Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/739 en 08/740 18 juni 2009
18050 en 18400 Elektriciteitswet 1998 en Gaswet
Uitspraak in de zaken van:
A, te B,
gemachtigde: ing. A.M.L. van Rooij, te Sint Oedenrode,
en
C, te D, appellanten,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. A.S.M.L. Prompers en mr. W.R. de Vreeze, beiden werkzaam bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: NMa).
1. De procedure
Appellanten hebben bij faxbericht van 2 oktober 2008 gezamenlijk beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 augustus 2008, waarbij het bezwaar van appellanten tegen een besluit van verweerder van 11 juni 2008, strekkende tot afwijzing van het verzoek van Emslandermeer B.V. (hierna: Emslandermeer) om ontheffing van de plicht om een netbeheerder aan te wijzen op grond van artikel 15, tweede lid, van de Elektriciteitswet 1998 (hierna: EW’98), niet-ontvankelijk is verklaard. Dit beroep is bij het College geadministreerd onder nummer AWB 08/739.
Appellanten hebben bij voornoemd faxbericht van 2 oktober 2008, eveneens gezamenlijk beroep ingesteld tegen een ander besluit van verweerder van 22 augustus 2008. Bij dit besluit is het bezwaar van appellanten tegen een besluit van verweerder van 11 juni 2008, strekkende tot afwijzing van het verzoek van Emslandermeer om ontheffing van de plicht om een netbeheerder aan te wijzen op grond van artikel 2a, eerste lid, Gaswet, niet-ontvankelijk verklaard. Dit beroep is bij het College geadministreerd onder nummer AWB 08/740.
Bij faxbericht van 1 november 2008 hebben appellanten de gronden van hun beroepen ingediend.
Bij brief van 3 december 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 26 februari 2009 heeft ing. A.M.L. van Rooij medegedeeld niet langer voor appellant C te kunnen optreden. Bij diezelfde brief heeft hij namens appellant A het College nadere stukken doen toekomen.
Op 12 maart 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellanten en bovengenoemde gemachtigden zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de EW’98 is voor zover hier van belang het volgende bepaald:
“Artikel 10
(…)
3. Degene aan wie een ander net toebehoort dan het landelijk hoogspanningsnet, wijst voor het beheer van dat net een of meer naamloze of besloten vennootschappen als netbeheerder aan.
(…)
Artikel 15
(…)
2. Onze Minister kan op diens aanvraag aan degene aan wie een ander net dan het landelijk hoogspanningsnet toebehoort een ontheffing verlenen van het gebod, bedoeld in artikel 10, derde lid (…)”.
In de Gaswet is voor zover hier van belang het volgende bepaald:
“Artikel 2
1. Degene aan wie een gastransportnet toebehoort, wijst voor het beheer van dat net (…) een of meer naamloze of besloten vennootschappen als netbeheerder aan.
(…)
Artikel 2a
1. Onze Minister kan op diens aanvraag aan degene aan wie een ander gastransportnet dan het landelijk gastransportnet toebehoort, een ontheffing verlenen van het gebod, bedoeld in artikel 2, eerste lid (…)”.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 11 juni 2008, met nummer 102958/9, heeft de directeur van de Energiekamer van de NMa, namens verweerder, het verzoek van Emslandermeer om ontheffing op grond van artikel 15, tweede lid, EW’98, van de plicht om een netbeheerder aan te wijzen, afgewezen.
- Bij besluit van 11 juni 2008, met nummer 102959/6, heeft genoemde directeur, namens verweerder, het verzoek van Emslandermeer om ontheffing op grond van artikel 2a, eerste lid, Gaswet, van de plicht om een netbeheerder aan te wijzen, afgewezen.
- Bij faxbericht van 20 juni 2008 hebben appellanten tegen de besluiten van verweerder van 11 juni 2008 bezwaar gemaakt. Appellanten hebben daarbij verzocht om hun een nadere termijn van zes weken te gunnen om het bezwaar te motiveren.
- Bij brief van 25 juni 2008 heeft verweerder appellanten in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na dagtekening van deze brief het bezwaar te motiveren. Hierbij heeft hij tevens verzocht om uiterlijk op 23 juli 2008 aan te geven wat het belang is van appellanten bij de besluiten van 11 juni 2008.
