Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/691, 07/896, 07/917 en 07/918 28 mei 2009
13775 Wet tarieven gezondheidszorg
RIAGG
Uitspraak in de zaak van:
1. Stichting GGz Dijk en Duin, te Castricum,
2. Stichting GGz regio Breda, te Breda,
3. Stichting GGz Nijmegen, te Nijmegen, en
4. Stichting GGz Buitenamstel Geestgronden, te Amsterdam,
appellanten,
gemachtigden: mr. V.-P. Aarts en mr. drs. W.A.M. Steenbruggen, (thans) beiden advocaat
te Amsterdam,
tegen
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster,
gemachtigde: mr. G.R.J. de Groot en mr. J.J. Rijken, advocaten te 's-Gravenhage.
1. De procedure
Appellante sub 2 (hierna: GGz Breda) en appellante sub 1 (hierna: GGz Dijk en Duin) hebben onderscheidenlijk bij brieven van 15 augustus 2007 en 14 september 2007 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun bezwaren, gericht tegen besluiten van verweerster van respectievelijk 13 april 2007 en 11 mei 2007. Deze beroepen zijn bij het College geregistreerd onder de nummers AWB 07/896 respectievelijk AWB 07/691. Bij besluiten van 1 oktober 2007 (GGz Breda) en 16 oktober 2007 (GGz Dijk en Duin) heeft verweerster alsnog op de bezwaren van deze appellanten beslist.
Appellanten sub 3 en 4 (hierna: GGz Nijmegen en GGz Buitenamstel) hebben ieder voor zich tijdig beroep (bij het College geregistreerd onder de nummers AWB 07/917, respectievelijk AWB 07/918) ingesteld tegen ten aanzien van hen afzonderlijk door verweerster genomen besluiten van 16 oktober 2007. Die besluiten betreffen de beslissingen van verweerster op door appellanten ieder voor zich gemaakt bezwaar tegen ten aanzien van hen afzonderlijk genomen tariefbeschikkingen.
Bij brief van 23 november 2007 heeft de gemachtigde van appellanten het College verzocht de termijnen in deze, zijns inziens samenhangende, zaken te stroomlijnen.
Nadat appellanten het beroep in de onderhavige zaken bij brieven van 28 december 2007 hebben aangevuld met gronden, heeft verweerster bij brief van 28 februari 2008 verweerschriften ingediend.
Appellanten hebben bij brieven van 14 mei 2008 gerepliceerd, waarna verweerster op 26 juni 2008 heeft gedupliceerd.
Op 11 december 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigden mr. V.-P. Aarts en mr. J.J. Rijken. Aan de zijde van appellante is tevens het woord gevoerd door haar andere gemachtigde en A, werkzaam bij B B.V.
2. Ontstaan en verloop van het geding
2.1 In de jaren rond de laatste eeuwwisseling vond een groot aantal fusies plaats tussen regionale instellingen voor ambulante geestelijke gezondheidszorg (RIAGG’s) en (poliklinieken van) algemeen psychiatrische ziekenhuizen (APZ-poli’s). Er is thans sprake van circa vijftig gefuseerde instellingen en hooguit acht zelfstandige RIAGG’s.
Op RIAGG’s en op APZ-en waren beleidsregels aanvaardbare kosten van toepassing, die door één van verweersters voorgangers, het College tarieven gezondheidszorg (hierna ook verweerster genoemd), werden vastgesteld. De budgetregels met betrekking tot de loon- en materiële kosten van RIAGG’s en APZ-poli’s zijn met ingang van 2001 geharmoniseerd. Voor gefuseerde instellingen werd vanaf dat jaar voorts met één samengevoegde rekenstaat gewerkt.
Met betrekking tot de vergoeding van kapitaallasten was harmonisatie niet direct mogelijk vanwege de verschillende grondslagen voor de berekening ervan.
Voor RIAGG’s vormde een normatief vastgesteld vloeroppervlak de basis voor de berekening van de kapitaallasten van de huisvesting. In de voor elk van de jaren 2001 tot en met 2006 vastgestelde beleidsregels kapitaalslasten (RIAGG) is daartoe een rekenkundige formule opgenomen. Via een berekening, waarbij de loonkosten van de instelling in het voorafgaande jaar (in verweerster terminologie aangeduid als t-1) zoals berekend volgens de beleidsregel loon- en materiële kosten, werden gedeeld door de landelijk gemiddelde loonkosten per medewerker (uitgedrukt in fte) in t-1 en de uitkomst vervolgens werd vermenigvuldigd met het normatieve aantal vierkante meters per fte, werd het normatieve vloeroppervlak van de instelling bepaald. Die uitkomst werd vermenigvuldigd met het zogeheten beleidsregelbedrag per vierkante meter en leidde tot de (in het jaar t) in het budget te verdisconteren kapitaallasten. Een eventuele groei van de organisatie, tot uitdrukking komend in hogere productieafspraken dan het jaar daarvoor, leidde in datzelfde jaar tot hogere vergoeding van loon- en materiële kosten. De vergoeding van de kapitaallasten steeg in verband met de bedoelde t-1 systematiek pas een jaar later.
Op grond van de beleidsregels kapitaalslasten (RIAGG) werd het normatieve vloeroppervlak opnieuw vastgesteld, als de berekening leidde tot een mutatie van ten minste 5%.
Vanaf 2005 zijn in dit vergoedingensysteem verfijningen aangebracht, in die zin dat voor de berekening van de kapitaallasten onderscheid werd gemaakt tussen de verschillende zorgvormen (“weging”). Voor zorgverlening die buiten de instelling plaatsvindt gold met ingang van 2005 een oppervlaktenorm van 10 m2, voor kinder- en jeugdpsychiatrie 45 m2 en voor de overige zorg 37,5 m2. Naar aanleiding van deze in 2005 ingevoerde weging heeft verweerster, indien werd verzocht om verdiscontering van extra kapitaallasten, als beleid toegepast dat het volume van het voormalige RIAGG-deel en de groei van de voormalige APZ-poli gewogen moesten worden. In verband hiermee heeft verweerster in voorkomende gevallen de totale productie 2005 verminderd met de APZ-poli productie 2000 en het verschil aangemerkt als RIAGG-productie. Daarmee werd de groei APZ-poli in 2001 en 2002 aangemerkt als RIAGG-productie.
Met betrekking tot kapitaallasten van (de polikliniek van) psychiatrische ziekenhuizen gold tot 1 april 2003 een stelsel, op grond waarvan de rente- en afschrijvingskosten van huisvesting op basis van nacalculatie per (budget)jaar in de aanvaardbare kosten werden verdisconteerd. Voorwaarde was dat voor de desbetreffende investeringen een vergunning op grond van de Wet Ziekenhuisvoorzieningen (WZV) was verleend. Met ingang van 1 april 2003 is de werkingssfeer van de WZV verkleind, waardoor voor huisvesting met betrekking tot extramurale zorg geen vergunning meer was vereist. Verweerster heeft met ingang van die datum een beleidsregel overgangsregeling extramurale zorgverlening (hierna: beleidsregel overgangsregeling) vastgesteld. Voor de huisvesting ten behoeve van de ambulante zorgverlening in poliklinieken van psychiatrische ziekenhuizen is onder 2.3 van deze beleidsregel bepaald:
" Op deze situaties is de Beleidsregel kapitaalslasten RIAGG’s van overeenkomstige toepassing. De in te calculeren kapitaalslasten worden gerelateerd aan de groei van de loonsom van de ambulante productie ten opzichte van het basisjaar 2002."
Per 1 april 2003 werden voor gefuseerde instellingen de kapitaallasten op basis van de beleidsregel kapitaallasten (RIAGG) bepaald, met dien verstande dat verweerster sedertdien ten aanzien van de gehele (ambulante) productie in de toepassing van het beleid uitging van een t=0 systematiek. Deze wijze van kapitaallastenvergoeding had als consequentie dat een gefuseerde instelling al in 2003 de vergoeding in verband met de productiestijging in 2003 ontving, maar tevens dat deze instelling geen extra vergoeding voor de productiestijging in 2002 kreeg; de vergoeding in 2002 had immers op grond van de beleidsregel kapitaalslasten (RIAGG) de productie in 2001 als uitgangspunt (t-1).
