Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/310 9 april 2009
17040 Warenwet
Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: minister),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (hierna: rechtbank) van 26 maart 2007, met kenmerk BC 06/718-NIFT, in het geding tussen de minister en
A, te B.
1. Het procesverloop in hoger beroep
Op 8 mei 2007 heeft het College van de minister een beroepschrift ontvangen, waarbij hoger beroep wordt ingesteld tegen de hiervoor vermelde, op 28 maart 2007 aan partijen verzonden, uitspraak van de rechtbank.
Bij brief van 5 juni 2007 heeft de minister de gronden van het beroep ingediend.
A heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid een reactie op het beroepschrift te geven.
Op 3 februari 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. De minister werd vertegenwoordigd door mr. drs. D.J. Dernison, werkzaam bij de Voedsel en Waren Autoriteit (hierna: VWA). A is in persoon verschenen.
2. De grondslag van het geschil in hoger beroep
2.1 Voor een uitgebreidere weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voorzover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak (aangehecht aan deze uitspraak). Het College volstaat met het volgende.
2.2 Volgens een ter zake opgemaakt proces-verbaal van 24 augustus 2005 is tijdens een inspectie op 7 juli 2005 in het bedrijf van A - een snackbar genaamd “C” - door een controleambtenaar van de VWA geconstateerd dat in het bedrijf niet werd gewerkt met een eigen voedselveiligheidsplan, noch met een door de minister goedgekeurde hygiënecode.
2.3 Naar aanleiding hiervan heeft de minister bij besluit van 11 november 2005 A een boete van € 450,- opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen in verbinding met artikel 30, eerste lid, van de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen.
2.4 Bij besluit van 19 januari 2006, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van A tegen die beslissing ongegrond verklaard. Daarbij heeft hij, voorzover hier van belang, het volgende overwogen:
“De kwalificatie van het niet in acht nemen van de regels voor het werken met een hygiënecode als overtreding van het voorschrift gegeven door artikel 30 van Pro de inmiddels, met ingang van 1 januari 2006, ingetrokken Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen, wijzig ik hierbij ambtshalve in overtreding van het voorschrift gegeven door artikel 5 van Pro Verordening (Europese Gemeenschap) 852/2004 inzake levensmiddelen.”
3. De uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft het beroep van A gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. De rechtbank heeft, voorzover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen:
“Verweerder heeft in het bestreden besluit de grondslag gewijzigd in die zin dat wegens de met ingang van 1 januari 2006 in werking getreden Verordening (EG) 852/2004, volgens verweerder sprake is van een overtreding van het voorschrift zoals omschreven in artikel 5 van Pro eerdergenoemde Verordening.
Nu de overtreding plaats vond voor de inwerkingtreding van deze Verordening heeft verweerder de grondslag ten onrechte gewijzigd. De overtreding dient beoordeeld te worden met toepassing van het recht dat op het moment van het plaatsvinden van de overtreding van kracht is, zie onder meer de Centrale Raad van Beroep, 1 augustus 2001, RSV 2001, 254 en College van Beroep voor het Bedrijfsleven, 7 juni 2000, AB 2000, 346. Het bestreden besluit dient dan ook te worden vernietigd wegens een onjuiste grondslag.”
4. Het standpunt van de minister in hoger beroep
De minister heeft gesteld dat de rechtbank met bovengeciteerde overweging blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting.
Het uitgangspunt van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) dat de bezwaarschriftprocedure is gericht op volledige heroverweging van het besluit in eerste aanleg brengt met zich dat bij de heroverweging in beginsel dient te worden getoetst aan de wettelijke voorschriften zoals die op dat moment luiden. Volgens de minister geldt dit in principe evenzeer wanneer het bezwaar tegen een bestuurlijke boete is gericht. Ook in dat geval biedt de bezwaarschriftprocedure verschillende verbetermogelijkheden. De juridische kwalificatie van de gedraging waarvoor de boete is opgelegd kan in de loop van die procedure worden bijgesteld (wijziging grondslag), mits dat niet resulteert in reformatio in peius, mits de toegang tot de rechter niet wordt belemmerd en mits de betrokkene niet zodanig in zijn verdediging wordt geschaad dat niet meer kan worden gesproken van een eerlijke behandeling van de zaak.
