
Ter implementatie van artikel 9 van Pro Richtlijn 96/23/EG heeft het bestuur van het Productschap Vee en Vlees op 10 juli 2002 de Verordening vastgesteld (PBO-blad 2004, nr. 1, PVV 3). De Verordening, die door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Minister) is goedgekeurd en op 3 januari 2004 in werking is getreden, luidt, voor zover hier van belang:
" Artikel 3
1. Het is de be- of verwerker verboden varkens te aanvaarden of te doen aanvaarden.
2. Het in het eerste lid bedoelde verbod geldt niet indien de be- of verwerker is gecertificeerd (…)
Artikel 4
1. Het is verboden varkens en producten in de handel te brengen.
2. Het in het eerste lid bedoelde verbod geldt niet indien:
a. de varkens of de producten afkomstig zijn van een gecertificeerd bedrijf (…)
Artikel 5
1. De gecertificeerde be- of verwerkers of bedrijven, bedoeld in artikel 3 en Pro 4, zijn gecertificeerd volgens een door de voorzitter erkend certificeringssysteem dat ten aanzien van varkens en producten is gericht op de controle op de afwezigheid van niet-toegestane stoffen of omzettingsproducten daarvan en dat voldoet aan de in bijlage II genoemde erkenningscriteria.
2.a. De voorzitter erkent een certificeringssysteem als bedoeld in het eerste lid, op basis van een rapportage van een instantie die door de Raad van Accreditatie is geaccrediteerd volgens de norm NEN-EN-45011.
(…) "
Bijlage II bij de Verordening luidt, voor zover hier van belang:
" Een certificeringssysteem dat erkend wil worden in het kader van deze verordening dient te voldoen aan de volgende criteria.
(…)
II. Voorschriften met betrekking tot de controle.
Het certificeringssysteem hanteert ten minste de volgende controlesystematiek:
1. De controle op de afwezigheid van niet-toegestane stoffen of omzettingsproducten daarvan dient plaats te vinden door een onafhankelijke controle-instantie die minimaal in het bezit is van een NEN-EN-45004 accreditatie voor monstername bij varkens of producten ten behoeve van de controle op niet-toegestane stoffen of omzettingsproducten daarvan, of die op een aantoonbaar gelijkwaardig niveau controles uitvoert.
2. De controle op de afwezigheid van niet-toegestane stoffen of omzettingsproducten vindt onaangekondigd plaats, met een frequentie op basis van een risico-analyse of op basis van een systematiek afhankelijk van de gemiddelde levensverwachting van de varkens.
3. Uitsluitend de monsters die zijn genomen en aangeleverd door de in het eerste lid bedoelde controle-instantie(s) worden geanalyseerd. De analyse van de genomen monsters dient plaats te vinden in een laboratorium dat is erkend bij of krachtens de Diergeneesmiddelenwet.
(…)."
De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) bepaalt onder andere:
"Artikel 95
1. Aan het bestuur van een bedrijfslichaam behoren, met betrekking tot de vervulling van de in artikel 71 omschreven Pro taak, alle bevoegdheden, die niet bij deze of een andere wet aan een ander orgaan van het lichaam zijn opgedragen.
2. Het bestuur kan bij verordening zijn bevoegdheden delegeren aan een ander orgaan van het lichaam.
3. Niet gedelegeerd wordt de bevoegdheid tot het vaststellen van verordeningen als bedoeld in artikel 93, eerste lid, noch die tot het vaststellen van nadere voorschriften omtrent bij zo’n verordening geregelde onderwerpen (…).
Artikel 96
1. De organen van een bedrijfslichaam verlenen de bij of krachtens een wet (…) gevorderde medewerking. (…)
Artikel 97
1. Tot de van het bestuur van een bedrijfslichaam gevorderde medewerking, bedoeld in artikel 96, kan mede behoren het stellen van nadere regelen bij verordening.
(…)
Artikel 98
1. Tenzij het voorschrift, waarbij de medewerking wordt ingeroepen, anders
bepaalt, kan het bestuur van een bedrijfslichaam bij verordening zijn
bevoegdheden, voortvloeiend uit de gevorderde medewerking, delegeren aan
een ander orgaan van dat lichaam.
2. De bevoegdheid tot het stellen van nadere regelen bij verordening, voortvloeiend uit de gevorderde medewerking, kan niet worden gedelegeerd, tenzij het voorschrift, waarbij de medewerking wordt ingeroepen, anders bepaalt. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 7 juli 2003 heeft het productschap bij de voorzitter een aanvraag ingediend om de door het productschap beheerde regeling IKB Varkens op grond van artikel 5, tweede lid onder a, van de Verordening te erkennen als certificeringssysteem.
