Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/588 17 april 2009
16001 Meststoffenwet
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 7 augustus 2008, bij het College binnengekomen op 8 augustus 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 juli 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen het besluit van 12 februari 2008, waarbij verweerder appellant een last onder dwangsom heeft opgelegd wegens handelen in strijd met het bepaalde in artikel 50, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet.
Bij brief van 3 september 2008 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 2 oktober 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 30 oktober 2008 en 10 november 2008 heeft verweerder op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd, in aanvulling op stukken die hij het College eerder had doen toekomen.
Op 11 november 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 5:32 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt als volgt:
“1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
3. Voor het opleggen van een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
4. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
5. In de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.”
In de Meststoffenwet is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 15
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vernietigen, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
(…)
Artikel 34
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen of gebruiken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
(…)
b. de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;
(…)
Artikel 49
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
In het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: Besluit) is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
u. vervoeren van meststoffen: elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf;
(…)
Artikel 50
1. Een vracht dierlijke meststoffen gaat tijdens het vervoer vergezeld van een op de vracht betrekking hebbend vervoersbewijs, dat overeenkomstig de regels gesteld bij of krachtens paragraaf 2 van dit hoofdstuk is opgemaakt.”
In de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Regeling) was, ten tijde en voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
m. vervoersbewijs dierlijke meststoffen: vervoersbewijs als bedoeld in artikel 53 van Pro het besluit in samenhang met artikel 60;
(…)”
Dit artikelonderdeel is per 19 november 2008 omgenummerd naar “n”. Voorts is in de Regeling, onder meer, bepaald:
“Artikel 60
1. Als vervoersbewijs als bedoeld in artikel 53, eerste lid, van het besluit wordt vastgesteld het vervoersbewijs dierlijke meststoffen dat overeenkomt met het model dat is opgenomen in bijlage F, onderdeel A.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant is bestuurder van C, een rechtspersoon naar pools recht.
- Blijkens een afdoeningsrapport, met nummer 43500, van de Algemene Inspectiedienst Zuid-Nederland (hierna: AID), opgemaakt op 28 juni 2007, hebben op dinsdag 19 juni 2007, omstreeks 12:10 uur, toezichthouders van de AID een controle uitgevoerd op het vervoer van grensoverschrijdend afval en van dierlijke meststoffen. Op de parkeerplaats langs de A67, van Eindhoven richting Venlo, direct voor de grensovergang hebben zij een trekker (*) met oplegger (**) staande gehouden. In dit rapport is onder meer het volgende vermeld:
“Nadat wij ons als toezichthouder van de AID hadden gelegitimeerd verklaarde de bijrijder van de trekker, in voor ons verstaanbaar Nederlands, dat zowel hij als de bestuurder van Poolse afkomst waren. (…) Deze persoon (bijrijder) wordt hierna genoemd: begeleider.
(…)
Via de begeleider heb ik (…) met de betrokken bestuurder gecommuniceerd.
Op mijn (…) vraag wat er vervoerd werd en of er papieren aanwezig waren bij deze vracht dierlijke mest verklaarde de begeleider als volgt:
“De mest is geladen op de D te B. Er is geladen uit de kleine silo achter het apparaat. Dat was de enige silo waar hij mocht laden. Er is geladen rond kwart voor 12. Hier zijn de papieren die bij deze vracht zitten.”
Hierop toonde de begeleider, na enige woorden gewisseld te hebben met de bestuurder van de trekker ons (…) twee documenten. Het eerste betrof een kopie van een erkenning van de voedsel en Warenautoriteit (VWA) waaruit bleek dat het bedrijf gelegen aan D te B een erkenning heeft voor het hygiëniseren van dierlijke mest. Het tweede document betreft een CMR, welke als bijlage 3 bij dit rapport gevoegd is.
Op deze CMR staat vermeld dat zowel de leverancier als de afnemer de firma E F betreft en als omschrijving bij aantal stuks/colli staat te lezen: Organisch Düngemittel. Verder staat er bij vervoerder de naam: C vermeld.
Ik (…) deelde de begeleider en, via hem, de chauffeur mede dat hij niet tot antwoorden verplicht was en vroeg waar het Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen (VDM) was.