De minister acht van belang dat in het hier aan de orde zijnde geval de materiële norm niet is gewijzigd ten gevolge van het nieuwe voorschrift en dat aan alle bovengenoemde voorwaarden is voldaan. Naar de mening van de minister staat derhalve niets eraan in weg de nieuwe wettelijke bepaling ten grondslag te leggen aan het boetebesluit. Het handelen van A was reeds vóór inwerkingtreding van de verordening (EG) 852/2004 op dezelfde gronden gesanctioneerd, aldus de minister. Aan het beginsel van geen straf zonder wet wordt onverkort voldaan en A is door de wijziging van de grondslag op geen enkele wijze benadeeld.
Volgens de minister gaan de jurisprudentieverwijzingen van de rechtbank niet op. In de aangehaalde uitspraak van het College was gebleken dat de technische voorschriften die de intrekking van de vergunning leken te rechtvaardigen, niet genotificeerd waren. Reparatie hiervan in bezwaar zou een sanctionering met terugwerkende kracht ten gevolge hebben. In de aangehaalde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep was sprake van gewijzigd sanctiebeleid, waardoor betrokkene werd benadeeld bij het besluit op bezwaar.
5. De beoordeling van het geschil in hoger beroep
5.1 Ter beoordeling van het College staat of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister bij het bestreden besluit ten onrechte een na de begane overtreding in werking getreden bepaling aan de boete ten grondslag heeft gelegd, zodat dit besluit een juiste grondslag ontbeert.
5.2 Het uitgangspunt van artikel 7:11 Awb Pro is dat het bestuursorgaan het in eerste aanleg genomen besluit heroverweegt met inachtneming van de feiten en omstandigheden, daaronder begrepen de wettelijke voorschriften, zoals die zijn op het tijdstip van de beslissing op bezwaar. Dat neemt naar het oordeel van het College niet weg dat, indien een met een bestuurlijke boete bedreigde overtreding van een wettelijk voorschrift ter beoordeling staat, het bestuursorgaan in beginsel dient uit te gaan van de ten tijde van het plaatsvinden van die overtreding geldende wetgeving. De aard van het primaire sanctiebesluit brengt met zich dat bij de beoordeling of het bestuursorgaan bevoegd was tot oplegging van een sanctie over te gaan (in eerste instantie) moet worden aangeknoopt bij de destijds geldende wetgeving. Het ex nunc-karakter dat de beslissing op bezwaar ook heeft, komt tot uitdrukking in het feit dat het bestuursorgaan bij het nemen van zijn besluit is gehouden rekening te houden met een na de overtreding opgetreden verandering van wetgeving ten gunste van de overtreder, doch enkel voorzover die verandering voortkomt uit een gewijzigd inzicht van de wetgever omtrent de strafwaardigheid van het feit. Indien bedoelde verandering van wetgeving, zoals in dit geval, niet meer inhoudt dan een wetstechnische wijziging - de desbetreffende norm, die eerst in Nederlandse wetgeving was opgenomen, is vervolgens in een Europese verordening neergelegd - heeft deze verandering voor de verlengde besluitvorming omtrent een in eerste aanleg opgelegde bestuurlijke boete slechts in zoverre betekenis dat het in de rede ligt bedoelde verandering te signaleren, doch zonder daar verder consequenties aan te verbinden. Van een gewijzigd inzicht van de wetgever omtrent de strafwaardigheid van het feit is in dat geval immers geen sprake. De omstandigheid dat in het onderhavige geval de materiële norm niet is gewijzigd, de toegang tot de rechter niet wordt belemmerd en de overtreder niet zodanig in zijn verdediging wordt geschaad dat niet langer van een eerlijke behandeling van de zaak kan worden gesproken, vormen naar het oordeel van het College geen rechtvaardiging voor aan de bestuurlijke boete een wettelijk voorschrift ten grondslag te leggen dat ten tijde van het begaan van de overtreding niet van kracht was. Van overgangsrecht waaruit zou kunnen worden opgemaakt dat van bovenstaande algemeen aanvaarde toetsingsmaatstaf voor punitieve sancties dient te worden afgeweken, is hier geen sprake.
5.3 Het voorgaande leidt het College tot de conclusie dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het bestreden besluit een juiste grondslag ontbeert en om die reden dient te worden vernietigd. Mitsdien dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd.
5.4 Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is het College niet gebleken.
5.5 Het College hecht eraan ter voorlichting aan A op te merken dat deze uitspraak betekent dat hij de boete die de rechtbank - door de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar in stand te laten - heeft gehandhaafd, definitief verschuldigd is.
6. De beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. J.L.W. Aerts en mr. J. Borgesius, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 april 2009.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. C.G.M. van Ede