Met ingang van 1 januari 2007 heeft een wijziging van de vergoedingensystematiek plaatsgevonden. De aanvaardbare kosten voor de gehele extramurale zorg worden sindsdien bepaald op basis van integrale tarieven, dat wil zeggen beleidsregelbedragen waarin een vergoeding voor alle relevante kosten, inclusief de kapitaallasten, is opgenomen. Omdat aan de invoering van het integrale stelsel ten grondslag lag dat deze budgettair neutraal zou plaatsvinden, terwijl de integrale tarieven zouden leiden tot een lagere vergoeding van kapitaallasten, is de vergoeding berekend die de instelling op basis van de integrale tarieven zou ontvangen; deze vergoeding is vergeleken met de kapitaallastenvergoeding die de instelling daadwerkelijk in 2006 ontving. Het verschil werd bij wijze van overgangsregeling in 2007 in de aanvaardbare kosten opgenomen.
2.2 Appellanten onder 2 tot en met 4 zijn instellingen waarvoor in verband met het feit dat zij toen al waren gefuseerd, door verweerster in 2001 één bedrag aan aanvaardbare kosten is vastgesteld. Hierbij werd (dus) geen onderscheid gemaakt in de voor de ambulante productie gerealiseerde loonkosten van het voormalige RIAGG-deel en het voormalige APZ-poli deel. Appellante sub 1 is een in 2004 door een fusie van twee RIAGG’s en een APZ totstandgekomen instelling.
2.3 Appellanten hebben ieder voor zich bij verweerster een aanvraag ingediend om over een aantal voorafgaande jaren (doorlopend tot en met 2006) tot herberekening van hun kapitaallasten over te gaan. De aanvragen zijn onderscheidenlijk gedateerd 23 augustus 2006 (GGz Dijk en Duin), 19 december 2007 (GGz Nijmegen en GGz Buitenamstel) en 26 januari 2007 (GGz Breda). Onderdeel van de aanvragen is bij de berekening van de alsnog aan appellanten toekomende vergoeding voor kapitaallasten (tenminste) vanaf het budgetjaar 2003 rekening te houden met de groei van de aan het RIAGG-deel toe te rekenen loonsom in (2001 en) 2002 en de gevolgen die dit, gelet op de beleidsregel kapitaalslasten (RIAGG), voor de omvang van de in de aanvaardbare kosten van de instelling te verdisconteren kapitaallasten vanaf 2003 behoort te hebben.
2.4 Verweerster heeft de aanvraag van GGz Breda bij besluit van 13 april 2007 afgewezen op de grond dat deze is gebaseerd op berekeningen waarbij is uitgegaan van het basisjaar 2000, terwijl voor ambulante zorgverlening door poliklinieken van psychiatrische ziekenhuizen moet worden uitgegaan van het basisjaar 2002. In dit besluit heeft verweerster gesteld dat het GGz Breda vrijstaat een nieuwe aanvraag in te dienen die uitgaat van het basisjaar 2002.
Verweerster heeft in reactie op de desbetreffende aanvraag ten aanzien van GGz Dijk en Duin op 9 mei 2007 een tariefbeschikking genomen. In die tariefstelling is rekening gehouden met de groei van de ambulante productie vanaf 2003, tot uitdrukking komend in de groei van de loonsom in dat jaar ten opzichte van het voorafgaande jaar, met dien verstande dat verweerster op de in aanmerking te nemen loonsom correcties heeft toegepast in verband met overschrijding van budgetafspraken en individuele prijsafspraken, alsmede in verband met loonkosten ten behoeve van begeleid wonen.
In reactie op de aanvragen van GGz Buitenamstel en GGz Nijmegen heeft verweerster op onderscheidenlijk 11 mei 2007 en 16 mei 2007 eveneens tariefbeschikkingen genomen. Met betrekking tot GGz Buitenamstel is daarbij eveneens met ingang van 2003 rekening gehouden met de groei van de ambulante productie. Bij het primaire besluit ten aanzien van GGz Nijmegen is de toename van de loonsom beoordeeld met ingang van 2005, aangezien verweerster reeds eerder had beslist op een verzoek van deze appellante voor aanvullende kapitaallasten tot en met 2004. Bij de tariefbeschikkingen met betrekking tot deze twee appellanten heeft bij de primaire besluiten - anders dan ten aanzien van GGz Dijk en Duin - geen correctie op de in verband daarmee in aanmerking te nemen loonsommen plaatsgevonden.
2.5 Appellanten hebben ieder voor zich bezwaar gemaakt tegen de hiervoor genoemde besluiten. Alle appellanten hebben in bezwaar aangevoerd dat verweerster ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het door hen gestelde, mede aan de aanvragen ten grondslag liggende, “gat” in verband met het niet in de kapitaallasten verdisconteren van de groei van het voormalige RIAGG-deel in 2002.
GGz Dijk en Duin heeft zich voorts in bezwaar beroepen op het gelijkheidsbeginsel omdat volgens haar bij geen enkele andere gefuseerde instelling door verweerster correcties zijn toegepast op de in aanmerking te nemen loonsom.
GGz Breda heeft wegens het uitblijven van een tijdige beslissing op haar bezwaar een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 29 augustus 2007 (AWB 07/608, LJN: BB3675) heeft de voorzieningenrechter van het College verweerster opgedragen uiterlijk op 1 oktober 2007 op dat bezwaar te beslissen. Nadat deze appellante op 30 augustus 2007 is gehoord, heeft verweerster bij besluit van 1 oktober 2007 op het bezwaar beslist.
De andere drie appellanten zijn op 4 oktober 2007 naar aanleiding van hun bezwaarschriften gehoord. Gelet op de kort daarvoor totstandgekomen beslissing op bezwaar ten aanzien van GGz Breda is op deze hoorzitting uitgebreid ingegaan op de daarbij door verweerster gevolgde, nieuwe berekeningsmethodiek voor de bepaling van kapitaallasten, hierna - overeenkomstig de terminologie van appellanten - aan te duiden als het Breda-model.
3. De bestreden besluiten
3.1 Verweerster is in de bestreden besluiten eerst ingegaan op de achtergrond van de wijze van budgettering van RIAGG´s en APZ-en en uit fusies daarvan totstandgekomen instellingen.
In dit verband stelt zij dat de periode 2000 tot 2007, toen de integrale tarieven zijn ingevoerd, voor GGz-instellingen een dynamische tijd was, aangezien sprake was van veel fusies, tarieven geharmoniseerd moesten worden en door de modernisering van de AWBZ veel wijzigingen in de regelgeving plaatsvonden. De met ingang van 2001 geharmoniseerde bekostiging van de ambulante GGz gold door de bestaande verschillen niet voor de vergoeding voor de kapitaallasten. In het jaarverslag van verweerster van 2002 is dienaangaande vermeld dat het door de grote verwevenheid in de uitvoering van de zorg van de voormalige RIAGG en de voormalige polikliniek APZ ten aanzien van gefuseerde instellingen niet - meer - mogelijk was de beleidsregel kapitaalslasten RIAGG op adequate wijze toe te passen. Voor toepassing van die beleidsregel vormde immers de omvang van de door de voormalige RIAGG geleverde zorg de basis waarop de budgetvaststelling zou moeten plaatsvinden, maar er kon geen onderscheid meer gemaakt worden tussen de productie van het RIAGG-deel en die van de voormalige APZ-poli. Bovendien was de huisvesting waarin die zorg plaatsvond moeilijk te herleiden naar een van de voormalige fusiepartners, wat nog werd bemoeilijkt als verschuivingen in de huisvesting hadden plaatsgevonden. Vanaf 2003 was als gevolg van de beleidsregel overgangsregeling de beleidsregel kapitaalslasten RIAGG van overeenkomstige toepassing op de ambulante zorgverlening in de APZ-poli´s, waarbij de in te calculeren normatieve kapitaallasten moesten worden gerelateerd aan de groei van de ambulante productie ten opzichte van het basisjaar 2002.
