Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/670 13 oktober 2009
11225 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Besluit aanwijzing voor productie te houden dieren
Uitspraak in de zaak van:
Stichting De Faunabescherming, te Amstelveen, appellante,
gemachtigde: A.P. de Jong, secretaris van appellante, te Amstelveen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.M. de Jong, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
Aan dit geding neemt tevens als partij deel:
A, h.o.d.n. B Groothandel in kleinwild, veerwild, veren en donshuiden (hierna: B), te Nieuwerbrug,
gemachtigde: mr. W. Kattouw, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand te Leusden.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 10 juli 2008, welke de griffier van de Rechtbank Amsterdam bij brief van 9 september 2008 met toepassing van artikel 6:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan het College heeft doorgezonden en bij het College is binnengekomen op 11 september 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 31 maart 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van B tegen het besluit van 31 januari 2007, houdende de afwijzing van diens verzoek om ontheffing van het in artikel 34, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwwd) neergelegde verbod om dieren te houden met het oog op de productie van van die dieren afkomstige producten, gegrond verklaard, het besluit van 31 januari 2007 herroepen en B alsnog tot uiterlijk 1 april 2013 een ontheffing van bedoeld verbod verleend.
Bij brief van 2 oktober 2008 heeft verweerder op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 26 november 2008 heeft appellante op het verweerschrift gereageerd en nadere stukken ingediend.
Van de bij brief van 9 december 2008 geboden gelegenheid een reactie te geven, heeft B geen gebruik gemaakt.
Op 3 februari 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellante werd vertegenwoordigd door haar gemachtigde en H.H. Niesen, waarnemend voorzitter van appellante. Verweerder heeft zich door zijn gemachtigde laten vertegenwoordigen. De heer B is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Gwwd luidt, voorzover en ten tijde hier van belang, als volgt:
“Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
dier: dier dat wordt gehouden, voor zover niet uitdrukkelijk anders is bepaald en met dien verstande dat artikel 36 tevens Pro van toepassing is op dieren die niet worden gehouden;
(…)
houder: eigenaar, houder of hoeder;
(…)
Artikel 34
1. Het is verboden dieren met het oog op de produktie van van die dieren afkomstige produkten te houden, tenzij deze behoren tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten of categorieën daarvan.
(…)
Artikel 40
1. Het is verboden een of meer lichamelijke ingrepen bij een dier te verrichten, waarbij een deel of delen van het lichaam wordt of worden verwijderd of beschadigd.
2. Het bepaalde in het eerste lid is niet van toepassing op:
(…)
c. bij algemene maatregel van bestuur aangewezen ingrepen;
(…)
Artikel 107
1. Onze Minister kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren dan wel, voor zover het verband houdt met niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten, het belang van de gezondheid van mensen zich daartegen niet verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde vrijstelling of ontheffing verlenen.
(…)
3. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften of voorwaarden worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken.”
Het Besluit aanwijzing voor productie te houden dieren (Stb. 1998, 51, in werking getreden op 1 april 1998) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“Artikel 2
Als soorten of categorieën waarvan dieren mogen worden gehouden met het oog op de productie van van die dieren afkomstige producten, worden aangewezen de soorten en categorieën die worden genoemd in de bij dit besluit behorende bijlage.
Artikel 3
1. Voor een tijdvak van tien jaar na het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit, worden voorts aangewezen de soorten en categorieën van dieren, voor zover de houder van tot die soort of categorie behorende dieren kan aantonen dat deze dieren door hem of zijn bedrijfsvoorgangers:
a. op het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit werden gehouden met het oog op de productie van van die dieren afkomstige producten, en
b. sinds dat tijdstip met het oog op de productie van van die dieren afkomstige producten ononderbroken zijn gehouden.
2. Het eerste lid is slechts van toepassing voor zover de in dat lid bedoelde houder kan aantonen dat het gehouden aantal van de in dat lid bedoelde dieren niet groter is dan het aantal dat door de houder of zijn bedrijfsvoorgangers op het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit werd gehouden.”
De (knobbel)zwaan is niet opgenomen in de bijlage bij het Besluit aanwijzing voor productie te houden dieren.