- Bij faxbericht van 29 juli 2008 hebben appellanten verweerder bericht dat diens gemachtigde in een met onderhavig geschil in verband staande voorlopige voorzieningprocedure bij het College hun op een zitting van 23 juni 2008 toezending van een afschrift van de ontheffingsaanvragen met bijbehorende stukken van Emslandermeer had toegezegd, doch dat zij deze nog niet hadden ontvangen. Daarom hebben zij verzocht genoemde stukken alsnog per direct aan hen toe te zenden en hun een nieuwe nadere termijn van zes weken voor het indienen van de gronden van het bezwaarschrift te vergunnen.
- Bij faxbericht en brief van 30 juli 2008 heeft verweerder appellanten laten weten geen reden te zien om een nadere termijn te stellen voor het indienen van de gronden van het bezwaar.
- Bij brief van 1 augustus 2008 en bij e-mail bericht van 4 augustus 2008 heeft verweerder de door appellanten gevraagde stukken aan hen toegestuurd.
- Bij faxbericht van 5 augustus 2008 hebben appellanten aan verweerder een schrijven doen toekomen met als onderwerpaanduiding: “Eerste nadere motivering bezwaarschrift d.d. 20 juni 2008 tegen de bij brief d.d. 19 juni 2008 verzonden besluiten d.d. 11 juni 2008 nummers: 102959/6 en 102958/9 van de minister van Economische zaken inzake ontheffingen Emslandermeer B.V. te Vlagtwedde als bedoeld in artikel 2a Gaswet en artikel 15, tweede lid, van de Elektriciteitswet 1998”. Voor die motivering wordt in dit schrijven verwezen naar een als bijlage toegevoegd afschrift van een aan burgemeester en wethouders van Vlagtwedde gerichte brief van 24 november 2007.
- Vervolgens heeft de raad van bestuur van de NMa namens verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het verweerschrift
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten niet-ontvankelijk verklaard. Hieraan heeft hij de volgende – in beide besluiten identieke – motivering ten grondslag gelegd.
Ingevolge artikel 6:5, eerste lid, onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) dient een bezwaarschrift onder meer de gronden van het bezwaar te bevatten. Indien een bezwaar niet voldoet aan artikel 6:5 Awb Pro, kan het op grond van artikel 6:6, onder a, Awb niet-ontvankelijk worden verklaard, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
Verweerder merkt op dat appellanten een langere termijn dan de gebruikelijke termijn van drie weken hebben gekregen om de gronden van het bezwaar in te dienen en daarmee het verzuim te herstellen. Hierbij is aangegeven dat de gegunde termijn van zes weken niet zou worden verlengd. Bij het verzoek om een nadere termijn van zes weken dat bij brief van
5 augustus 2008 werd gedaan, hebben appellanten naar eigen zeggen een eerste nadere motivering van het bezwaarschrift gevoegd. Deze – binnen de gestelde termijn van zes weken ontvangen – brief van 5 augustus 2008 bevat echter geen motivering van het bezwaar. In deze brief wordt gevraagd om het bestuursdwangverzoek/Wob-verzoek van
27 november 2007 gericht aan burgemeester en wethouders van Vlagtwedde als ingelast te beschouwen en te betrekken bij de besluitvorming op het bezwaar, terwijl de brief voorts een aantal feiten noemt die naar de mening van appellanten grond vormen om hun een nadere termijn van zes weken te vergunnen voor het indienen van de gronden.
Verweerder meent dat het meegestuurde bestuursdwangverzoek/Wob-verzoek niet relevant is voor het bestreden besluit: het gaat om een verzoek tot handhaven wegens het ontbreken van een leveringsvergunning van Emslandermeer en daarmee samenhangend een Wob-verzoek met betrekking tot nadere informatie hierover. De stukken hebben derhalve geen betrekking op het bestreden besluit, te weten de afwijzing van het ontheffingsverzoek van Emslandermeer en kunnen daarom niet als motivering van het bezwaar daartegen gelden. Dit wordt niet anders door de in de brief van 5 augustus 2008 genoemde feiten. Appellanten zijn van mening dat een nadere termijn nodig is, omdat verweerder verzuimd zou hebben de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende stukken te verstrekken. Verweerder is van mening dat het op de weg van de indiener van een pro-forma-bezwaarschrift ligt om tijdig aan te geven of hij nog nadere stukken nodig heeft ter onderbouwing van het bezwaar. Bovendien is de ontheffingsaanvraag van Emslandermeer gepubliceerd in de Staatscourant van 18 april 2008 en hebben de stukken na de datum van deze publicatie vier weken ter inzage gelegen. Pas op 29 juli 2008, bijna aan het einde van de termijn van zes weken voor het aanvullen van de gronden, hebben appellanten verzocht om toezending van de onderliggende stukken. Op dit verzoek is door verweerder snel gereageerd. Verweerder concludeert dat ook binnen de gestelde termijn voor het herstel van het verzuim geen motivering van het bezwaar is ontvangen.