3.2 Verweerster stelt zich op het standpunt dat het in beginsel niet mogelijk is terug te komen op jaren die reeds zijn afgesloten omdat de nacalculatie definitief is afgehandeld.
Omdat haar echter uit nader onderzoek was gebleken dat in een aantal gevallen, indien nog niet eerder een dergelijk verzoek was ingediend, de kapitaallasten over de periode 2003-2006 alsnog zijn ingecalculeerd, is verweerster van oordeel dat de aanvragen van appellanten op grond van het gelijkheidsbeginsel alsnog verwerkt moeten worden.
Verweerster wijst erop dat in die andere gevallen de ingecalculeerde kapitaallasten zijn gerelateerd aan de groei van de loonsom van de ambulante productie ten opzichte van het basisjaar 2002. In één geval is - met toepassing van de beleidsregel kapitaalslasten RIAGG - bij de nacalculatie uitgegaan van de groei van het RIAGG-gedeelte ten opzichte van het jaar 2000.
Verweerster heeft overwogen dat ook al gold er voor gefuseerde GGz-instellingen geen aparte regeling voor de vergoeding van kapitaallasten, zij daarvoor wel een aanvraag konden indienen. In afwachting van een genormeerde kapitaallastenvergoeding voor de gehele sector, die uiteindelijk is ingevoerd in 2007, waren op dergelijke aanvragen in eerste instantie de twee afzonderlijke kapitaallastenregelingen voor RIAGG’s en APZ-poli’s van toepassing. Vanaf 2003 gold ten aanzien van een hele gefuseerde instelling de beleidsregel kapitaalslasten RIAGG, waarbij om dubbele bekostiging te voorkomen voor de groei van het voormalige APZ-deel (polikliniek) werd uitgegaan van het basisjaar 2002.
Omdat verweerster heeft geconstateerd dat de beleidsregel kapitaalslasten RIAGG in combinatie met de beleidsregel overgangsregeling in het verleden niet in alle gevallen op dezelfde wijze is toegepast, heeft zij in de bestreden besluiten vastgesteld hoe die beleidsregels ten aanzien van appellanten toegepast moeten worden. Hiervoor sluit verweerster aan bij de berekeningswijze die de voorafgaande jaren bij zelfstandige RIAGG’s is toegepast, omdat uitgangspunt is een correcte en uniforme toepassing van de beleidsregel kapitaallasten RIAGG. Op grond van deze beleidsregel vindt verwerking van de kapitaallasten plaats in het budget van enig jaar, indien zich in het daaraan voorafgaande jaar een stijging van de productie, en daarmee de loonsom, van tenminste 5% heeft voorgedaan.
Voor appellanten leidt toepassing van de beleidsregel kapitaalslasten RIAGG over hun totale productie ertoe dat alsnog de productie van het RIAGG-deel in kaart moet worden gebracht en vanaf 2003, ingevolge de beleidsregel overgangsregeling, de stijging van de totale loonsom in verband met de ambulante productie van de voormalige polikliniek.
Omdat niet meer exact is na te gaan welke deel van de ambulante productie voor rekening van de voormalige RIAGG komt, heeft verweerster de productieaantallen van de (toen nog gescheiden) rekenstaten 2000 van RIAGG en APZ-poli vermenigvuldigd met de loonbedragen van 2002 en aldus op productniveau de procentuele verdeling tussen RIAGG en APZ-poli vastgesteld. Indien geen procentuele verdeling op productniveau beschikbaar is, is de gemiddelde procentuele verdeling tussen RIAGG en polikliniek van toepassing. Het RIAGG-deel in 2002 wordt berekend door toepassing van het percentage RIAGG-productie op de totale extramurale productie van de instelling in dat jaar.
Vanaf 2003 wordt ook de stijging van de productie in de APZ-poli ten opzichte van 2002 in de berekening van de kapitaallasten betrokken. Hierop moeten in mindering worden gebracht de kapitaallasten die in verband met een verleende WZV-vergunning al in aanmerking zijn genomen, teneinde dubbele bekostiging te voorkomen.
Voorts stelt verweerster dat uit de beleidsregel kapitaalslasten RIAGG volgt dat in de berekening van de voor de kapitaallasten in aanmerking te nemen (groei van de) loonsommen rekening moet worden gehouden met een viertal componenten. Dienaangaande is in de bestreden besluiten het volgende vermeld:
" Ten slotte is de NZa van oordeel dat, gezien het verband met de ambulante productie, in de berekening van de kapitaallasten over de jaren 2000 tot en met 2005 rekening moet worden gehouden met de volgende componenten:
• De loonkorting opgelegd in verband met de overschrijding van het budgetmaximum (2002) wordt voor het RIAGG-deel in mindering gebracht op de loonsom;
• Van de nacalculatie op productie (2002 t/m 2005) wordt 85% aangemerkt als loon en dit wordt gemuteerd op de loonsom. Voor het jaar 2002 geldt dit echter alleen voor het RIAGG-deel;
• Van de individuele prijsafspraak (2004 en 2005) wordt 85% aangemerkt als loon en dit wordt voor het RIAGG-deel in mindering gebracht op de loonsom;
• Vanaf 2004 kan ook de extramurale RIBW-productie onderdeel zijn van de GGz-productie. De normatieve vergoeding van de kapitaallasten als gevolg van uren zelfstandig wonen, wordt verrekend met de reeds aanwezige vergoeding voor extramurale kapitaalslasten."
3.3 Omdat ten aanzien van GGz Breda bij het primaire besluit geen vergoeding van kapitaallasten heeft plaatsgevonden, heeft verweerster in de ten aanzien van deze appellante genomen beslissing op bezwaar de alsnog over de jaren tot en met 2006 in te calculeren kapitaallasten overeenkomstig de hiervoor weergegeven systematiek bepaald.
In de beslissingen op bezwaar van de andere drie appellanten is verweerster ingegaan op de door deze appellanten ter gelegenheid van de hoorzitting in bezwaar (van 4 oktober 2007) tegen de in het Breda-model aangevoerde gronden. In dit verband heeft verweerster overwogen dat, omdat vanaf 1 april 2003 de beleidsregel kapitaalslasten RIAGG van overeenkomstige toepassing is op de voormalige APZ-poli, ook te dien aanzien geldt dat de stijging van kapitaallasten pas in het jaar nadat deze zich (met tenminste 5%) heeft voorgedaan voor vergoeding in aanmerking komt. Toepassing van de volgens verweerster juiste berekeningswijze zou echter leiden tot negatieve correcties op hetgeen reeds bij de primaire besluiten aan deze appellanten is toegekend. Omdat een indiener van een bezwaar door de heroverweging niet in een slechtere positie mag worden gebracht dan het geval zou zijn geweest als geen bezwaar zou zijn gemaakt (het verbod op reformatio in peius), heeft verweerster die correcties niet doorgevoerd.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben in de aanvullende beroepschriften, hun repliek en ter zitting de volgende gronden aangevoerd.
4.1 Verweerster heeft ten aanzien van gefuseerde instellingen de per 1 april 2003 in werking getreden beleidsregel overgangsregeling en de in onderdeel 2.3 daarvan opgenomen overeenkomstige toepassing van de beleidsregel kapitaalslasten (RIAGG), tot de introductie van de nieuwe beleidstoepassing in het Breda-model feitelijk steeds aldus toegepast, dat zij vanaf 2003 de voor de kapitaallastenvergoeding in aanmerking te nemen groei van de loonsom in dat jaar relateerde aan de loonsom van de totale ambulante productie in 2002. Derhalve werd daarbij geen onderscheid gemaakt tussen de loonsom van het voormalige RIAGG-deel en die van de voormalige APZ-poli. Vanaf 2003 hield verweersters beleidstoepassing in dat indien in enig jaar (t) sprake was van een groei van de loonsom van tenminste 5% ten opzichte van het voorafgaande jaar (t-1), die groei in dat zelfde jaar (t) tot extra vergoeding van de kapitaallasten leidde. Daarmee paste verweerster dus - in afwijking van de beleidsregel kapitaalslasten (RIAGG) - feitelijk over de hele productie van een gefuseerde instelling een ‘t=0’ stelsel toe.
