Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/370, 07/371 en 07/372 14 mei 2009
4000 Heffing
Uitspraak in de zaak van:
1. A B.V., te B,
2. C B.V., te D,
3. E B.V., te D,
appellanten,
gemachtigde: mr. K. Heede, advocaat te Noordwijk,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. J.P. Heinrich, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellante sub 1 heeft bij brief van 21 mei 2007, bij het College binnengekomen op 23 mei 2007, beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 25 april 2007.
Appellanten sub 2 en 3 hebben bij brieven van 21 mei 2007, bij het College binnengekomen op 23 mei 2007, beroep ingesteld tegen de besluiten van verweerder van 7 mei 2007.
Bij brieven van 19 juli 2007 hebben appellanten de gronden van het beroep ingediend.
Bij brieven van 12 oktober 2007 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
In zijn brief van 17 maart 2008 heeft verweerder een nader standpunt ingenomen.
Op 8 april 2008 heeft met betrekking tot de toelaatbaarheid van de terugwerkende kracht van artikel 128a van de Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) een onderzoek ter zitting plaatsgehad. Bij beschikking van 4 juni 2008 is het onderzoek in de zaken heropend.
Appellanten zijn vervolgens op hun verzoek in de gelegenheid gesteld om de gronden van hun beroep aan te vullen. De aanvulling van de gronden heeft plaatsgevonden bij brief van 13 oktober 2008.
Vervolgens is verweerder in de gelegenheid gesteld om een aanvullend verweerschrift in te dienen. Het aanvullend verweerschrift is ingediend bij brief van 12 december 2008.
Op 18 februari 2009 heeft wederom een onderzoek ter zitting plaatsgehad.
Namens appellanten zijn daarbij verschenen hun gemachtigde, alsmede mr. A.J. Braakman. Namens verweerder zijn verschenen zijn gemachtigde, alsmede mr. H.J.E. Wilms van Kersbergen, werkzaam bij verweerder.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 12 april 2007 heeft appellante sub 1 het volgende verzoek tot verweerder gericht:
“Hierbij verzoek ik u om terugstorting van de aan mij berekende PT-heffing over de jaren 1999 tot en met 2006, vermeerderd met de wettelijke rente over die periode.
De verordening op grond waarvan deze heffingen aan mij zijn berekend blijken over deze jaren niet rechtsgeldig tot stand gekomen te zijn, zodat de heffingen rechtsgeldige grondslag ontberen en mede daarom onrechtmatig aan mij zijn berekend.”
- Bij brieven van 18 april 2007 hebben appellanten sub 2 en 3 een gelijkluidend verzoek tot verweerder gericht, waaraan zij de mededeling hebben toegevoegd dat zij zich met dit verzoek eerder tot de Bloemenveiling Floraholland hadden gericht, die hen naar verweerder heeft doorverwezen.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en de nadere standpunten van verweerder
3.1 Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de brieven van appellanten van 12 en 18 april 2007 opgevat als bezwaarschriften tegen de in de jaren 1999 tot en met 2006 door hem opgelegde heffingnota’s en deze wegens niet verschoonbare termijnoverschrijding als kennelijk niet-ontvankelijk aangemerkt.
3.2 In het verweerschrift van 12 oktober 2007 heeft verweerder betoogd dat de beroepen ongegrond verklaard dienen te worden, omdat de bezwaren te laat zijn ingediend en de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is.
Verweerder heeft daarin voorts aangevoerd dat hij aan appellanten, allen kopers van bloemkwekerijproducten, over hun aankopen geen heffing heeft opgelegd, dat de door hen betaalde heffing de doorberekening betreft van een kostenpost van de kweker/importeur, waar hij buiten staat, en dat appellanten, indien zij met die doorberekening niet akkoord gaan, zelf met hun leverancier en de veiling een andere regeling dienen te treffen.
3.3 In de brief van 17 maart 2008 heeft verweerder het standpunt ingenomen dat de beroepen, nu geen sprake is van appellabele besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), niet-ontvankelijk verklaard dienen te worden.