Aan de Nota van Toelichting bij het Besluit aanwijzing voor productie te houden dieren kan het volgende worden ontleend:
Ҥ 1. Inleiding
(…)
Met artikel 34 van Pro de wet wordt beoogd te voorkomen dat dieren voor productiedoeleinden worden gehouden indien niet voor die diersoort is vastgesteld (en indien noodzakelijk: door het stellen van huisvestings- en verzorgingseisen wordt bewerkstelligd) dat deze dieren op een aanvaardbare wijze kunnen worden gehouden met het oog op de productie.
(…)
Deze bijzondere aandacht voor productiedieren is ingegeven door het ervaringsfeit dat het houden van dieren met het oog op de productie een specifiek risico in zich draagt dat het welzijn van het dier onvoldoende wordt meegewogen ten opzichte van de economische belangen die door dat houden worden gediend.
Om dit te voorkomen, bepaalt artikel 34, eerste lid, van de wet dat slechts die dieren voor productiedoeleinden gehouden mogen worden die bij algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen. Deze aanwijzing vindt plaats op grond van artikel 2 van Pro het onderhavige besluit. Voor de houders van de dieren die bij de inwerkingtreding van dit besluit dieren houden die niet ingevolge artikel 2 zijn Pro aangewezen, is in artikel 3 van Pro het besluit een overgangsbepaling neergelegd.
Over een ontwerp van het onderhavige besluit is advies gevraagd aan de Raad voor dierenaangelegenheden en de bij het onderwerp meest betrokken organisaties en groeperingen.
(…)
§ 3. Houden met het oogmerk van productie
Omdat de in dit besluit besloten liggende beperkingen slechts gelden voor het houden van dieren met het oog op de productie van van die dieren afkomstige producten, is het wenselijk nader aan te geven in welke gevallen sprake is van het houden in de zin van dit besluit.
Allereerst moet hierbij worden opgemerkt dat artikel 34 van Pro de wet uitsluitend betrekking heeft op gehouden dieren. Dit betekent dat wild in beginsel niet valt onder de werking van artikel 34, tenzij de dieren in kwestie kunnen worden aangemerkt als gehouden dieren. Hiervan kan worden gesproken indien de dieren aan iemand toebehoren, dan wel niet in een voor hun aard natuurlijke vrijheid leven. Bij dit laatste is overigens het enkele feit dat een dier zich bevindt op een omheind terrein niet zonder meer doorslaggevend, omdat daarbij tevens beoordeeld dient te worden in hoeverre het dier dientengevolge beperkingen ondervindt, zulks in vergelijking met zijn natuurlijke habitat.
(…)
Bij de vraag wanneer een dier wordt gehouden met het oog op de productie van van dat dier afkomstige producten, dient allereerst vastgesteld te worden wanneer gesproken kan worden van een product in de zin van artikel 34 van Pro de wet. Bij wijze van (indicatieve) omschrijving kan worden aangegeven dat het bij dit artikel handelt om stoffelijke producten als melk, vlees, wol, bloed, urine, eieren, veren, huiden, pelzen en honing. Hierbij is de vorm waarin, of de wijze waarop, deze producten worden gewonnen niet relevant, zodat ook dieren die bestemd zijn om in hun geheel -al dan niet levend- te worden genuttigd door mens of dier, moeten worden aangemerkt als gehouden met het oog op de productie van van die dieren afkomstige producten.
Verder verdient het opmerking dat het dier zélf, alsmede nakomelingen daarvan, op zichzelf niet als producten in de zin van dit besluit zijn aangemerkt, zodat het houden van dieren in het kader van het fokken uitsluitend valt aan te merken als houden met het oog op de productie, indien van deze dieren op enig moment een product in bovengenoemde zin wordt verkregen.
In het algemeen zal duidelijk zijn of een dier wordt gehouden met het oogmerk van verkrijging van van die dieren afkomstige producten, omdat meestal de houder zelf degene zal zijn die de producten verkrijgt of hoopt te verkrijgen. Daarnaast echter is ook sprake van evenbedoeld houden in het geval dat de houder zelf niet voornemens is deze producten te winnen, doch het houden geschiedt met het oog op de winning van de producten door een opvolgend houder.