Deze benadering had in verband met de t-1 systematiek van de beleidsregel kapitaalslasten RIAGG evenwel tot gevolg dat groei van de loonsom van de RIAGG in 2002 (en in voorkomend geval 2001) niet tot (extra) vergoeding van kapitaallasten leidde.
4.2 Nadat B B.V. (hierna: B) een groot aantal gefuseerde GGz-instellingen, waaronder appellanten, in de loop van 2006 op voormeld gevolg heeft gewezen, hebben deze B opdracht gegeven aan de hand van een door haar opgesteld rekenmodel aan verweerster te verzoeken vanaf 2001 tot (her)berekening van de kapitaallasten over te gaan. Kern van de opdracht en het op basis daarvan ingediende verzoek was alsnog te komen tot het incalculeren van de kapitaallasten in verband met de RIAGG-groei in het jaar 2002.
Dit kon volgens appellanten op eenvoudige (en elegante) wijze worden berekend door de totale loonsom van de gefuseerde instelling in 2002 te vergelijken met de verhouding tussen de loonsommen voor de onderdelen RIAGG en APZ, zoals die uit de destijds nog afzonderlijke rekenstaten over 2000 blijkt.
4.3 Appellanten wijzen erop dat verweerster in geen enkel ander geval dan dat van GGz Breda aanleiding heeft gevonden op grond van de - beweerdelijk - op een onjuist basisjaar gehanteerde berekening tot afwijzing van een aanvraag om (aanvullende) vergoeding van kapitaallasten over te gaan. Als een aanvraag naar de opvatting van verweerster onjuist was, heeft steeds toekenning plaatsgevonden op basis van de door verweerster juist geachte berekening. Ten aanzien van GGz Breda heeft verweerster voorafgaand aan de totstandkoming van het primaire besluit wel een berekening gemaakt van de volgens haar juiste kapitaallastenvergoeding, maar heeft de aanvraag van deze appellante bij dat besluit ten onrechte niet tot enige toekenning geleid.
4.4 In het feit dat de aanvraag van GGz Breda bij het primaire besluit is afgewezen, heeft verweerster aanleiding gezien bij de ten aanzien van deze appellante genomen beslissing op bezwaar een volledig nieuwe berekeningswijze toe te passen.
De inhoud van dat besluit kwam niet alleen voor GGz Breda, maar voor alle appellanten als een volslagen verrassing. Dit geldt allereerst voor het feit dat daarbij - in afwijking van alle tot dat moment door verweerster besliste gevallen en de ten aanzien van GGz Breda door verweerster eerder gemaakte berekening - over de hele linie werd uitgegaan van een
t-1 systematiek. Door deze volkomen nieuwe benadering van verweerster wordt de groei van het RIAGG-deel in het jaar 2002 nu wel meegenomen in de berekening van de voor vergoeding in aanmerking komende kapitaallasten, maar geldt anderzijds dat de groei van de loonsom in het jaar 2006 in dat jaar niet wordt ingecalculeerd in de kapitaallasten. Voor de kapitaallasten in 2006 is immers op basis van het t-1 model de groei van de loonsom in 2005 bepalend, terwijl de groei van de loonsom in 2006 in verband met het per 2007 ingevoerde nieuwe stelsel van integrale tarieven niet doorwerkt in de sedertdien geldende tarieven. Aldus wordt het aanvankelijk met betrekking tot het jaar 2002 bestaande gat in de vergoeding van kapitaallasten verplaatst naar 2006. Bovendien heeft verweerster in de beslissing op bezwaar ten aanzien van GGz Breda op de voor de kapitaallasten in aanmerking te nemen loonsom correcties gehanteerd. Appellanten stellen dat dit voordien bij geen enkele andere gefuseerde instelling is gebeurd.
Appellanten veronderstellen, mede gelet op de inhoud van de verweerschriften, dat de reden van verweersters voorheen gevolgde benadering is gelegen in het feit dat bij nacalculatie onderscheid moet worden gemaakt tussen de klinische en de ambulante productie van de gefuseerde instelling, en dat een dergelijke berekening in het licht van de doorgaans geringe betekenis van de nacalculatie voor het totale instellingsbudget als onevenredig bewerkelijk werd beschouwd.
4.5 Ten aanzien van de andere drie appellanten heeft verweerster weliswaar in verband met het verbod van reformatio in peius de reeds aan deze appellanten over de jaren tot en met 2006 toegekende kapitaallasten niet daadwerkelijk gekort, maar zich op het standpunt gesteld dat de naar haar opvatting juiste berekeningswijze van die lasten overeenkomstig het Breda-model zou moeten plaatsvinden. Aldus vormt ook ten aanzien van deze appellanten die berekeningswijze een essentieel onderdeel van de motivering van de bestreden besluiten. Met deze motivering is verweerster volgens appellanten getreden buiten de grondslag van het bezwaar en heeft zij gehandeld in strijd met het bepaalde bij artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De daarin vervatte ommezwaai in de beleidstoepassing van verweerster is naar de opvatting van appellanten in strijd met zowel het rechtszekerheidsbeginsel als het gelijkheidsbeginsel. Vaststaat immers dat ten aanzien van gefuseerde instellingen, die eerder hun aanvraag om (aanvullende) vergoeding van kapitaallasten ingewilligd hebben gekregen, een andere, gunstiger toepassing van het beleid heeft plaatsgevonden.
Ten aanzien van die instellingen zijn namelijk tot en met 2006 op basis van een ‘t=0’ stelsel kapitaallasten voor vergoeding in aanmerking gebracht. Dit heeft ook gevolgen voor de kapitaallastenvergoeding in het stelsel van integrale tarieven vanaf 2007; aan invoering van dat stelsel ligt immers ten grondslag dat deze invoering budgettair neutraal moest plaatsvinden. Op grond daarvan ontvangen instellingen vooralsnog een toeslag op hun kapitaallasten. Appellanten wijzen er voorts op dat vanaf 2007 een t=0 systematiek van toepassing is, zodat de tot het Breda-model door verweerster gevolgde beleidstoepassing daarbij goed aansluit, en die aansluiting door toepassing van dat model juist verloren gaat.
4.6 Hierbij komt volgens appellanten dat verweerster op basis van de door de instelling verstrekte gegevens in het verleden reeds ambtshalve tot berekening van eventuele in aanmerking te nemen kapitaallasten had moeten overgaan. Als verweerster dat had gedaan, zou de bij de bestreden besluiten gehanteerde ommezwaai in de beleidstoepassing zich niet hebben kunnen voordoen.
4.7 Appellanten constateren dat waar verweerster in de bestreden besluiten het gelijkheidsbeginsel noemt als dragende pijler voor de daarbij genomen beslissing, zij dit beginsel met die besluiten met voeten treedt. Instellingen die (op basis van daartoe strekkende aanvragen) voorafgaand aan de introductie van het Breda-model over een periode van vijf jaar kapitaallasten vergoed hebben gekregen op basis van de destijds door verweerster gehanteerde beleidstoepassing (met inbegrip van het 't=0' stelsel), zijn beter af dan instellingen die nog aanvragen hebben lopen. Bovendien zijn instellingen die in bezwaar zijn gekomen tegen de aan hen bij primair besluit overeenkomstig die beleidstoepassing toegekende kapitaallasten, beter af dan instellingen (zoals GGz Breda) waaraan bij primair besluit geen toewijzing heeft plaatsgevonden. Eerstgenoemde instellingen ontvangen immers in verband met het verbod van reformatio in peius de bij het primaire besluit toegekende kapitaallastenvergoeding.
5. Het nadere standpunt van verweerster
Bij dupliek en ter zitting heeft verweerster nogmaals benadrukt dat zij ten aanzien van appellanten eerdere, onherroepelijk geworden, besluiten tot vaststelling van de aanvaardbare kosten in heroverweging heeft genomen, zonder dat zij daartoe gehouden was. Appellanten hebben immers aan hun aanvragen geen nieuwe feiten ten grondslag gelegd, maar slechts bezwaren aangevoerd tegen de in hun ogen onredelijke toepassing van beleidsregels, in het bijzonder tegen het door hen gestelde "gat" in verband met de groei van hun loonsommen in 2002.