3.4 In het aanvullend verweerschrift van 12 december 2008 heeft verweerder dit standpunt herhaald. Hij heeft daaraan toegevoegd dat in de bezwaarschriften een omschrijving ontbreekt van de besluiten waartegen de bezwaren zijn gericht, zodat deze niet voldoen aan het bepaalde in artikel 6:5, eerste lid, onder c, Awb. Voorts heeft hij aanvullend nog de volgende toelichting gegeven. De nota’s waarin vakheffing bloemkwekerijproducten (hierna: PT-heffing) is doorberekend, zijn geen voor bezwaar en beroep vatbare besluiten, omdat deze doorberekening niet berust op een publiekrechtelijke grondslag. De betaling van heffing door de kopers van bloemkwekerijproducten vindt plaats op grond van een privaatrechtelijke overeenkomst tussen de kweker/importeur en de koper.
Ten aanzien van de in de PT-heffing verdisconteerde heffing op grond van verordeningen van het Hoofdbedrijfschap Agrarische Groothandel (hierna: HbAG, respectievelijk HbAG-heffing) stelt verweerder dat de nota’s in zoverre als voor bezwaar en beroep vatbare besluiten zijn aan te merken en dat appellanten daartegen tijdig bezwaarschriften hadden kunnen indienen. Met betrekking tot de vraag of verweerder de bezwaren van appellanten wellicht had moeten doorzenden aan het HbAG heeft verweerder gesteld dat een en ander aan de rechtmatigheid van de bestreden besluiten niet afdoet, omdat hij op het moment van het nemen van de bestreden besluiten in de veronderstelling was, en ook mocht zijn, dat de bezwaren waren gericht tegen door hem opgelegde heffingen.
3.5 Op de zitting van 18 februari 2009 heeft verweerder aan het voorgaande nog toegevoegd dat uit het samenstel van bepalingen van de toepasselijke verordening betreffende de vakheffing bloemkwekerijproducten van verweerder en de verordening van het HbAG steeds kan worden berekend welk deel aan HbAG-heffing in de koopprijs is inbegrepen, waarmee voor appellanten duidelijk is dat en voor welk bedrag zij HbAG-heffing hebben afgedragen. Zij hadden derhalve bij het HbAG kunnen opkomen tegen de nota’s waarin de HbAG-heffing bij wijze van voorheffing is gefactureerd. De enkele omstandigheid dat in de nota’s geen rechtsmiddelen waren vermeld, is onvoldoende om de (zeer forse) termijnoverschrijding verschoonbaar te achten.
Voor het geval dat het College van oordeel is dat de bestreden besluiten dienen te worden vernietigd, nu verweerder appellanten, alvorens te beslissen op de in hun brieven van 12 en 18 april 2007 neergelegde verzoeken, niet heeft gehoord, verzoekt verweerder om de rechtsgevolgen daarvan in stand te laten.
4. Het standpunt van appellanten
4.1 Bij de indiening van de beroepsgronden bij brieven van 19 juli 2007 hebben appellanten zich op het standpunt gesteld dat er geen schriftelijke besluiten van verweerder zijn aan te wijzen, waarbij aan hen bekend is gemaakt dat zij PT-heffing hebben afgedragen. Voorzover dergelijke besluiten mochten zijn genomen, stellen appellanten dat de termijnoverschrijding hen niet kan worden tegengeworpen omdat zij zich er niet bewust van waren en dit redelijkerwijze ook niet hoefden te zijn dat de door de veiling in rekening gebrachte heffing een publiekrechtelijke grondslag had.
4.2 Bij de aanvulling van de beroepsgronden bij brief van 13 oktober 2008 hebben appellanten gesteld – deels naar aanleiding van het verweerschrift van 12 oktober 2007 – dat zowel de opgelegde PT- als de HbAG-heffing op een publiekrechtelijke grondslag berusten, dat geen voor bezwaar en beroep vatbare besluiten terzake van PT- en HbAG-heffing aan hen bekend zijn gemaakt en dat ofwel dergelijke besluiten alsnog genomen moeten worden ofwel hen niet kan worden tegengeworpen dat zij niet tijdig bezwaar hebben gemaakt.
4.3 Op de zitting van 18 februari 2009 hebben appellanten zich op het standpunt gesteld dat het College in de heropeningsbeschikking van 4 juni 2008 ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de inhoud en de wijze van totstandkoming van de Wet van 8 november 2007 tot wijziging van de Wbo met betrekking tot de ministeriële goedkeuring van besluiten van bedrijfslichamen niet zodanig zijn dat, gelet op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, in het algemeen van toepassing daarvan zou moeten worden afgezien.