Het voorgaande brengt met zich dat ook het opfokken van dieren kan worden aangemerkt als «houden met het oog op de productie van van die dieren afkomstige producten», indien althans de houder óf een opvolgend houder voornemens is om van deze dieren producten te winnen. Hierdoor wordt dus bijvoorbeeld ook de kalveropfok van vlees- of melkvee omvat, zelfs indien de dieren worden verkocht of overgedragen voordat het vlees, dan wel de melk, wordt gewonnen. Ook vermeerderingsbedrijven, waar dieren worden gefokt om na het bereiken van een bepaalde leeftijd in de handel te worden gebracht, waarna uiteindelijk door een opvolgend houder het product wordt gewonnen, vallen onder de werkingssfeer van dit besluit.
(…)
Het uitzetten van gehouden dieren in het wild of de binnenwateren -om bijvoorbeeld als voedseldier te dienen voor andere in het wild (niet zijnde gehouden wild) of in de binnenwateren levende dieren- vormt geen product in de zin van dit besluit. Ook onstoffelijke zaken als arbeid, dierenliefde, kennis, gezelschap, enz. vormen geen product in de zin van dit besluit. Het houden van dieren om deze redenen wordt derhalve niet bestreken door dit besluit.
Er zij op gewezen dat het houden met het oog op de productie niet identiek is aan het bedrijfsmatig houden van dieren. Enerzijds kan het zich ook binnen de privésfeer voordoen dat dieren worden gehouden met het oog op de productie van van die dieren afkomstige producten (hetgeen derhalve mede wordt omvat door dit besluit), terwijl het zich anderzijds laat denken dat bijvoorbeeld het houden en fokken van gezelschapsdieren op een dergelijke schaal plaatsvindt dat wel gesproken kan worden van bedrijfsmatig handelen, zij het niet met het oog op de productie van van die dieren afkomstige producten.
(…)
§ 4. Overgangsbepalingen
Ingevolge artikel 3, eerste lid, moeten houders die op het moment van inwerkingtreding van dit besluit niet op de lijst geplaatste dieren voor productiedoeleinden houden (en hun eventuele bedrijfsopvolgers), de desbetreffende productie binnen een tijdvak van tien jaar na inwerkingtreding van dit besluit beëindigen. Na afweging van alle betrokken factoren, zoals onder meer de omvang van de af te schrijven investeringen, is een termijn van tien jaar om te komen tot het staken van de onderneming of een omschakeling op wel toegelaten productiedieren voldoende. Gezien deze termijn is een financiële tegemoetkoming, waarvoor de Nederlandse Vereniging van Fokkers van Edelpelsdieren in haar advies pleit, aan houders die ingevolge het onderhavige besluit overgaan tot beëindigen of omschakeling van hun bedrijf dan ook niet aan de orde.
Voor zover het niet op de lijst geplaatste dieren betreft is het ingevolge artikel 3, tweede lid, verboden om binnen de overgangsperiode van tien jaar het aantal gehouden dieren uit te breiden ten opzichte van het aantal dat op het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit wordt gehouden. Zonder dit verbod zou er een onaanvaardbaar risico ontstaan dat houders overgaan tot een dergelijke uitbreiding, zonder daarbij de noodzakelijke investeringen te plegen die voor het welzijn van de dieren noodzakelijk zijn. Immers, uitsluitend binnen de overgangsperiode zouden investeringen nog rendabel kunnen worden gemaakt, waardoor vanuit bedrijfseconomisch oogpunt de druk om welzijnsinvesteringen achterwege te laten groot zou zijn.
(…)
§ 7. Adviezen
(…)
Mede naar aanleiding van het advies van de RDA is tevens een aantal diersoorten van de lijst geschrapt (onder andere de knobbelzwaan, enkele vissoorten en een aantal lagere diersoorten), omdat vaststaat dat deze dieren thans niet voor productiedoeleinden worden gehouden.