Met betrekking tot haar aan de bestreden besluiten ten grondslag liggende gewijzigde beleidstoepassing heeft verweerster bij dupliek van 26 juni 2008 het volgende gesteld:
" Van 2003 tot 2007 heeft verweerster de kapitaallasten van gefuseerde GGz- instellingen vergoed op een wijze die, naar huidig inzicht, tekortkomingen vertoonde:
1. het beleid was niet in overeenstemming met de geldende beleidsregels (in de meeste gevallen werden de kapitaallasten vergoed op basis van t=0);
2. het beleid was niet consistent (in de meeste gevallen bleef de productiegroei in 2002 bijvoorbeeld buiten beschouwing);
3. het beleid werd bij de verschillende instellingen op verschillende wijze toegepast (‘maatwerk’); deze verschillen ontstonden doordat (i) instellingen slechts op aanvraag een vergoeding voor kapitaallasten ontvingen; (ii) in het geval van een onjuiste aanvraag de aanvraag werd afgewezen dan wel ambtshalve een afwijkende vergoeding werd betaald; (iii) bij het bepalen van de hoogte van de vergoeding werd uitgegaan van verschillende ‘basisjaren’; (iv) al dan niet correcties (voor nacalculaties, prijsafspraken, etc) werden toegepast; (v) voor de ‘weging’ van de loonkosten in 2005 de productiestijging tussen 2000 en 2004, dan wel tussen 2000 en 2005 in aanmerking werd genomen."
Door voor de hele productie van gefuseerde instellingen de beleidsregel kapitaalslasten RIAGG en de daarin vervatte t-1 systematiek tot uitgangspunt te nemen is volgens verweerster, samengevat weergegeven, een gelijk speelveld ontstaan met de zelfstandige RIAGG’s, die immers dezelfde zorg leveren. Verweerster stelt dat aldus de budgetbepaling en de tariefstelling van instellingen die ambulante zorg leveren - waaronder appellanten - thans volledig in overeenstemming is met tekst en strekking van de toepasselijke beleidsregels. De aanpassing is daarnaast gebaseerd op redelijke uitgangspunten, die gegeven de complexe en dynamische feitelijke situatie tot een evenwichtige tariefstelling hebben geleid.
Naar het oordeel van verweerster valt aan onderdeel 2.3 van de beleidsregel overgangsregeling, inhoudend dat de beleidsregel kapitaalslasten RIAGG van overeenkomstige toepassing is, geen andere conclusie te verbinden dan dat ook voor voormalige APZ-poliklinieken dient te worden uitgegaan van de loonkosten in het jaar t-1; derhalve een t-1 stelsel. Dat verweerster hieraan in het verleden een andere uitleg heeft gegeven, doet aan de juistheid en toelaatbaarheid van de aangepaste systematiek niet af, zeker niet nu de aanpassing slechts in het voordeel van de instellingen is toegepast.
Verweerster stelt voorts dat niet valt in te zien dat zij, zoals appellanten stellen, in strijd met artikel 7:11 Awb buiten de grenzen van hetgeen in bezwaar is aangevoerd zou zijn getreden. Appellanten geven hier blijk van een onjuiste opvatting over het karakter van de bezwaarschriftenprocedure. Die procedure strekt tot een volledige heroverweging van het bestreden besluit. De heroverweging vindt plaats ‘op de grondslag’ van het bezwaar.
Met deze zinsnede heeft de wetgever de buitengrens en de ondergrens van het bezwaar omschreven. De buitengrens ligt bij onderdelen van het besluit die geheel los van de aangevoerde bezwaren staan; deze blijven in beginsel buiten beschouwing. De ondergrens is datgene wat de betrokkene in primo had gekregen: de heroverweging in bezwaar mag er niet toe leiden dat diens positie verslechtert ten opzichte van het primaire besluit.
De vraag of de grondslag van de kapitaallastenvergoeding voor extramurale zorg de groei van de loonkosten in ‘t=0’ of in ‘t-1’zou moeten zijn, is niet een onderdeel dat geheel los staat van de door appellanten in hun aanvragen en bezwaar opgeworpen vraag of de loonkostengroei in 2002 wel of niet in aanmerking moet worden genomen.
Met betrekking tot de stelling van appellanten dat zij als gevolg van de nieuwe beleidstoepassing op basis van een ‘t-1’ stelsel in verbinding met de per 1 januari 2007 ingevoerde integrale tarieven, met een niet in de tarieven te verdisconteren productiegroei in 2006 worden geconfronteerd, stelt verweerster dat in haar visie vanaf 2007 niets buiten beschouwing blijft: de integrale tarieven die vanaf 2007 gelden, bevatten ook een vergoeding voor kapitaallasten, elke geproduceerde eenheid leidt tot een vergoeding en een deel van elke vergoeding ziet op de kapitaallasten. Zij voegt daar nog aan toe dat de kapitaallastenvergoeding in de integrale tarieven circa 25% lager is dan de kapitaallastenvergoeding die instellingen tot en met 2006 ontvingen. Daarom heeft verweerster besloten tot een overgangsmaatregel, die ertoe strekt dat de daling van die vergoeding geleidelijk verloopt. De in verband daarmee aan appellanten toegekende toeslag is niet gewijzigd door de gewijzigde beleidstoepassing.
Verweerster heeft opgemerkt dat zij niet heeft volstaan met het uitvoeren van de in geschil zijnde herberekening ten aanzien van appellanten. Zij heeft deze ambtshalve toegepast op alle instellingen die op basis van de initiële systematiek een vergoeding hadden ontvangen. De aanpassingen nemen alle tekortkomingen weg: de groei van de loonsom in 2002 is in de kapitaallastenvergoeding verwerkt, de vergoeding wordt berekend op basis van t-1 en de instellingen worden gelijk behandeld. Dat er andere goede methoden zijn om de kapitaallasten van GGz-instellingen te bepalen is niet doorslaggevend. Doorslaggevend is dat verweerster in redelijkheid tot de gekozen systematiek heeft kunnen komen. Verweerster noemt tenslotte twee redenen waarom zij niet voor de door appellanten aangedragen oplossing voor het geconstateerde gat in 2002, die zij ‘eenvoudig doch elegant’ noemen, heeft gekozen. In de eerste plaats acht verweerster die oplossing niet in overeenstemming met de toepasselijke beleidsregels, die volgens verweerster meebrengen dat ook voor de loonkostengroei van de poliklinieken t-1 moet gelden, aan welke eis het voorstel van appellanten niet voldoet. Belangrijker acht verweerster dat het voorstel van appellanten in een substantieel hogere kapitaallastenvergoeding voorziet dan noodzakelijk is. Het argument dat men in deze procedure bij uitstek zou verwachten, namelijk dat de vergoeding die verweerster heeft vastgesteld veel te laag is om redelijkerwijs te maken kapitaallasten te dekken, wordt door appellanten niet genoemd. Naar de mening van verweerster bieden de thans toegekende vergoedingen een meer dan voldoende dekking voor de werkelijke kapitaallasten in de jaren 2003-2006. Daarbij komt dat appellanten over de relevante jaren positieve exploitatieresultaten hebben geboekt en ultimo 2007 alle een solide vermogenspositie hebben, variërend van € 5 miljoen tot € 20,9 miljoen. Ook daarom bestaat volgens verweerster aan de door appellanten aangedragen oplossing geen behoefte.
6. De beoordeling van de geschillen
6.1 Het College stelt voorop dat het beroep van GGz Breda en GGz Dijk en Duin zich aanvankelijk richtte tegen het uitblijven van een tijdige beslissing op hun bezwaren.
Verweerster heeft op onderscheidenlijk 1 en 16 oktober 2007 alsnog op het bezwaar van deze appellanten beslist. Bij deze besluiten is niet geheel aan het beroep tegemoet gekomen, zodat het beroep van deze appellanten ingevolge artikel 6:20, vierde lid, Awb geacht wordt mede tegen die besluiten te zijn gericht.
Aangezien niet is gebleken is dat GGz Breda en GGz Dijk en Duin nog belang hebben bij een beoordeling van hun beroep tegen het uitblijven van een beslissing op hun bezwaren, is hun beroep in zoverre niet-ontvankelijk.