Voorts overweegt verweerder dat Emslandermeer een verzoek tot ontheffing van de plicht tot aanwijzing van een netbeheerder heeft ingediend en dat deze aanvraag is afgewezen. In beginsel is alleen de aanvrager van een besluit belanghebbende bij de afwijzing daarvan en kan alleen hij – in dit geval Emslandermeer – bezwaar maken tegen die afwijzing. Appellanten zijn geen aanvragers van het besluit en derhalve geen rechtstreeks belanghebbenden bij de weigering van de ontheffing. Ook op deze grond zijn hun bezwaren niet-ontvankelijk. In zijn verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat hij op 23 oktober 2008 een hoorzitting heeft georganiseerd in het kader van de behandeling van de bezwaarschriften die door Emslandermeer zijn ingediend tegen de besluiten waarbij haar ontheffingsverzoeken zijn afgewezen. Verweerder hanteert een beleid om voor een hoorzitting ruimer uit te nodigen dan alleen de belanghebbende. Dat verweerder appellanten voor de hoorzitting heeft uitgenodigd, wil dus niet zeggen dat appellanten hierdoor belanghebbenden zijn.
Wegens kennelijke niet-ontvankelijkheid is afgezien van het horen van appellanten.
In het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat hij van het horen heeft afgezien omdat buiten twijfel staat dat de bezwaarschriften van appellanten geen gronden bevatten. Een bezwaarschrift dient, hoe summier ook, een concrete bezwaargrond te bevatten.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben in hun beroepschrift meerdere beroepsgronden naar voren gebracht die inhoudelijk niet zien op de in de onderhavige geschillen aan de orde zijnde
niet-ontvankelijkverklaring van hun bezwaren, maar betrekking hebben op de procedures tussen appellanten en verweerder die bij het College zijn geadministreerd onder de nummers AWB 08/204 en AWB 08/462. Van hetgeen appellanten hebben aangevoerd, is voor de beoordeling van de onderhavige geschillen uitsluitend het volgende van belang.
Appellanten hebben als eerste grief aangevoerd dat de gemachtigde van verweerder, als medewerkster van de NMa – dus niet namens verweerder – om uitstel van de behandeling van de met de onderhavige geschillen samenhangende beroepszaken heeft verzocht, waarop een anonieme waarnemend griffier van het College voor het College beslist heeft met dat verzoek in te stemmen. Gevolg is dat het College nu eerst een beslissing moet nemen over de vraag of appellanten belanghebbenden zijn, voordat die andere beroepszaken behandeld zijn. Dat leidt ertoe dat in die procedures als rechtens vaststaand zal gelden, dat appellanten geen belanghebbenden zijn. Aldus wordt de onafhankelijkheid van de rechtspraak aangetast.
De NMa en Emslandermeer hebben deze zaak tot een juridisch doolhof gemaakt om appellanten te dwingen juridische fouten te maken, zodat het inhoudelijk geschil niet aan rechterlijke beoordeling onderworpen kan worden.
Na eerst lang mondeling aangedrongen te hebben, hebben appellanten op 29 juli 2008 schriftelijk aan verweerder verzocht om een kopie van de aanvragen om ontheffing van Emslandermeer met de bijbehorende stukken en de rapporten, die een onlosmakelijk geheel vormen met de bestreden besluiten. Bij brief en e-mail van 1 augustus 2008 heeft de NMa deze stukken verzonden. Feitelijk is komen vast te staan dat de stukken opzettelijk zijn achtergehouden. Het ontbreken van gronden wordt verklaard doordat appellanten slechts drie dagen de tijd hebben gekregen om het bezwaarschrift te motiveren, terwijl de Awb een termijn van zes weken voorschrijft.