- Op 10 december 2003 heeft appellante bij de voorzitter een aanvraag ingediend om de door haar beheerde regeling IKB 2004 eveneens te erkennen als certificeringssysteem.
- Op 9 januari 2004 heeft TNO een positief advies uitgebracht met betrekking tot de op IKB Varkens betrekking hebbende erkenningsaanvraag van het productschap.
- Vervolgens heeft de voorzitter bij besluit van 13 januari 2004 IKB Varkens erkend als certificeringssysteem.
- Op 3 februari 2004 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- De voorzitter heeft op 27 februari 2004 besloten tot afwijzing van de aanvraag om erkenning van IKB 2004.
- Bij brief van 1 maart 2004 heeft appellante ook daartegen bezwaar gemaakt.
- Op 31 maart 2004 heeft de voorzitter de aanvraag van appellante, zoals gewijzigd bij brieven van 24 maart 2004 en 31 maart 2004, alsnog toegewezen.
- Desgevraagd heeft appellante op 21 april 2004 aangegeven desondanks nog een beslissing op het ingediende bezwaar te wensen.
- Bij besluiten van 12 mei 2004 heeft de voorzitter appellantes bezwaren tegen de besluiten van 13 januari 2004 en 27 februari 2004 niet-ontvankelijk verklaard.
- Op 18 juni 2004 heeft appellante bij het College beroep ingesteld tegen deze besluiten.
- Bij uitspraak van 4 mei 2005 (AWB 04/535, AWB 04/536 en AWB 04/537, www.rechtspraak.nl, LJN: AT6454) heeft het College het beroep tegen het besluit waarbij het bezwaar tegen het besluit van 27 februari 2004 niet-ontvankelijk werd verklaard, ongegrond verklaard, doch het beroep tegen het besluit waarbij het bezwaar tegen het besluit van 13 januari 2004 niet-ontvankelijk werd verklaard, gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Daarbij heeft het College opdracht gegeven om met inachtneming van de uitspraak opnieuw op het bezwaar tegen het besluit van 13 januari 2004 te beslissen.
- Vervolgens heeft de voorzitter op 12 april 2006 het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is, voor zover hier van belang, het bezwaar van appellante tegen het besluit van 13 januari 2004 ongegrond verklaard. De voorzitter heeft hiertoe, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
De Verordening is geen autonome verordening, maar een verordening die tot stand is gekomen op grond van door de Minister op grond van artikel 2 van Pro de Regeling gevorderde medewerking. Gelet hierop is niet artikel 95 Wbo Pro, maar artikel 96, eerste lid, Wbo van toepassing. In de Verordening worden geen bevoegdheden gedelegeerd aan andere organen dan bestuursorganen van het productschap, in casu de voorzitter. De bevoegdheid die aan hem is toegekend om zelfcontrolesystemen te erkennen is ingekleed met eisen die daarvoor in de Verordening zijn gesteld. Deze overdracht van bevoegdheden is in overeenstemming met artikel 98, eerste lid, Wbo.
De uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem van 4 februari 2004 (NJF 2004, 228, www.rechtspraak.nl, LJN: AO2991), waarop appellante zich beroept, is hier niet van toepassing. In die uitspraak ging het om een verordening gebaseerd op de autonome bevoegdheid van het productschap en om delegatie van regelgevende taken/onderwerpen aan organen buiten de productschapsorganisatie. Het een noch het ander is hier aan de orde.
Ook de zogeheten SKV-jurisprudentie van de Hoge Raad (uitspraak van 20 december 2002, www.rechtspraak.nl, AB 2003, 344, LJN: AE9249, SKV III) is niet van toepassing, primair omdat artikel 95 Wbo Pro hier niet van toepassing is.
TNO is geaccrediteerd voor het certificatieschema Kwaliteitssysteemcertificatie voor het werkterrein landbouw en visserij, alsmede voor productcertificatie. TNO heeft in haar advies vermeld dat zij geaccrediteerd is voor de toetsing van zelfcontrolesystemen als hier aan de orde.