6.2 Naar aanleiding van de ingediende bezwaarschriften heeft verweerster de gedragslijn gevolgd, dat zij een nieuwe berekeningssystematiek (het Breda-model) ambtshalve heeft toegepast op alle instellingen die op basis van de eerdere beleidstoepassing een vergoeding hadden ontvangen. Verweerster is aldus in feite met terugwerkende kracht op basis van een andere interpretatie van de toepasselijke beleidsregels tot een algemene wijziging van beleidstoepassing overgegaan. Met betrekking tot de vraag of het verweerster vrijstaat om, al dan niet in het kader van de beoordeling van een heroverwegingsverzoek, tot een dergelijk geheel nieuwe beleidstoepassing te komen hebben appellanten allereerst een tweetal grieven van meer formele aard opgeworpen, te weten dat een dergelijke wijziging moet steunen op gewijzigde beleidsregels en de grief dat, door de door verweerster gevolgde procedure, niet op grondslag van het bezwaar is beslist. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
6.2.1 Geen rechtsregel staat er aan in de weg dat verweerster, bijvoorbeeld naar aanleiding van een verzoek van een justitiabele daartoe, tot een algehele heroverweging overgaat van het tot dan toe gevoerde beleid. Verweerster is van mening dat niet de beleidsregels zelf tot een in haar opvatting onjuist beleid hebben geleid, maar dat de tot dan toe daaraan gegeven toepassing onjuist is geweest. Zij stelt zich op het standpunt dat de door haar ambtshalve geïntroduceerde nieuwe beleidstoepassing (het Breda-model) past binnen de uitleg die aan de destijds van toepassing zijnde beleidsregels gegeven kan worden. Het College acht dit laatste standpunt, mede gelet op de tekst van de desbetreffende beleidsregels, op zichzelf bezien niet onjuist. Dit betekent dat het betoog van appellanten, voorzover dat ertoe strekt dat verweerster niet tot het Breda-model had mogen overgaan dan nadat de desbetreffende beleidsregels - die overigens ten tijde van verweersters onderhavige besluitvorming niet meer golden - zouden zijn gewijzigd, niet kan slagen.
6.2.2 De grief van appellanten dat verweerster bij de bestreden besluiten in strijd met het bepaalde bij artikel 7:11 Awb niet op grondslag van het bezwaar heeft beslist, faalt eveneens. Aan de (aanvragen en) bezwaarschriften van appellanten ligt immers ten grondslag dat zij van mening zijn alsnog over de jaren 2003 tot en met 2006 in aanmerking te komen voor een (aanvullende) kapitaallastenvergoeding en meer in het bijzonder hun stelling dat daarbij rekening moet worden gehouden met de door het voormalige RIAGG-deel in 2002 gerealiseerde productie en loonsom. Het door verweerster bij de bestreden besluiten ingenomen standpunt dat in voormelde periode de kapitaallastenberekening van gefuseerde instellingen - bij nader inzien - over de hele linie overeenkomstig de beleidsregel kapitaalslasten RIAGG op basis van t-1 dient plaats te vinden, hangt daarmee in voldoende mate samen, zodat daarmee de grondslag van de bezwaren niet is verlaten.
6.3 Kern van het geschil in de onderhavige zaken is derhalve of ook overigens staande kan worden gehouden dat verweerster bij de bestreden besluiten ten aanzien van gefuseerde instellingen voor ambulante GGz terecht en op juiste gronden is overgegaan tot een nieuwe, gewijzigde beleidstoepassing. Dienaangaande overweegt het College het volgende. 6.4.1 Voor het kiezen van een andere beleidstoepassing kan aanleiding zijn met name indien de toepassing die eerder is gegeven niet in overeenstemming wordt geacht met de geldende beleidsregels of omdat op beleidsmatige gronden een dergelijke toepassing niet (meer) wenselijk wordt geacht. Indien, zoals verweerster in dit geval heeft gedaan, wordt besloten tot het ambtshalve wijzigen van de toepassing van het beleid, dient die gewijzigde toepassing uiteraard in overeenstemming te zijn met de geldende regelgeving en te geschieden met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Aan de orde is derhalve de vraag of aan die eisen in dit geval is voldaan. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
6.4.2 Met betrekking tot de argumenten van appellanten tegen de door verweerster in de bestreden besluiten op basis van een gewijzigde beleidstoepassing gehanteerde uitgangspunten, dient het volgende voorop gesteld te worden.
Niet in geschil is dat de door verweerster voor de jaren 2001 tot en met 2006 vastgestelde beleidsregels kapitaalslasten (RIAGG) waren gebaseerd op een t-1 stelsel, inhoudend dat een groei in de productie (en loonsom) in enig jaar pas in het daaropvolgende jaar (t) tot wijziging van de in de aanvaardbare kosten te verdisconteren kapitaallasten kon leiden (mits tenminste sprake was van een mutatie van 5%). Als gevolg van het bepaalde onder 2.3 van de per 1 april 2003 in werking getreden beleidsregel overgangsregeling was met ingang van die datum op de voormalige polikliniek van een APZ de beleidsregel kapitaalslasten (RIAGG) van overeenkomstige toepassing, waarbij was bepaald dat voor de ambulante zorgverlening in een APZ-poli de in te calculeren kapitaallasten moesten worden gerelateerd aan de groei van de loonsom ten opzichte van (het basisjaar) 2002. Ratio hiervan was dat tot en met dat jaar voor een APZ-poli reeds vergoeding van rente- en afschrijvingskosten had plaatsgevonden en aldus dubbele bekostiging werd voorkomen.
Het vorenstaande brengt, mede gelet op het tijdstip van inwerkingtreding van de beleidsregel overgangsregeling, naar het oordeel van het College mee dat op grond van die beleidsregel in samenhang met de beleidsregel kapitaallasten RIAGG, voor de berekening van de kapitaallasten van (het deel van) de APZ-poli met ingang van 2003 rekening moest worden gehouden met de groei van de loonsom ten opzichte van het voorafgaande jaar 2002, mits deze tenminste 5% bedroeg. Uitzondering hierop vormden slechts de kapitaallasten, die voordien al op grond van het WZV-stelsel in aanmerking moesten worden genomen. Dit brengt met zich dat vanaf 2003 voor de kapitaallasten in verband met ambulante zorgverlening van een APZ-poli een stelsel gold, op grond waarvan de groei van de loonsom in het desbetreffende jaar (‘t’=2003) bepalend was. Vaststaat dat in zoverre sprake is van een afwijking ten opzichte van het voor een zelfstandige RIAGG geldende t-1 stelsel.
6.4.3 Gelet op de in dit geding vaststaande feiten en omstandigheden en hetgeen door partijen over en weer is aangevoerd stelt het College vast dat moet worden aangenomen dat verweerster - tot de datum van totstandkoming van het bestreden besluit ten aanzien van GGz Breda (1 oktober 2007) - in reactie op aanvragen om vergoeding van (extra) kapitaallasten van gefuseerde instellingen steeds met ingang van 2003 (ten minste) rekening heeft gehouden met de groei van de totale loonsom behorend bij de ambulante productie van de instelling ten opzichte van 2002. Derhalve heeft verweerster tot 1 oktober 2007 steeds voor de volledige ambulante productie van gefuseerde instellingen een t=0 systematiek gehanteerd. Verweerster heeft dienaangaande reeds in de bestreden besluiten gesteld dat het in verband met de in 2001 gerealiseerde harmonisatie van loon- en materiële kosten (en daarmee de samengevoegde rekenstaten) en mogelijke verschuivingen in de huisvesting, ten aanzien van gefuseerde instellingen niet (meer) mogelijk was vast te stellen of de zorg moest worden toegerekend aan de voormalige RIAGG of de voormalige APZ-poli.
Gelet op de daarvoor door verweerster aangevoerde argumenten, is de hiervoor uiteengezette - voormalige - beleidstoepassing, hoewel deze voor het voormalige RIAGG-deel een afwijking inhield van de - voor zelfstandige RIAGG’s geldende - beleidsregel kapitaallasten RIAGG, derhalve niet onbegrijpelijk.