(…)
Het Landbouwschap, het Produktschap voor Vee, Vlees en Eieren en de Nederlands Organisatie voor Pluimveehouders hebben er op gewezen dat de overgangstermijn van tien jaar (zoals neergelegd in artikel 3) die de bestaande houder van een niet op de lijst geplaatste diersoort is gegeven, niet lijkt over te gaan op een opvolger van het bedrijf. De strekking van de overgangstermijn, die beoogt kapitaalsvernietiging te voorkomen, brengt naar mijn mening met zich dat deze ook voor de eventuele overnemer van het bedrijf dient te gelden. Naar aanleiding van de reacties op dit punt is het besluit aangepast en geldt thans dat de overgangstermijn van toepassing is op de houder en degene die het bedrijf van de houder overneemt. Uit de bepaling vloeit voort dat het bedrijf als zodanig moet worden overgenomen, zodat niet voldoende is dat enkel de dieren worden overgenomen. Overigens is de verwachting dat dergelijke bedrijfsovernames zich nauwelijks zullen voordoen, nu het hier gaat om bedrijven die binnen een bepaalde termijn zullen moeten stoppen. Ik ga er van uit dat het hier voornamelijk om voortzettingen van het bedrijf in de familiesfeer zal gaan.”
Het Ingrepenbesluit (Stb. 1996, 139) luidt, voorzover en ten tijde hier van belang, als volgt:
“Artikel 2
1. Als ingrepen als bedoeld in artikel 40, tweede lid, onderdeel c, van de wet, worden aangewezen:
(…)
d. het leewieken van vogels die worden gehouden of aantoonbaar bestemd zijn om te worden gehouden in een niet gesloten ruimte;
(…)
Artikel 3
De in (…) artikel 2 bedoelde Pro ingrepen worden uitgevoerd op zodanige wijze dat bij het dier niet onnodig pijn of letsel wordt veroorzaakt en het dier niet meer dan nodig is in zijn functioneren wordt belemmerd.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- B exploiteert een zogenoemde zwanendrift. Het gaat daarbij om 600 à 700 koppels knobbelzwanen (Cygnus olor), die B - met toestemming van de eigenaren van de betreffende percelen - uitzet in, met name, agrarische gebieden. De nakomelingen van de zwanen worden levend verkocht of, indien dit niet mogelijk is, geslacht voor de verkoop van het vlees (tot 2007) en de veren.
- Teneinde te voorkomen dat de zwanen wegvliegen, verricht B in het kader van zijn bedrijfsuitoefening een ingreep bij de zwanen, het zogeheten leewieken. Dit betreft het bij één van de vleugels van een vogel amputeren van het laatste vleugellid, waaraan de grote slagpennen groeien. Idealiter wordt deze ingreep de eerste weken na de geboorte van het dier verricht.
- Bij brief van 27 november 2006 heeft B zich tot verweerder gewend met een verzoek hem met toepassing van artikel 107 Gwwd Pro een ontheffing te verlenen van het in artikel 34, eerste lid, Gwwd neergelegde verbod dieren te houden met het oog op de productie van van die dieren afkomstige producten.
- Bij besluit van 31 januari 2007 heeft de directeur Landbouw van verweerders ministerie het verzoek van B afgewezen. In dit besluit is, onder meer, het volgende vermeld:
“Het besluit aanwijzing voor productie te houden dieren (Besluit) is op 1 april 1998 in werking getreden. Het concept is voor advies voorgelegd aan de Raad voor dierenaangelegenheden. De Raad voor dierenaangelegenheden (Raad) deed op 2 mei 1995 het volgende advies uitgaan inzake het conceptbesluit: “De Raad adviseert voorts om de knobbelzwaan (Cygnus olor) van de lijst van aangewezen soorten te schrappen. De knobbelzwanenhouderij wordt gekenmerkt door onvermijdbare welzijnsproblemen door leewieken, vangen, inladen, vervoer, etc. Verder blijkt in de praktijk dat de beschermde wilde knobbelzwaan geregeld binnendringt bij de gehouden dieren. Dit leidt tot dusdanige overlast dat (beschermde) wilde knobbelzwanen worden afgeschoten, waarbij ook gehouden dieren slachtoffer kunnen worden. Naar de mening van de Raad dienen deze problemen, die inherent zijn aan de zwanenhouderij, zwaarder te wegen dan de belangen van de houder”.
De zwanen zijn daarom niet opgenomen in de bijlage bij het Besluit. Voor bedrijven met niet in de bijlage opgenomen dieren, is een overgangsregeling in het Besluit opgenomen, opdat bedrijven zich kunnen voorbereiden op het komende verbod door bijvoorbeeld over te schakelen op een te houden diersoort die wel op de lijst is geplaatst. Uw argument dat uw cliënt niet meer in de kosten van het levensonderhoud kan voorzien, treft dan ook geen doel.