Appellanten hebben voorts aangevoerd dat verweerder hen ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om hun bezwaren mondeling toe te lichten.
Volgens appellanten is niet alleen de aan hen als kopers van bloemkwekerijproducten opgelegde HbAG-heffing, maar ook de PT-heffing gebaseerd op een publiekrechtelijke bevoegdheid. Maar ook indien zou worden aangenomen dat verweerder slechts ten aanzien van verkopers heffing kan opleggen, zijn appellanten ontvankelijk in hun bezwaar, omdat de heffingsverplichting ten aanzien van appellanten een publiekrechtelijke afgeleide is van de ten aanzien van de verkopers geldende heffingsverplichting.
Appellanten hebben aangevoerd dat de door de veilingen aan hen verstrekte jaaroverzichten, waarop het totaal van de in een jaar in rekening gebrachte heffing is vermeld, dienen te worden aangemerkt als voor bezwaar en beroep vatbare besluiten, zowel voor wat betreft de PT- als de HbAG-heffing. Nu deze jaaroverzichten geen rechtsmiddelenvermelding bevatten en verweerder zich tot op heden op het standpunt heeft gesteld dat deze jaaroverzichten niet als besluiten in de zin van de Awb kunnen worden aangemerkt, zijn appellanten niet in verzuim geraakt door niet binnen zes weken na de toezending daarvan bezwaar te maken.
Appellanten hebben verder betoogd dat de heffingspraktijk, die al jaren loopt, niet in overeenstemming is met de verordeningen van verweerder, dat sprake is van evident slechte regelgeving, alsmede dat naar hun mening de gewenste feitelijke situatie niet in overeenstemming met het recht geregeld kan worden.
Op grond van het bovenstaande komen appellanten tot de conclusie dat de door hen bestreden besluiten dienen te worden vernietigd en dat verweerder dient te worden opgedragen om opnieuw op de bezwaren te beslissen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellanten hebben zich bij brieven van 12 en 18 april 2007 tot verweerder gewend met het verzoek om terugstorting van de aan hen berekende PT-heffing over de jaren 1999 tot en met 2006, vermeerderd met de wettelijke rente over die periode.
Naar het oordeel van het College is verweerder ten onrechte voorbij gegaan aan de niet op voorhand uitgesloten mogelijkheid dat genoemd verzoek van appellanten, gelet op de bewoordingen waarin het is gesteld, (eveneens) had moeten worden opgevat als een verzoek om terug te komen van de door of namens verweerder in bedoelde periode genomen besluiten waarbij aan appellanten op publiekrechtelijke grondslag heffingen zijn opgelegd en waartegen destijds geen rechtsmiddelen zijn aangewend zodat deze besluiten in rechte zijn komen vast te staan.
Verweerder heeft, alvorens de bestreden besluiten te nemen, ten onrechte geen onderzoek naar deze mogelijkheid ingesteld. De bestreden besluiten zijn dan ook niet met de ingevolge artikel 3:2 Awb vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Indien verweerder na genoemd onderzoek tot de conclusie zou zijn gekomen dat tevens sprake was van een dergelijk verzoek had verweerder ook een primaire beslissing op dat verzoek moeten nemen en derhalve niet mogen volstaan met het nemen van de thans in beroep bestreden besluiten op bezwaar.
5.2 Het College is voorts van oordeel dat verweerder de door hem in genoemde brieven van 12 en 18 april 2007 ingelezen bezwaren van appellanten ten onrechte wegens (niet-verschoonbare) termijnoverschrijding niet-ontvankelijk heeft verklaard, zonder eerst te onderzoeken waartegen deze bezwaren dan precies waren gericht. De bestreden besluiten zijn ook om die reden genomen in strijd met artikel 3:2 Awb. In de door verweerder eerst in beroep ingenomen stelling dat in voormelde brieven een omschrijving ontbreekt van de besluiten waartegen de bezwaren zouden zijn gericht, is geen grond gelegen om hierover anders te oordelen. Gelet op het bepaalde in artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder c, Awb, had verweerder dit verzuim reeds in bezwaar moeten constateren en appellanten vervolgens op grond van artikel 6:6 Awb in de gelegenheid moeten stellen dat verzuim te herstellen. Nu appellanten deze herstelmogelijkheid is onthouden, kan verweerder met genoemde stelling niet bewerkstelligen dat het College aan vorengenoemd gebrek voorbij gaat.