Van vooringenomenheid aan de zijde van het productschap, dan wel strijd met het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur, omdat IKB Varkens wel wordt erkend en IKB 2004 niet, is geen sprake, nu erkenning van IKB 2004 inmiddels heeft plaatsgevonden. Dat door IKB Varkens te erkennen niet wordt gehandeld overeenkomstig het beleid van de Minister neergelegd in het rapport "Sturing van strategie in ketens", doet hieraan niet af. Dit rapport ziet op de mogelijke toekomstige invulling van zelfcontrolesystemen en niet op de Verordening. De Verordening is in overeenstemming met de Regeling en goedgekeurd door de Minister.
4. Het standpunt van appellante
Appellante verwijst in beroep naar haar bezwaarschrift van 3 februari 2004, alsmede naar het verslag van de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie van 25 maart 2004, waarin dit bezwaarschrift is behandeld, en de aldaar door haar overgelegde pleitnota.
Ter ondersteuning van haar beroep heeft appellante voorts het volgende aangevoerd:
" (…)
Het meest fundamentele bezwaar is dat de regelgeving en de Algemene wet bestuursrecht geen ruimte laten voor de erkenning van een aanvraag van het Productschap zelf. Daarmee is de scheiding tussen controle en uitvoering weggevallen. Dat wordt niet anders bij toepasselijkheid van artikel 96 Wet Pro op de bedrijfsorganisatie. Door de erkenning van de eigen aanvraag, wordt daarmee wel degelijk gedelegeerd aan een buiten het Productschap staande entiteit. Dat dat in feite een entiteit is, die samenvalt, althans vereenzelvigd moet worden met het PVV, onderstreept dat de erkenning niet in overeenstemming is met de relevante regelgeving.
Het belang van dit aspect wordt onderstreept door de wijze waarop het productschap met de aanvraag van IKB varkens en IKB 2004 is omgegaan.
Bij de aangevoerde wetsartikelen, voor zover daar geen rechtstreekse steun aan kan worden ontleend, geeft de desbestreffende aangehaalde regeling in ieder geval een duidelijk beeld van de "scheiding der machten", die ten grondslag ligt aan de diverse regelingen. Dat principe is geschonden.
Accreditatie
Het bevreemdt dat de accreditatie van TNO voor de relevante norm geen eis is die in de Verordening is neergelegd. Het is in elk geval wel de eis waaraan IKB 2004 is getoetst.
Vooringenomenheid / gelijkheidsbeginsel / verbod op willekeur
Ook deze gronden zijn in de stukken voldoende toegelicht. Het verweer dat het argument geen doel kan treffen aangezien de aanvraag tot erkenning van IKB 2004 inmiddels is gehonoreerd doet geen recht aan de feiten. Ook doet het geen recht aan uw uitspraak van 4 mei 2005, omdat het hier gaat om een herhaling van het argument dat IKB 2004 in haar bezwaar niet-ontvankelijk is.
(…) "
In een nader stuk heeft appellante hieraan toegevoegd dat het bestreden besluit van het productschap tot erkenning van zijn eigen certificeringssysteem in strijd is met artikel 82 en Pro 86 in samenhang met artikel 3 en Pro 10 EG. Naar de mening van appellante maakt het productschap, voor zover het moet worden beschouwd als onderneming in de zin van artikel 82 EG Pro, misbruik van zijn machtspositie, bestaande uit de bevoegdheid om regels op te stellen voor de sector, door deze machtspositie uit te breiden naar certificeringsactiviteiten, terwijl het productschap vervolgens zelf in de Verordening kan bepalen welke spelers het daarbij kunnen beconcurreren.
Verder heeft appellante ter zitting ter ondersteuning van haar grief over de onverbindendheid van de Verordening een beroep gedaan op het arrest SKV III.
Tevens heeft zij ter zitting aangevoerd dat Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (hierna: Notificatierichtlijn) niet is nageleefd. Immers, de besluiten die het productschap op zijn bestuursvergadering van 10 juli 2002 heeft genomen ten aanzien van monstername en omvang van de steekproef, die de grondslag hebben gevormd van de eerdere weigering van de erkenning van het certificeringssysteem van appellante, zijn niet bij de Europese Commissie gemeld.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is de vraag of de voorzitter op grond van artikel 5, tweede lid, onder a, van de Verordening de door het productschap ingediende aanvraag om erkenning van IKB Varkens als certificeringssysteem, heeft mogen toewijzen.
5.2 Appellante stelt zich op het standpunt dat dit niet het geval is en heeft daartoe in de eerste plaats aangevoerd dat de Verordening onverbindend is, omdat deze onverenigbaar is met hogere regelgeving.