Het College stelt overigens in dit verband vast dat ten aanzien van GGz Dijk en Duin, die pas in 2004 tot stand is gekomen, in 2003 nog geen grond bestond voor die beleidstoepassing en dat de gemachtigden van appellanten en verweerster bij hun standpunten over en weer volledig aan die omstandigheid voorbij zijn gegaan.
6.4.4 Het College ziet, als gezegd, geen plaats voor het oordeel dat de gewijzigde beleidstoepassing, zoals verweerster die in haar beslissingen op bezwaar jegens appellanten uiteen heeft gezet, op zichzelf met de combinatie van de toepasselijke beleidsregels strijdig moet worden geacht, aangezien de tekst van die beleidsregels voor die nieuwe toepassing voldoende ruimte laat. Immers, voor gefuseerde instellingen is geen afzonderlijke beleidsregel tot stand gekomen ter bepaling van hun kapitaallasten, zodat tot een samenhangende toepassing van de beleidsregel kapitaalslasten (RIAGG) en de beleidsregel overgangsregeling moest worden overgegaan.
Verweersters betoog dat haar oude beleidstoepassing niet in overeenstemming is met deze beleidsregels en dat de enig juiste toepassing van de combinatie van die beleidsregels een over de hele linie toe te passen ‘ t-1’-benadering zou zijn (zoals in het Breda-model) kan evenwel, zoals ook uit het hiervoor overwogene voortvloeit, niet worden gevolgd.
Meer in het bijzonder merkt het College in dit verband op dat als ook voor de voormalige APZ-poli zou moeten worden uitgegaan van ‘t-1’, dit ertoe zou leiden dat voor dat gedeelte van de gefuseerde instelling pas in 2004 aanspraak bestaat op vergoeding van met de groei van de productie en loonsom in 2003 (ten opzichte van 2002) samenhangende kapitaallasten. In dat geval zou voor dit deel van een gefuseerde instelling een gat in de kapitaallastenvergoeding over 2003 vallen, terwijl dienaangaande in de beleidsregel overgang niets is bepaald en de ratio van die beleidsregel daarvoor ook geen aanknopingspunten biedt.
6.4.5 De conclusie uit het voorgaande moet zijn dat het argument van verweerster, inhoudende dat de enige juiste toepassing van de combinatie van de relevante beleidsregels een over de hele linie toe te passen ‘t-1’-benadering, niet juist is. Daarin kan dan ook geen rechtvaardiging worden gevonden voor de aan de bestreden besluiten ten grondslag liggende nieuwe beleidstoepassing.
6.5 Ook overigens heeft verweerster geen argumenten aangedragen die een voldoende draagkrachtige motivering opleveren om tot de - op een geheel nieuwe beleidstoepassing steunende - bestreden beslissingen te komen. Daartoe overweegt het College het volgende.
6.5.1 Verweerster heeft in de bestreden besluiten en in verweer uiteengezet dat zij bij haar nader onderzoek naar aanleiding van onder meer het door appellanten ingediende bezwaar heeft vastgesteld dat kapitaallasten van gefuseerde instellingen van 2003 -2007 zijn vergoed op een wijze die tekortkomingen vertoonde. Het inzicht dat de beleidstoepassing dergelijke tekortkomingen vertoonde kan een goede grond vormen om na te gaan of, al dan niet met terugwerkende kracht, op enigerlei wijze alsnog tot een uniforme, consistente toepassing gekomen kan worden. Meer in het bijzonder overweegt het College dat echter niet valt in te zien dat een en ander, in aanmerking genomen het hiervoor overwogene en de overige omstandigheden van het geval, tot juist déze door verweerster gekozen oplossing (het Breda-model) heeft moeten leiden om het door appellanten gesignaleerde probleem van het niet meetellen van RIAGG-productiegroei in het jaar 2002 en de door verweerster gesignaleerde problemen die het gevolg zouden zijn van inconsistentie in de beleidstoepassing, het hoofd te bieden. Vooropgesteld dient te worden dat verweerster, in verband met de rechtszekerheid, rekening diende te houden met het gegeven dat zij gefuseerde instellingen niet met voor hen negatieve financiële gevolgen van die nieuwe toepassing zou kunnen confronteren. Verweerster heeft dan ook - naar zij onbestreden heeft gesteld - in de ambtshalve herberekening van de budgetten en tarieven van alle gefuseerde GGz-instellingen geen kortingen toegepast. Bij appellanten 1, 3 en 4 is daartoe in de bestreden besluiten, aan het slot, met een verwijzing naar het verbod van reformatio in peius overwogen dat het Breda-model zou leiden tot een negatieve correctie ten opzichte van het primaire besluit (in plaats van de door appellanten beoogde positieve correctie) maar dat deze korting in verband met dat verbod niet zal plaatsvinden. Het gevolg hiervan is echter dat, zoals appellanten onweersproken aan de hand van voorbeelden hebben betoogd, nieuwe ongelijkheden in de behandeling van gefuseerde instellingen worden gecontinueerd of juist geïntroduceerd. Een en ander is onder meer afhankelijk van de vraag op welke wijze en in welk stadium toekenning van kapitaallasten bij de betrokken instelling had plaatsgevonden.
6.5.2 Hoewel de bestreden besluiten ten aanzien van de te onderscheiden appellanten en de daarin door verweerster uiteengezette nieuwe beleidstoepassing nagenoeg gelijkluidend zijn, hebben deze besluiten voor appellanten verschillende financiële gevolgen.
Die verschillen worden met name veroorzaakt door de inhoud van de ten aanzien van appellanten op hun verzoeken tot aanpassing van hun kapitaallasten genomen primaire besluiten. In dit verband kan met name gewezen worden op het ten aanzien van GGz Breda genomen besluit. Haar verzoek tot het met terugwerkende kracht in aanmerking nemen van niet eerder in haar budget verrekende kapitaallasten is bij het primaire besluit van 13 april 2007 afgewezen op de - enkele - grond dat in dat verzoek zou zijn uitgegaan van een onjuist basisjaar. Door appellanten is onweersproken gesteld dat ook ten aanzien van Breda door verweerster (voorafgaand aan de totstandkoming van de afwijzing van de aanvraag bij primair besluit) een kapitaallastenberekening is gemaakt op grond van de tot dan toe door verweerster gevolgde beleidstoepassing (dit was kennelijk mogelijk) en dat in geen enkel ander geval afwijzing van een aanvraag heeft plaatsgevonden op de - enkele - grond dat deze gebaseerd zou zijn op een onjuist basisjaar. Deze gedragslijn heeft er in elk geval bij GGz Breda toe geleid dat de toepassing met terugwerkende kracht van het Breda-model tot een voor haar - ten opzichte van andere aanvragers van (her)berekening van hun kapitaallasten over de voorafgaande jaren - aanmerkelijk ongunstiger uitkomst leidde. Niet valt in te zien dat het bij het besluit in primo gehanteerde argument dat 2002 het enige juiste basisjaar is, voor het deel van de voormalige RIAGG juist is. Verweerster heeft derhalve geen deugdelijk argument gegeven om bij het besluit in primo ten aanzien van GGz Breda tot (algehele) afwijzing van de aanvraag over te gaan. Als verweerster bij de beslissing op bezwaar deze omstandigheid in haar beoordeling zou hebben betrokken, zou het Breda-model niet onverkort bij de beslissing op bezwaar toegepast hebben mogen worden, aangezien dan immers ook ten aanzien van deze appellante het verbod van reformatio in peius opgaat.
6.5.3 Met betrekking tot GGz Dijk en Duin geldt voorts dat aan de ten aanzien van haar op 9 mei 2007 door verweerster gegeven tariefbeschikking (overeenkomstig de beleidsregel(s) kapitaalslasten RIAGG) correcties op de voor de kapitaallasten in aanmerking te nemen (groei van) de loonsom ten grondslag liggen. Deze appellante heeft in bezwaar uitdrukkelijk gesteld dat dergelijke correcties door verweerster bij (min of meer gelijktijdige) aanvragen van vergelijkbare instellingen niet zijn toegepast.