Op 19 juni 2007 omtreeks 12:35 uur verklaarde de begeleider van het transport mede naar aanleiding van onze vragen als volgt:
“Alles ligt bij C. Ik kan een andere chauffeur laten komen om het VDM en de weegbon te brengen”.”
- Bij brief van 22 oktober 2007 heeft verweerder C in kennis gesteld van het voornemen primair haar en secundair de feitelijk leidinggevende, appellant, een last onder dwangsom op te leggen.
- Bij brief van 14 november 2007 hebben appellant en C gebruik gemaakt van de gelegenheid hun zienswijze op dit voornemen te geven.
- Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 12 februari 2008 aan appellant de last opgelegd dat zijn onderneming C onmiddellijk dient te voldoen aan het vereiste dat een vracht dierlijke meststoffen te allen tijde vergezeld dient te gaan van een op die vracht betrekking hebbend vervoersbewijs dierlijke meststoffen dat overeenkomstig de daarvoor geldende regels is opgemaakt, ingevuld en ondertekend. Indien de onderneming niet aan de last voldoet, verbeurt appellant een dwangsom van € 100,- per overtreding, met een maximum van € 1000,-. De looptijd van de last onder dwangsom bedraagt 1 jaar.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 14 maart 2008, aangevuld bij brieven van 2 april 2008 en 24 april 2008, bezwaar gemaakt.
- Op 27 mei 2008 is appellant omtrent zijn bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 4 juli 2008 genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij het volgende overwogen.
Verweerder hanteert als uitgangspunt dat de last onder dwangsom wordt opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen. Aangezien appellant bestuurder is van de firma C en tevens de enige werknemer is die werkzaam is bij de Nederlandse vestiging van deze onderneming, kan appellant als overtreder worden aangemerkt. Bovendien heeft appellant in de periode van 3 september 2006 tot en met 17 december 2006 de opdrachten verstrekt aan de Poolse werknemers om naar Nederland te komen voor het ophalen van mest en het vervoeren daarvan naar de afnemers. Als feitelijk leidinggevende van voornoemde onderneming heeft appellant het in zijn macht de last na te komen of uit te voeren, reden waarom de last alleen aan hem is opgelegd, aldus verweerder.
Anders dan appellant heeft gesteld, is volgens verweerder geen sprake van een incident, maar van een herhaald overtreden. Gebleken is dat dezelfde overtreding ook in maart 2007 bij appellant is geconstateerd.
Verder heeft verweerder gesteld dat de dwangsom in een redelijke verhouding staat tot het belang dat de voorschriften beschermen. Mestafzet is volgens verweerder een essentiële, maar ook kwetsbare schakel in het systeem van gebruiksnormen. Dit systeem dient ertoe de verontreiniging van de bodem en het water door meststoffen verder te beperken. Het belang van een goede werking van het systeem is onmiskenbaar. Het maximaal te verbeuren bedrag is zodanig gekozen dat er een voldoende prikkel van uitgaan om aan de last te voldoen.
Ten slotte heeft verweerder gesteld dat het gunnen van een (zo kort mogelijke) begunstigingstermijn met name noodzakelijk is bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, maar niet, zoals in dit geval, bij het voorkomen van een herhaling van de overtreding. Naar de mening van verweerder zijn er geen omstandigheden die tot het gunnen van een begunstigingstermijn zouden moeten nopen. Aan de last is volgens verweerder eenvoudig en snel te voldoen door een vracht dierlijke meststoffen tijdens het vervoer vergezeld te doen gaan van een op de vracht betrekking hebbend vervoersbewijs.
4. Het standpunt van appellant
Met betrekking tot de vraag aan wie de last onder dwangsom dient te zijn gericht, is appellant van mening dat de stelling van verweerder, dat appellant het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen, onverlet laat dat enkel appellant is aangeschreven en niet de rechtspersoon C, die het transport feitelijk verzorgde. Aangezien van een discretionaire bevoegdheid gebruik wordt gemaakt, dient verweerder te motiveren waarom enkel appellant en niet de overtreder zelf wordt aangesproken.