Ik heb uw verzoek getoetst aan artikel 107 van Pro de Gwwd, waarbij het belang van de gezondheid en het welzijn van dieren voorop staat. In uw schrijven spreekt u het advies van de Raad niet tegen. Evenmin draagt u feiten aan waaruit zou kunnen blijken dat het advies van de Raad niet meer van toepassing zou kunnen zijn of andere feiten waaruit juist het tegendeel zou kunnen blijken. Ik concludeer dan ook dat het houden van knobbelzwanen nog steeds niet in overeenstemming is met de gezondheid en het welzijn van deze dieren.
Gezien het advies van de Raad voor dierenaangelegenheden in 1995 en mijn conclusie naar aanleiding van toetsing aan artikel 107, verleen ik u geen ontheffing van artikel 34 Gwwd Pro.”
- Tegen dit besluit heeft B bij brief van 14 maart 2007, van gronden voorzien bij brief van 16 april 2007, bezwaar gemaakt. B heeft het volgende gesteld:
“Allereerst is cliënt van mening dat hij c.q. de activiteiten die hij uitvoert, niet onder het begrip “houden” zoals dat in de GWWD is opgenomen vallen.
Cliënt wil dit als volgt toelichten. Cliënt heeft een aantal gemerkte en geleewiekte zwanen. Deze zwanen verblijven in de vrije natuur bij boeren en in parken en het enige dat deze dieren onderscheidt van wilde zwanen is dat zij niet (meer) vrij weg kunnen vliegen. Cliënt zorgt derhalve voor deze dieren, bijvoorbeeld in de winter door bijvoederen, medische zorg bij ziekte e.d. De dieren zijn alleen geplaatst bij liefhebbers van zwanen en aldus is dan ook geregeld dat op de dieren toezicht worden gehouden.
De dieren hebben een verzorgd leven en de wellicht nadelige gevolgen van de exploitatie van de zwanendrift op deze wijze (…) vallen weg tegen het verzorgde leven dat de dieren hebben.
Het leewieken van de dieren gebeurt eenmaal, op deskundige wijze. Cliënt heeft niet geconstateerd dat de dieren daaronder lijden. Integendeel als het welzijn van de dieren kan worden afgeleid uit de voortplanting, dan kan niet anders worden vastgesteld dan dat de dieren een goed leven hebben.
Vangen en overbrengen van de dieren gebeurt alleen in uiterste noodzaak als de broedzwanen overlast veroorzaken. De kans daarop is minimaal door de zorgvuldige wijze waarop cliënt met de zwanen omgaat.
De kuikens worden weggevangen en levend verkocht aan eigenaren van parken e.d.
Cliënt is dus primair van mening dat de wet niet op zijn activiteiten van toepassing is en mocht dat wel zo zijn, dat ontheffing kan en moet worden verleend.
Het welzijn van de dieren verzet zich daartegen immers geenszins.
Clënt merkt daarbij op dat een ontheffing een afwijking in een bijzonder individueel geval is ten opzichte van de algemene regel.
Dat betekent dat een weigering van een ontheffing ook niet kan worden gemotiveerd met een algemene passage over de nadelen die aan het houden van zwanen verbonden zijn.
Indien u al had willen weigeren had u behoren aan te geven op welke wijze het welzijn van de zwanen wordt geschaad door de manier waarop cliënt zijn al eeuwenoude beroep uitoefent.
Dit brengt cliënt op het volgende. Naast het vanzelfsprekende economische belang van client en naast het welzijnsaspect voor de dieren is volgens client het cultuurhistorsieche aspect tw worden meegewogen.
Al sinds honderden jaren, cliënt kan dat aantonen, is het hebben van een zwanendrift een aanvaardbare wijze om dieren te exploiteren.
Als dit zou verdwijnen verdwijnt niet alleen een zeer oud beroep maar zullen in veel parken en parkachtige omgevingen de zwanen verdwijnen. Cliënt heeft bijvoorbeeld een aantal koppels uitgezet in De Keukenhof.”