5.3 Uit hetgeen appellanten in hun (aanvullende) beroepschriften naar voren hebben gebracht, heeft verweerder afgeleid dat appellanten bloemen aankopen op veilingen. Verweerder heeft vervolgens in de loop van de beroepsprocedure het standpunt ingenomen dat appellanten als zodanig niet heffingsplichtig zijn en dat de door hen bedoelde heffingnota’s niet als besluiten in de zin van de Awb kunnen worden aangemerkt. Vervolgens heeft verweerder het standpunt ingenomen dat de heffingnota’s voor wat betreft de PT-heffing níet, doch voor de daarin verdisconteerde HbAG-heffing wél als besluiten in de zin van de Awb kunnen worden aangemerkt. Verweerder is derhalve thans kennelijk van mening dat de heffingnota’s voor wat betreft de PT-heffing niet als besluiten in de zin van de Awb kunnen worden aangemerkt en dat de brieven van 12 en 18 april 2007, voorzover duidelijk was dat deze brieven bezwaarschriften behelzen met betrekking tot HbAG-heffing, aan het HbAG dienden te worden doorgezonden. Dit nadere standpunt van verweerder valt niet te rijmen met de motivering die verweerder ten grondslag heeft gelegd aan de bestreden besluiten. Deze inconsistentie leidt het College tot het oordeel dat de bestreden besluiten in strijd met artikel 3:46 Awb niet berusten op een deugdelijke motivering.
5.4 Gelet op het vorenstaande is de slotsom dat de beroepen gegrond dienen te worden verklaard en dat de bestreden besluiten voor vernietiging in aanmerking komen.
5.5 Het College ziet geen aanleiding om te beoordelen of de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten, gelet op hetgeen verweerder tijdens de beroepsprocedure ter motivering achteraf van die besluiten alsnog naar voren heeft gebracht, in stand zouden kunnen worden gelaten.
De hiervoor geconstateerde gebreken aan de bestreden besluiten brengen met zich dat thans niet kan worden gezegd dat geen andere beslissingen mogelijk zijn dan besluiten waaraan dezelfde rechtsgevolgen zijn verbonden als die welke voortvloeien uit de te vernietigen besluiten. Nu onduidelijk is welke betekenis precies moet worden toegekend aan de brieven van appellanten van 12 en 18 april 2007 en op welke besluiten inzake aan appellanten opgelegde heffingen deze brieven betrekking hebben, is onzeker welke besluiten verweerder had moeten nemen indien van deze gebreken geen sprake zou zijn geweest. De eerst naar aanleiding van het verweerschrift van 12 oktober 2007 op gang gekomen discussie tussen partijen over de vraag in hoeverre heffingnota’s voor wat betreft de PT-heffing en de daarin verdisconteerde HbAG-heffing zijn aan te merken als besluiten in de zin van de Awb, versterkt deze onzekerheid. Daarbij is van belang dat partijen in die discussie in de loop van de procedure wisselende standpunten hebben ingenomen, dat de rechtsvragen omtrent het karakter van de PT-heffing en de HbAG-heffing mogelijk met elkaar samenhangen en dat het HbAG niet in de onderhavige procedure betrokken is geweest. Verweerder zal derhalve opnieuw op de brieven van appellanten van 12 en 18 april 2007 dienen te beslissen.
5.6 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, komt het College in deze procedure niet toe aan een beoordeling van hetgeen appellanten met betrekking tot de toelaatbaarheid van de terugwerkende kracht van artikel 128a Wbo hebben aangevoerd.
5.7 Het College acht voorts termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Dit zijn de kosten van de door hun gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, die met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn vastgesteld op € 966,-- (één punt voor het indienen van de (aanvullende) beroepschriften en twee punten voor de zittingen die hebben plaatsgevonden, tegen een waarde van € 322,-- per punt, betreffende drie samenhangende zaken van gemiddeld gewicht, met vermenigvuldigingsfactor 1).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat verweerder opnieuw beslist op de brieven van appellanten van 12 en 18 april 2007;
- veroordeelt verweerder in de door appellanten gezamenlijk gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 966,-- (zegge:
negenhonderdzesenzestig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellanten het door elk van hen betaalde griffierecht ad € 285,--, zijnde in totaal een bedrag ad
€ 855,-- (zegge: achthonderdvijfenvijftig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. F. Stuurop en mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. J.M.M. Bancken