5.2.1 Appellante betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem, dat de opzet van het in de Verordening neergelegde systeem van zelfcontrole op het verbod van het gebruik van bepaalde stoffen in varkens, zoals neergelegd in de Verordening, in strijd is met de in artikel 95, derde lid, dan wel artikel 98, tweede lid, Wbo neergelegde delegatieverboden, omdat dit systeem zou voorzien in (-) delegatie van de bevoegdheid tot het stellen van nadere voorschriften ten aanzien van onderwerpen die in de Verordening zijn geregeld (-) aan de certificeringssystemen, (-) waarbij de nadere voorschriften via de bandbreedte van de in bijlage II van de Verordening opgenomen erkenningscriteria weer worden getoetst door het productschap.
Dit betoog slaagt niet. Het College stelt vast dat in artikel 5, tweede lid, onder a, van de Verordening, in verbinding met het eerste lid van dit artikel, aan de voorzitter slechts de bevoegdheid is toegekend om certificeringssystemen te erkennen. De opdracht van een dergelijke uitvoerende taak vindt plaats op grond van artikel 95, tweede lid, of artikel 98, eerste lid, Wbo en behelst geen verboden delegatie waarop artikel 95, derde lid, of artikel 98, tweede lid, Wbo betrekking hebben. De opdracht betreft immers niet de bevoegdheid om (bij verordening) regels te stellen. Van strijd met laatstgenoemde bepalingen is dan ook geen sprake.
Evenmin is sprake van delegatie van verordenende bevoegdheden in de erkenningscriteria van bijlage II van de Verordening. Het bestuur van het productschap heeft deze criteria vastgesteld en het gaat daarbij om voorschriften die voor de voorzitter het toetsingskader vormen voor de door hem te nemen besluiten omtrent de erkenning van certificeringssystemen ter uitvoering van de Verordening.
Dat aan de degenen die met de uitvoering van IKB Varkens zijn belast enige verordenende bevoegdheid zou zijn overgedragen, heeft het College niet kunnen vaststellen.
Voorts ziet het College in de opmerking van appellante dat door de toewijzing door de voorzitter van de aanvraag van zijn eigen productschap de scheiding tussen controle en uitvoering is weggevallen, onvoldoende grond om de Verordening onverbindend te achten. Het College kan appellante volgen in haar benadering dat een dergelijke samenval van posities in het algemeen minder verkieslijk is, maar overweegt daarbij dat een dergelijke situatie niet steeds te vermijden is en in elk geval niet behoeft te leiden tot besluitvorming die in strijd komt met hogere regelgeving of met algemene rechtsbeginselen; niet gezegd kan worden dat de voorzitter slechts beslissingen kan nemen die jegens belanghebbenden als appellante in strijd moeten worden geoordeeld met geschreven of ongeschreven rechtsregels of met een algemeen rechtsbeginsel.
5.2.2 De verwijzing naar het arrest SKV III, waarin is geoordeeld over een volgens appellante vergelijkbare situatie als in deze zaak aan de orde, kan appellante niet baten.
In dit arrest heeft de Hoge Raad uitgesproken dat het opdragen van bij de wet aan productschappen opgedragen taken aan de, in bepaalde opzichten met het IKB Varkens vergelijkbare, Stichting Kwaliteitsgarantie Vleeskalversector (hierna: SKV) een onaanvaardbare doorkruising vormde van het publiekrechtelijke regelgevings- en handhavingssysteem, dat de wetgever voor ogen heeft gestaan op het door de Wbo bestreken terrein. Voor de onderhavige zaak is niet van belang hetgeen de Hoge Raad met betrekking tot artikel 5 WED Pro heeft overwogen, nu van het opleggen van sancties geen sprake is. Wel moet worden ingegaan op hetgeen in dat arrest over de betekenis van artikel 95, tweede lid, Wbo is opgemerkt.
Dat komt erop neer dat, hoewel niet in directe zin sprake is van overdracht van bevoegdheden, het bij de uitoefening van de aan SKV opgedragen taken, wel gaat om bevoegdheden van het bestuur van het productschap. Het door een privaatrechtelijke organisatie als SKV doen uitoefenen van die bevoegdheden, dat gericht is op de naleving van het publiekrechtelijk verbod van toediening van stoffen en met name op sterke vergroting van de pakkans bij overtreding van dat verbod, kan, aldus de Hoge Raad, gekenmerkt worden als een handelwijze waarmee de door artikel 95, tweede lid, Wbo opgelegde beperking wordt ontgaan en dientengevolge de in die beperking gelegen waarborgen worden ondergraven.