- Op 5 juli 2007 is B omtrent zijn bezwaar gehoord. Ter zitting heeft B een verklaring overgelegd, gedateerd 3 maart 2006, van drs. C, DVM, als dierenarts werkzaam bij Dierenkliniek D te E, met als onderwerp “Gezondheidstoestand van 3 zwanen van dhr. A (…)”. Daarin is het volgende vermeld:
“Nota:
“Sinds 3 jaar komen er geleewiekte knobbelzwanen via de Alphense Dierenbescherming in het vogelasiel “F”, te E. Oorzaak is vaak gelegen in “verkeer, vismateriaal (draad, haak) en/of botulisme”.
Vogels die in de winter binnenkomen zijn vaak op zoek naar voedsel afgedwaald. Het gaat hier meestal om jonge zwanen die in hun eerste winter door lange periode van voedselschaarste in gewicht afgenomen zijn, iets dat voor de tijd van het jaar bij deze dieren als normaal gezien moet worden.
Dhr. A is wettelijk verplicht deze zwanen te leewieken, om zijn vergunning tot het houden van deze dieren te kunnen behouden.
Bij verzaken van deze plicht spreekt de wet van faunavervalsing.”
Onlangs heeft ondergetekende, drs. C, dierenarts te E, een drietal van dit soort (vrij levende) knobbelzwanen in vogelasiel “F” aan een nader onderzoek onderworpen.
- Hij vond drie dieren (twee van ongeveer een half jaar oud en een van ongeveer twee jaar) in een goede (!) voedingstoestand met een “mooi genezen en op de juiste plaats verrichte leewiek-vleugel”, goede bespiering en vrij van externe parasieten.
Dieren waren zijns inziens in goede conditie en vertoonden geen tekenen van verwaarlozing.”
- Bij brief van 24 juli 2007 heeft verweerder de Raad voor Dierenaangelegenheden (hierna: RDA) verzocht een advies uit te brengen:
“Gelet op uw adviserende taak als beschreven in art. 2 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd), vraag ik uw aandacht voor het volgende.
Sinds 1 april 1998 is het op grond van art. 34 van Pro de Gwwd verboden om dieren te houden met het oog op productie, tenzij de betreffende diersoort is opgenomen in het Besluit aanwijzing voor productie te houden dieren. Op uw advies is de knobbelzwaan niet opgenomen in dit Besluit, wegens onvermijdbare welzijnsproblemen als gevolg van het houden en afschot van wilde knobbelzwanen door binnendringing bij gehouden dieren.
Omdat de overgangstermijn van tien jaar voor op 1 april 1998 gehouden dieren binnenkort afloopt, heeft dhr. A een ontheffing van het verbod van art. 34 van Pro de Gwwd aangevraagd.
(…)
Ik verzoek u om over deze kwestie te adviseren. Is uw Raad van mening dat de wijze van voor productie houden van knobbelzwanen, zoals dhr. A deze uitoefent, welzijnsproblemen met zich brengt? Zijn eventuele welzijnproblemen oplosbaar?”
- Bij brief van 24 september 2007 heeft B zich met het volgende tot verweerder gewend:
“Op 1 april 2002 werd mij verboden via de nieuwe Flora + Faunawed mijn zwanendrift (zoals dit heet) te mogen beheren. Toen ze beseften dat ze een enorme fout hadden begaan heeft ik een ontheffing gekregen tot 1 april 2008. Een ontheffing op je eigendom (tamme gemerkte zwanen) vindt ik vreemd. Stel dat de veehouders ook via een ontheffing koeien mogen houden. Vanaf 1 april 2008 mag ik geen zwanen meer slachten. Ik slacht uit nood omdat ik ze niet allemaal voor siervogel kan afleveren. Vanwege de volgelpest is de handel de laatste 2 jaar niet best. Zodat ik genoodzaakt ben te slachten de jonge zwanen moeten zeker voor maart het grasland uit wezen. Ik heeft ongeveer 700 broedparen zwanen. Als ze het slachten willen verbieden: voorstel I Koop 350 broedpaar uit van mij dan hoef ik niet meer te slachten van de overige 350 paar kan ik de kuikens voor siervogels afleveren. Ook desgewenst kan u de hele zwanendrift overnemen voor veel geld (het is immers een uniek beroep) dan kan ik mijn drie zoon’s + een dochter eindelijk eens betalen. Die hebben net als in het boerenbedrijf altijd meegeholpen. Normaal gesproken nemen zij het over. Als het zwanen gebeuren doorgaat doe ik het op kort termijn over aan mijn kinderen. Ik hoop dat dit netjes opgelost wordt. Bij voorbaat dank.”