Dat appellanten belanghebbenden zijn, is door verweerder erkend met diens uitnodiging van appellanten als derden-belanghebbenden voor de hoorzitting van 23 oktober 2008. Appellanten lijden financieel nadeel en hebben belang bij naleving van hetgeen bij of krachtens de EW’98 en de Gaswet is bepaald. Overigens zijn er nog vele andere belanghebbenden, die door de NMA bij de bezwaarprocedure betrokken hadden moeten worden. Er is sprake van een rechtstreeks belang, hetgeen appellanten hadden kunnen motiveren indien zij in de onderhavige geschillen door verweerder zouden zijn gehoord. Dit is ten onrechte niet geschied.
5. De beoordeling van de geschillen
5.1 Met betrekking tot de eerste grief van appellanten stelt het College vast dat het naar aanleiding van een door de gemachtigde van verweerder gedaan gemotiveerd verzoek besloten heeft om de behandeling van een aantal zaken op een op 10 oktober 2008 geplande zitting uit te stellen. Daarmee kon onnodig werk voorkomen worden.
De fungerend griffier heeft het uitstel aan de betrokkenen medegedeeld.
Dat de door dit uitstel gewijzigde volgorde van behandeling van beroepen op voor appellanten ongunstige wijze van invloed zou kunnen zijn op de uitkomst daarvan, kan het College niet inzien.
Appellanten hebben hun stelling dat verweerder de procedure onnodig ingewikkeld heeft ingericht en daarmee de rechtsbescherming van appellanten tekort heeft gedaan, niet nader onderbouwd, zodat het College hen ook daarin niet kan volgen.
5.2 In dit geschil gaat het om de vraag of verweerder terecht toepassing heeft gegeven aan artikel 6:6, onder a, Awb. Verweerder heeft betoogd dat de bezwaren niet-ontvankelijk zijn omdat de bezwaarschriften geen gronden van het bezwaar bevatten en appellanten geen gebruik hebben gemaakt van de hun geboden gelegenheid het verzuim te herstellen binnen de hun daartoe gestelde termijn.
5.3 Niet in geschil is - en ook voor het College staat vast - dat het op 20 juni 2008 ingediende bezwaarschrift geen gronden bevat en dat verweerder het bij brief van 25 juni 2008 door appellanten gedane verzoek hun hiertoe alsnog een termijn van zes weken te bieden, heeft gehonoreerd. Deze termijn ving blijkens genoemde brief aan op 25 juni 2008 en eindigde dus op 6 augustus 2008.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hetgeen door appellanten is aangevoerd in hun, binnen de gestelde termijn binnengekomen faxbericht van 5 augustus 2008 niet als motivering van het bezwaar kan gelden.
Het College volgt verweerder in dit standpunt en overweegt daartoe als volgt.
Voorop dient te worden gesteld dat een summiere aanduiding van de gronden volstaat om te voldoen aan hetgeen wordt vereist door artikel 6:5, eerste lid, onder d, Awb. Naar het oordeel van het College voldoet noch het schrijven van 5 augustus 2008, noch de daarbij als bijlage gevoegde brief van 24 november 2007 aan dit vereiste. Dat is evenmin het geval indien beide brieven in onderlinge samenhang worden bezien.
Het schrijven van 5 augustus 2008 verwijst voor de “eerste nadere motivering” van het bezwaarschrift van 20 juni 2008 naar genoemde brief van 24 november 2007.
Deze aan burgemeester en wethouders van Vlagtwedde gerichte brief bevat in de eerste plaats 31 verzoeken om informatie op grond van de Wob. Hiernaast bevat het stuk een verzoek om sluiting van het Parc Emslandermeer wegens het beweerdelijk ontbreken van vereiste vergunningen, een verzoek tot overname van de eigendom van een aantal woningen, een verzoek om schadevergoeding en een verzoek om terugbetaling van subsidie te vorderen. Enig verband met verweerders besluiten wordt door appellanten niet gelegd. De onderwerpen van de besluiten van 11 juni 2008 – de verzoeken van Emslandermeer om ontheffing van de verplichting een netbeheerder aan te wijzen op grond van respectievelijk artikel 15, tweede lid, EW’98 en artikel 2a, eerste lid, Gaswet – komen in het stuk niet aan de orde, laat staan dat hiertegen gronden worden aangevoerd.