Verder acht appellant onjuist het uitgangspunt van verweerder dat sprake is van een reëel gevaar voor herhaling van de overtreding. Appellant wijst erop dat verweerder zich te dien aanzien baseert op constateringen die van 19 juni 2007 dateren, ruimschoots voordat de last onder dwangsom werd opgelegd. Sindsdien is geen overtreding geconstateerd. Daar verweerder zich niet op recente overtredingen kan beroepen, dat wil zeggen daterend van op of omstreeks de datum van het bestreden besluit, bestond er volgens appellant ten tijde van het bestreden besluit geen reëel gevaar voor herhaling.
Ten slotte vindt appellant de dwangsom onevenredig hoog. Hij wijst erop dat het gaat om een bedrag van € 1.000,- per overtreding, terwijl het milieubelang niet wordt geschaad. Er is in zoverre ook sprake van een motiveringsgebrek.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling van het College staat of het bestreden besluit, waarbij verweerder de aan appellant opgelegde last onder dwangsom heeft gehandhaafd, in rechte stand kan houden.
5.2 Ingevolge artikel 50, eerste lid, van het Besluit dient een vracht dierlijke meststoffen tijdens het vervoer vergezeld te gaan van een op de vracht betrekking hebbend vervoersbewijs. Vaststaat dat de vervoerder, de firma C, van het vervoer op 19 juni 2007 van een vracht dierlijke meststoffen een vervoersbewijs diende op te maken en dat dit vervoer niet vergezeld is gegaan van een op die vracht betrekking hebbend vervoersbewijs.
5.3 Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht geoordeeld dat het in artikel 53, eerste lid, van het Besluit opgenomen voorschrift van toepassing was op het eerdergenoemde vervoer op 19 juni 2007, en dat, aangezien het vervoer niet vergezeld is gegaan van een op die vracht betrekking hebbend vervoersbewijs, sprake is van een overtreding van het betreffende voorschrift.
5.4 De door verweerder opgelegde last onder dwangsom strekt ertoe een nieuwe overtreding door appellant van artikel 53, eerste lid, van het Besluit te voorkomen. Om tot oplegging van zodanige last over te kunnen gaan, dient sprake te zijn van klaarblijkelijk gevaar dat een nieuwe overtreding zal plaatsvinden. Bij de beoordeling hiervan dient verweerder zich rekenschap te geven van alle omstandigheden van het geval.
Het College is van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van klaarblijkelijk gevaar dat een nieuwe overtreding zal plaatsvinden, in die zin dat appellant als leidinggevende van vervoersonderneming C opnieuw een vracht dierlijke meststoffen zal (laten) vervoeren, zonder van een ter zake van dat vervoer opgemaakt vervoersbewijs te laten vergezellen. Onbestreden is gebleven dat deze overtreding geen incident betreft, maar eerder is geconstateerd.
Op grond van artikel 5:32, eerste lid, Awb in verbinding met artikel 49 van Pro de Meststoffenwet was verweerder derhalve gerechtigd om ter handhaving van de bij of krachtens laatstgenoemde wet gestelde verplichtingen appellant een last onder dwangsom op te leggen.
5.5 Ter zake van het standpunt van verweerder dat de last onder dwangsom in verband met deze overtreding kan worden opgelegd aan appellant, omdat hij dient te worden aangemerkt als de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren, overweegt het College als volgt.
Naar het oordeel van het College is voldoende komen vast te staan dat ten tijde van de hier aan de orde zijnde overtreding van het voorschrift van artikel 53, eerste lid, van het Besluit appellant degene was die feitelijk leiding gaf aan en de volledige zeggenschap uitoefende over de werkzaamheden van C met betrekking tot het desbetreffende vervoer van dierlijke mest. Niet alleen was appellant bestuurder van evengenoemde onderneming en bevoegd deze te vertegenwoordigen, maar bovendien heeft appellant niet weersproken dat hij de enige werknemer was die in de Nederlandse vestiging van die onderneming werkzaam is. Appellant heeft in deze procedure ook nimmer zijn persoonlijke betrokkenheid bij het gewraakte mestvervoer ontkend.
Uit het bovenstaande volgt dat verweerder appellant terecht heeft aangemerkt als de feitelijk overtreder van het voorschrift van artikel 53, eerste lid, van het Besluit die het gezien zijn positie in de betrokken onderneming bovendien in zijn macht heeft de last uit te voeren en een nieuwe overtreding te voorkomen.