De in dit geval aan de orde zijnde Verordening is erop gericht om handel in varkens en producten afkomstig van niet gecertificeerde bedrijven te verbieden, tenzij daarvan een monster is onderzocht en goedgekeurd. Aldus wordt bevorderd dat varkenshouders hun bedrijven willen certificeren, hetgeen betekent dat zij zich moeten aansluiten bij een certificeringsinstantie, tot wier taak het hoort de varkenshouders op het punt van gebruik en toediening van verboden stoffen te controleren. Met vrucht kan gesteld worden dat aldus, net als in het geval van de SKV, de uitvoering van een handhavingstaak van het productschap voor een belangrijk deel wordt opgedragen aan een private organisatie en dat daarmee de waarborgen die erin gelegen zijn dat deze taken slechts door het lichaam zelf onder de regels en voorwaarden van het publiekrecht verricht kunnen worden, worden ondergraven.
Ter zitting is door verweerder opgemerkt, dat de door de Hoge Raad in artikel 95, tweede lid, Wbo gelezen beperking hier, anders dan in het geval van SKV, niet in de beschouwing betrokken kan worden, omdat het productschap in dit geval in medebewind een haar bij de Regeling opgedragen taak uitvoert. Naar het oordeel van het College kan deze omstandigheid, gelet op artikel 98, eerste lid, Wbo, op zichzelf geen verschil maken. Ook laatstgenoemd artikellid laat delegatie van bevoegdheden buiten de kring van het bedrijfslichaam niet toe en er is geen reden aan dit lid een andere betekenis toe te denken dan aan artikel 95, tweede lid, Wbo.
5.2.3 Van belang is echter wel dat artikel 9, onder B, van de Richtlijn, waarvan de implementatietermijn eindigde op 1 juli 1997, de lidstaten ertoe verplicht erop toe te zien dat in hun wetgeving het beginsel wordt opgenomen dat de verschillende betrokken partners zelf kwaliteitstoezicht uitoefenen in de sector en dat de in de algemene voorwaarden voor merken of labels op te nemen zelfcontrolemaatregelen worden uitgebreid.
Deze bijzondere bepaling leidt er onvermijdelijk toe dat Verordening in zekere mate het publiekrechtelijke regelgevings- en handhavingssysteem, dat de wetgever voor ogen heeft gestaan op het door de Wbo bestreken terrein, doorkruist. Niet gebleken is, dat de verordening een, gegeven de bepaling van artikel 9, onder B, van de Richtlijn, onnodig zware inbreuk maakt op dat systeem. De enkele aanduidende opmerkingen, die appellante in een late fase van de procedure heeft gemaakt ter ondersteuning van haar vordering dat het College de Verordening in het voetspoor van het SKV III-arrest onverbindend verklaart, hebben het College niet van de juistheid van een dergelijke beslissing kunnen overtuigen.
5.3 Voor zover appellante met haar stelling dat het bevreemdt dat de accreditatie van TNO voor de relevante norm geen eis is die in de Verordening is opgenomen, heeft willen betogen dat de Verordening onverbindend is omdat daarin essentiële elementen ontbreken, overweegt het College dat de vraag of een dergelijke accreditatie vereist is ter discretie staat van de regelgever. Daarbij dient de door de regelgever gemaakte afweging in beginsel gevolgd te worden, tenzij voor die afweging iedere redelijke grond zou ontbreken. Naar het oordeel van het College biedt de enkele omstandigheid dat de door appellante bedoelde eis van accreditatie in het kader van de procedure omtrent de aanvraag van erkenning van IKB 2004 wel aan de orde is geweest, onvoldoende grond voor de conclusie dat de regelgever er in redelijkheid niet voor heeft kunnen kiezen om deze eis niet in de Verordening op te nemen.
Nu evengenoemde eis van accreditatie niet in de Verordening is opgenomen, en voorts geen grond bestaat om de Verordening om die reden onverbindend te achten, kan in het onderhavige geschil over de erkenning van IKB Varkens niet worden geklaagd over het feit dat deze eis niet is toegepast. Dit betoog faalt derhalve.