Het College stelt vast dat het bestreden besluit ten aanzien van GGz Dijk en Duin vrijwel gelijkluidend is aan dat ten aanzien van de andere appellanten. Hierdoor heeft verweerster zich geen rekenschap gegeven van het feit dat GGz Dijk en Duin als gefuseerde instelling in 2003 nog niet bestond en dat in ieder geval in dat jaar nog sprake zal zijn geweest van afzonderlijke rekenstaten voor de toenmalige twee RIAGG’s en de APZ. Bovendien brengt de vergelijkbare motivering van de beslissing op bezwaar ten aanzien van deze appellante mee verweerster niet uitdrukkelijk op het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft gereageerd, zodat dat bestreden besluit ook om die reden niet deugdelijk is gemotiveerd en evenmin zorgvuldig is voorbereid.
6.5.4 Ten slotte wijst het College in dit verband nog op het volgende. Bij de primaire besluiten (tariefbeschikkingen van onderscheiden 11 en 16 mei 2007) ten aanzien van GGz Buitenamstel en GGz Nijmegen, welke besluiten dateren van na het primaire besluit ten aanzien van GGz Breda, heeft verweerster hun aanvragen ingewilligd. Hierbij heeft verweerster - overeenkomstig haar beleidstoepassing van dat moment - voor de hele ambulante productie een t=0 stelsel gehanteerd, hetgeen meebrengt dat daardoor het door (alle) appellanten gestelde “gat” in verband met de groei van de loonkosten van het voormalige RIAGG-deel niet is gecompenseerd. In de desbetreffende bestreden besluiten is hieraan volledig voorbijgegaan.
6.6 Verweerster heeft er geen blijk van gegeven dat zij de implicaties van het met terugwerkende kracht toepassen van het Breda-model en de gevolgen voor de gelijke behandeling van vergelijkbare gevallen heeft onderzocht, nu zij daarover noch in het bestreden besluit noch in haar verweer gegevens heeft verschaft of daaraan overwegingen heeft gewijd. In elk geval is in de bestreden besluiten niet begrijpelijk gemaakt waarom tekortkomingen in de (oude) beleidstoepassing in de optiek van verweerster zwaarwegend genoeg waren om tot heroverweging van die beleidstoepassing over een reeks van jaren over te gaan en die met terugwerkende kracht aan te passen, maar de hiervoor, in paragraaf 6.5.2, bedoelde ongelijkheden niet van dien aard zijn dat zij aan de toepassing van het Breda-model in de weg zouden staan. Dit klemt temeer nu verweerster stelt dat dit model er mede op gericht was uit een oogpunt van het gelijkheidsbeginsel bestaande tekortkomingen van de oude beleidstoepassing op te heffen.
6.7 In het licht van het voorgaande is de omstandigheid dat de door appellanten bepleite oplossing uit een oogpunt van kosten van gezondheidszorg een duurdere is, naar het oordeel van het College niet zonder meer als een omstandigheid te beschouwen die moet leiden tot afwijzing van die oplossing. Voor de aanvaardbaarheid van een nieuwe beleidstoepassing ter opheffing van inconsistenties in de eerdere toepassing is vooral van belang of daarmee inconsistenties daadwerkelijk worden opgeheven zonder dat daarbij nieuwe rechtens onaanvaardbare ongelijkheden ontstaan. Het antwoord op die laatste vraag hangt af van de uitkomsten van daartoe door verweerster te verrichten onderzoek, waarvan evenwel niet is gebleken dat dit heeft plaatsgevonden, aangezien daarvan in de bestreden besluiten geen melding is gemaakt.
6.8 Met betrekking tot de overige door partijen aangevoerde argumenten voor enerzijds het Breda-model dan wel anderzijds de door appellanten bepleite oplossing voor het door hen gesignaleerde probleem merkt het College nog het volgende op. Volgens de berekeningen die appellanten ter zitting hebben getoond met betrekking tot 18 instellingen waarop door B een analyse is uitgevoerd van de financiële gevolgen van beide modellen, bedraagt het negatieve effect van het Breda-model voor deze instellingen - als gevolg van de doorwerking tot en met 2011 van dit model op het sinds 1 januari 2007 geldende integraal tarief - € 25 miljoen. Verweerster heeft weliswaar gesteld dat appellanten in het stelsel van integrale tarieven er in geen enkel opzicht op achteruit gaan, maar heeft met die enkele stelling echter niet aannemelijk gemaakt dat door introductie van het t-1 stelsel over de gehele ambulante productie de aansluiting op het stelsel van integrale tarieven niet wordt doorbroken. Evenmin heeft verweerster een - deugdelijke - reactie gegeven op de stelling van appellanten dat aldus een nieuw structureel ‘gat’ is ontstaan, aangezien de groei van de productie en loonsom in 2006 niet tot aanpassing van de kapitaallasten leidt. Ook de ter zitting gegeven uiteenzetting van verweerster met betrekking tot het overgangsbeleid voor kapitaallasten voor de jaren 2007 en volgende, vermag het College niet te overtuigen van de onjuistheid van de stellingen van appellanten op dit punt.
6.9 Met betrekking tot hetgeen door verweerster ter zitting is opgemerkt over haar afwijzing van de door appellanten bepleite oplossing, namelijk dat de betrokken instellingen een dergelijke extra vergoeding gezien hun solide financiële positie in het geheel niet nodig hebben, overweegt het College ten slotte nog het volgende.
In een budgetstelsel met, ook op het punt van kapitaallasten, normatieve vergoedingen is sprake van een zekere mate van abstrahering van werkelijk gemaakte kosten. Daarbij komt de vrijheid van de instellingen om binnen hun budget keuzes te maken. Bij deze stand van zaken acht het College de enkele verwijzing naar de vermogenspositie van een instelling om te bepalen of al dan niet een ‘recht’ op positieve correctie bestaat, niet voldoende.
Het argument kan, zolang niet inzichtelijk is gemaakt wat het Breda-model uit een oogpunt van behandeling van gelijke gevallen voor gevolgen heeft, op zichzelf dan ook niet dragend worden geacht ter rechtvaardiging van de keuze voor het Breda-model.
6.10 De beroepen dienen, gelet op het voorgaande, gegrond te worden verklaard. De bestreden besluiten komen wegens het ontbreken van deugdelijke motivering in aanmerking om te worden vernietigd wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12 Awb, waarbij ten aanzien van de besluiten jegens GGz Breda en GGz Dijk en Duin geldt dat zij bovendien in verband met de hiervoor besproken specifieke gebreken in aanmerking komen om te worden vernietigd wegens het ontbreken van een zorgvuldige voorbereiding.
Verweerster zal, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw dienen te beslissen op de bezwaren van appellanten tegen de besluiten die door verweerster zijn genomen naar aanleiding van de door appellanten gesignaleerde onzuiverheid dat bij de eerdere beleidstoepassing de groei van de RIAGG-productie in 2002 niet is meegenomen bij de bepaling van de kapitaallastenvergoeding.
6.11 Het College acht termen aanwezig verweerster met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door appellanten in beroep gemaakte proceskosten. Deze worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1811,--.( 1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, een half punt voor het indienen van repliek, met een wegingsfactor van 2,25 ( 1,5 (gewicht van de zaak) maal 1,5 (4 samenhangende zaken), en een waarde van € 322,-- per punt.
Voorts dient het door appellanten voor het beroep betaalde griffierecht van € 285,-- (totaal derhalve €1140,--) aan hen te worden vergoed.
7. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep van GGz Breda en GGz Dijk en Duin, voor zover gericht tegen het uitblijven van een tijdige beslissing op
hun bezwaar, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van appellanten tegen de ten aanzien van hen genomen beslissingen op bezwaar gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerster op een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellanten te nemen;
- veroordeelt verweerster in de proceskosten van appellanten, welke worden vastgesteld op (totaal) € 1811,-- ( zegge:
achttienhonderd en elf euro);
- verstaat dat verweerster aan ieder van appellanten het door hen betaalde griffierecht ad € 285.-- (zegge:
tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt;
- wijst af het anders of meer gevorderde.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. van der Ham en mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2009.
w.g. B. Verwayen w.g. A. Bruining