Naast de genoemde “eerste nadere motivering” bevat het schrijven van 5 augustus 2008 een reeks argumenten, gepresenteerd onder de noemer van een viertal zogenoemde “feiten” die dienen ter onderbouwing van het aan het slot van dit schrijven geformuleerde verzoek aan verweerder tot het stellen van een nadere termijn van zes weken voor “de tweede nadere motivering van dit bezwaarschrift”. Deze argumenten zijn derhalve door appellanten niet naar voren gebracht als op de besluiten van 11 juni 2008 betrekking hebbende gronden van het daartegen ingediende bezwaarschrift.
Gelet op het vorenstaande moet worden geconcludeerd dat appellanten hun bezwaar niet binnen de daartoe door verweerder gestelde termijn van gronden hebben voorzien.
5.4 In beroep hebben appellanten aangevoerd dat zij bepaalde, voor de formulering van de gronden van hun bezwaar door hen noodzakelijk geachte, stukken pas enkele dagen voor het verstrijken van de hun gestelde termijn hebben ontvangen. Het College begrijpt hieruit dat appellanten van mening zijn dat hun geen redelijke termijn is gegund als bedoeld in artikel 6:6, onder b, Awb.
Verweerder heeft in dit verband aangevoerd dat de ontheffingsaanvragen van Emslandermeer op 18 april 2008 in de Staatscourant zijn gepubliceerd en na de datum van publicatie vier weken ter inzage hebben gelegen. Bovendien hebben appellanten niet eerder dan op 29 juli 2008 om de stukken verzocht. Appellanten hebben hiertegenover gesteld dat al tijdens de zitting van de voorzieningenrechter van het College in een andere procedure tussen A en verweerder op 23 juni 2008, desgevraagd door verweerders gemachtigde een toezegging is gedaan omtrent de toezending van de stukken en dat deze toezegging niet is nagekomen.
Het College is van het bestaan van een dergelijke toezegging niets gebleken. Evenmin hebben appellanten kunnen concretiseren wanneer zij een (andere) mondelinge aanvraag om toezending van de stukken hebben gedaan. De vastgestelde feiten - de terinzagelegging van stukken na de publicatie in de Staatscourant en de prompte toezending door verweerder nadat hierom schriftelijk was verzocht – geven geen grond om te oordelen dat een te late kennisneming van de stukken, daargelaten of deze nodig was voor de formulering van gronden tegen de besluiten van 11 juni 2008, niet voor rekening van appellanten moet blijven. Voor de stelling van appellanten dat verweerder in strijd heeft gehandeld met de Awb door hun geen termijn van zes weken te gunnen, is geen grond aangezien de in artikel 6:7 Awb Pro genoemde termijn aanvangt met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt en niet - zoals appellanten klaarblijkelijk veronderstellen - op de dag waarop hun de gevraagde stukken zijn toegezonden. Ditzelfde geldt voor een door verweerder gestelde nadere termijn als bedoeld in artikel 6:6, onder b, Awb. Verweerder heeft bij het stellen van die termijn voorts reeds medegedeeld dat verdere verlenging daarvan niet zou plaatsvinden. Met zijn weigering van een verdere verlenging heeft hij appellanten dus niet overvallen..
De conclusie moet luiden dat appellanten de gelegenheid hebben gehad het verzuim te herstellen binnen een hun daartoe gestelde – redelijke – termijn en dat zij van deze gelegenheid geen gebruik hebben gemaakt.
5.5 Blijkens hetgeen hierboven is overwogen, heeft verweerder de bezwaren van appellanten reeds op grond van het niet voldoen aan het in artikel 6:5, eerste lid, onder d, Awb gestelde vereiste niet-ontvankelijk kunnen verklaren. Daarover was naar het oordeel van het College redelijkerwijs geen twijfel mogelijk. Verweerder heeft derhalve, ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder a, Awb mogen afzien van het horen van appellanten.
Voor zover appellanten klagen over de omstandigheid dat zij niet gehoord zijn, treft hun grief dus geen doel. Ook als zij, zoals zij stellen, in een hoorzitting aannemelijk hadden kunnen maken dat zij in de zin van artikel 1:2 Awb Pro als belanghebbende bij de besluiten van 11 juni 2008 beschouwd moeten worden, zou dat niet tot een ander besluit op het bezwaar geleid hebben.
5.6 De beroepen zijn ongegrond. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. H.O. Kerkmeester en mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. I.C. Hof als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. I.C. Hof