5.4 Eveneens faalt het beroep dat appellante ter zitting heeft gedaan op de Notificatierichtlijn. Hiertoe overweegt het College dat dit beroep betrekking heeft op het besluit van 27 februari 2004, waarbij aanvankelijk de erkenning van IKB 2004 als certificeringssysteem is geweigerd. Dit besluit is naar aanleiding van de eerdere uitspraak van het College van 4 mei 2005 in rechte onaantastbaar geworden, zodat, gelet op vaste jurisprudentie van het College, onder andere neergelegd in de uitspraak van het College van 23 juni 2005 (AWB 04/188, www.rechtspraak.nl, LJN: AT8899), in beginsel van de rechtmatigheid van dit besluit moet worden uitgegaan.
5.5.1 Met betrekking tot het standpunt van appellante dat de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen ruimte laat voor de toewijzing door de voorzitter van een door zijn eigen productschap ingediende aanvraag, overweegt het College dat noch in de stukken, noch desgevraagd ter zitting door appellante is geconcretiseerd welke bepaling uit de Awb daaraan in de weg zou staan. Voor zover appellante bij dit betoog artikel 2:4 Awb Pro voor ogen stond, waarin is bepaald dat het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid dient te vervullen, stelt het college vast, dat het enkele feit, dat de voorzitter een besluit moet nemen met betrekking tot een aanvraag van zijn eigen productschap hem niet hoeft te verhinderen deze naar behoren te toetsen aan de relevante regelgeving.
Artikel 2:4, tweede lid, Awb verplicht een bestuursorgaan ertegen te waken dat personen die een persoonlijk belang bij de besluitvorming hebben, die besluitvorming kunnen beïnvloeden. Ook als, zonder dat dit met enig concreet bewijs werd onderbouwd, aangenomen moet worden dat de voorzitter een aanvraag van het eigen productschap niet onbevangen tegemoet kan treden, is van een persoonlijk belang, als waar de bepaling het oog op heeft, geen sprake.
Derhalve zal slechts van strijd met 2:4 Awb gesproken kunnen worden, als een vooringenomen invloed op de besluitvorming zou kunnen worden aangewezen.
Niet gebleken is dat de voorzitter ten aanzien van de aanvraag van IKB Varkens op enigerlei wijze van vooringenomenheid blijk heeft gegeven.
De in dit verband door appellante betrokken stelling, wat daar ook verder van zij, dat de voorzitter aanwijsbaar vooringenomen handelde, toen hij bij de beoordeling van IKB 2004 verdergaande eisen stelde dan aan IKB Varkens gesteld zijn, zou, gelet op het feit dat in de besluitvorming met betrekking tot IKB Varkens geen onjuistheden konden worden aangewezen, slechts consequenties kunnen hebben gehad voor het hier niet aan de orde zijnde besluit met betrekking tot IKB 2004. Het College neemt hierbij in aanmerking dat de aanvraag voor de erkenning van IKB Varkens geruime tijd eerder is ingediend dan de aanvraag van IKB 2004, dat de aanvraag voor IKB Varkens zonder meer voldeed aan alle vereisten, en dat evident geen sprake was van een grond om deze aanvraag af te wijzen.
5.5.2 Voorts mist naar het oordeel van het College het betoog van appellante dat het bestreden besluit in strijd is met het verbod van willekeur en het gelijkheidsbeginsel, omdat het productschap de aanvraag voor IKB 2004 wel en de aanvraag voor IKB Varkens niet zou hebben getoetst aan de besluiten die op de bestuursvergadering van het productschap van 10 juli 2002 ten aanzien van monstername en omvang van de steekproef zijn genomen, feitelijke grondslag, nu het IKB Varkens daaraan voldoet.
5.6 Voor zover appellante heeft willen betogen dat het bestreden besluit in strijd is met het EG-verdrag doordat het productschap ofwel misbruik maakt van zijn machtspositie (artikel 82 EG Pro), ofwel een situatie creëert waarin het certificeringssysteem van het productschap tot een dergelijk misbruik wordt gebracht (artikel 86 EG Pro), gaat het College aan dit betoog voorbij, nu appellante niet heeft aangegeven waar dit misbruik door IKB Varkens concreet in zou bestaan. Ook overigens is het College uit de stukken niet gebleken van evident misbruik van machtspositie als bedoeld in de artikelen 82 en 86 EG door het productschap.
5.7 Gelet op het hiervoor overwogene, treffen de hiervoor besproken grieven van appellante geen doel. Het beroep van appellante dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
5.8 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.A.A.G. Vermeulen in tegenwoordigheid van mr. O.C. Bos als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 april 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. O.C. Bos