5.6 Voorzover appellant in dit verband heeft betoogd, kort gezegd, dat verweerder de last onder dwangsom niet enkel aan hem zou mogen opleggen, overweegt het College dat het instrument van de last onder dwangsom erop is gericht de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen. Indien meerdere overtreders het in hun macht hebben, zoals in dit geval, overtreding te voorkomen, kan het bestuursorgaan degene of degenen aanschrijven die dit doel zal of zullen kunnen verwezenlijken. Op het bestuursorgaan rust niet de verplichting alle overtreders aan te schrijven. Evenmin bestaat er een algemene regel die het bestuursorgaan ertoe verplicht te motiveren waarom een bepaalde overtreder niet wordt aangeschreven. Naar het oordeel van het College heeft verweerder in het onderhavige geval voldoende gemotiveerd waarom hij appellant de last onder dwangsom heeft opgelegd.
5.7 Ten aanzien van de hoogte van de dwangsom overweegt het College het volgende.
Naar vaste jurisprudentie - het College wijst in dit verband op zijn uitspraak van 4 september 2003 (AWB 03/159 t/m 03/191, <www.rechtspraak.nl>, LJN AL1832) - is het opleggen van een last onder dwangsom een handhavingsmaatregel die geen verdergaande strekking heeft dan het bewerkstelligen van hetgeen uit de juiste toepassing van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften voortvloeit. Het opleggen van een dwangsom is niet het toebrengen van een verdergaande benadeling dan die welke voortvloeit uit het enkel doen naleven van de bedoelde voorschriften en kan dan ook niet worden aangemerkt als een punitieve sanctie. Er bestaat derhalve geen aanleiding voor de, bij punitieve sancties passende, indringende toetsing aan de in art. 3:4, tweede lid, Awb besloten liggende evenredigheidsmaatstaf, ook niet wat betreft de toetsing van de hoogte van de dwangsom. Op grond van artikel 5:32, vierde lid, Awb dient het bedrag van de dwangsom wel in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Deze maatstaf biedt naar zijn strekking ruimte voor een bestuurlijke afweging van belangen bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. De wijze waarop een bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van deze beoordelingsvrijheid dient door de rechter terughoudend te worden getoetst.
Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder de hoogte van de dwangsom zodanig gekozen dat er, gelet op het belang van de naleving van de voorschriften met betrekking tot het opmaken van een vervoersbewijs, een voldoende prikkel van uitgaat om aan de last te voldoen. Het belang bij handhaving van de hier aan de orde zijnde voorschriften heeft verweerder verduidelijkt door er op te wijzen dat het systeem van gebruiksnormen, waarin mestafzet een essentiële, doch kwetsbare schakel vormt, ertoe dient de verontreiniging van de bodem en het water verder te beperken. Ter zitting van het College heeft verweerder hieraan toegevoegd dat het belang dat door de voorschriften wordt beschermd, te weten de transparantie van meststromen en het voorkomen van onregelmatigheden met betrekking tot vrachtgegevens, juist door de dwangsomoplegging wordt gediend. Ter bepaling van de hoogte van de dwangsom en het maximaal te verbeuren bedrag zijn, naar verweerder ter zitting heeft verklaard, mede de eerdere overtredingen en overige omstandigheden van het geval, zoals de bedrijfsvoering met betrekking tot de mestsilo’s en -bassins, meegewogen.
Naar het oordeel van het College kan, het bovenstaande in aanmerking genomen, niet staande worden gehouden dat verweerder de te verbeuren dwangsommen per overtreding en het maximaal te verbeuren bedrag aan dwangsommen redelijkerwijs niet heeft kunnen vaststellen op de gekozen bedragen, te weten respectievelijk € 100,- en € 1.000,-. Het standpunt van appellant ter zake wordt dan ook niet onderschreven.
5.8 Het vorenoverwogene leidt het College tot de slotsom dat niet kan worden staande gehouden dat verweerder de aan appellant opgelegde last onder dwangsom ten onrechte heeft gehandhaafd. Mitsdien dient het beroep van appellant ongegrond te worden verklaard.
5.9 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. J.L.W. Aerts en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 april 2009.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen w.g. C.G.M. van Ede
w.g. J.L.W. Aerts