- Bij brief van 11 oktober 2007 heeft de RDA advies uitgebracht:
“De Raad voor Dierenaangelegenheden, het overlegplatform voor de dierhouderij dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gevraagd en ongevraagd adviseert over gezondheid en welzijn van gehouden dieren, op 25 september in vergadering bijeen heeft het volgende besloten:
De Raad voor Dierenaangelegenheden handhaaft zijn bezwaar tegen het voor productie houden van knobbelzwanen in de vorm van een ‘zwanendrift’. Het leewieken (of ingrepen met een vergelijkbaar effect zoals kortwieken, het plaatsen van bandjes of gewichten aan vleugels etc.) hindert de dieren ernstig in het uitvoeren van hun natuurlijke vlucht- en trekgedrag. De Raad blijft van mening dat deze ingrepen vanuit het oogpunt van dierenwelzijn onacceptabel zijn.
Voor de weging van de overige in 1995 door de Raad aangevoerde bezwaren, het inventariseren van nieuwe bezwaren (zoals mogelijke risico’s in het kader van Aviaire Influenza) en het adviseren over mogelijke oplossingen voor geconstateerde problemen zou nader wetenschappelijk onderzoek nodig zijn. De onoplosbare problematiek van het leewieken is op zichzelf echter al voldoende om het bezwaar van de Raad tegen deze vorm van zwanenhouderij, conform artikel 34 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, te handhaven.”
- Daarvan in kennis gesteld, heeft B - wederom aangeduid als “cliënt” - bij brief van 15 november 2007 het volgende tegen het advies van de RDA ingebracht:
“Cliënt blijft van mening dat het oordeel van de Raad niet juist is. Immers in andere gevallen is het leewieken wel toegestaan. Naar de mening van cliënt doet het advies afbreuk aan het gelijkheidsbeginsel.
Bovendien heeft cliënt door middel van de verklaring van de dierenarts aangetoond dat zijn handelwijze en zorg voor de zwanen correct geschieden.
Bovendien is van belang dat de Raad zich kennelijk niet realiseert welke ingrijpende gevolgen dit advies heeft: als cliënt zijn activiteiten niet verder mag voortzetten, wordt het genereren van inkomsten uit de zwanendrift onmogelijk. Onder die omstandigheden kan ook niet van cliënt worden gevergd dat hij nog enige zorg besteedt aan de aanwezige geleewiekte zwanen. Het komt cliënt dat in dat geval een onaanvaardbare situatie zou ontstaan. Cliënt dringt dan ook aan op het treffen van een passende financiële regeling. Indien u - de minister - daartoe bereid is, heeft het doorzetten van het beroep voor cliënt minder belang.”
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 31 maart 2008 genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van B gegrond verklaard, het besluit van 31 januari 2007 herroepen en B, met ingang van 1 april 2008, een ontheffing van het verbod van artikel 34, eerste lid, Gwwd verleend voor de duur van vijf jaar. Daartoe heeft verweerder, voorzover hier van belang, het volgende overwogen.
“Anders dan u stelt, vallen uw activiteiten met de zwanen onder het begrip ‘houden’ van de Gwwd. Weliswaar bevat deze wet zelf geen definitie van ‘houden’, in de parlementaire geschiedenis zijn een aantal kenmerken van het begrip terug te vinden. In de Memorie van Antwoord bij de Gwwd (TK, 1984-1985, 16447, nr. 6) wordt op pagina 4 opgemerkt: “voor de vaststelling of een dier wordt gehouden kan allereerst als indicatie dienen of iemand beschikkingsmacht heeft over het desbetreffende dier. Een tweede punt van betekenis kan veelal ook zijn het feit of iemand civielrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld voor de schade die het desbetreffende dier aanricht.”
U ziet de zwanen als uw eigendom. Dit blijkt onder meer uit het gegeven dat u de zwanen levend verkoopt en doodt zonder te beschikken over een daarop ziende ontheffing als bedoeld in art. 75 van Pro de Flora- en faunawet. Daarnaast verricht u een ingreep bij de zwanen, namelijk het leewieken, waardoor de zwanen niet meer vrij weg kunnen vliegen. De zwanen leven hierdoor niet meer in een voor hun aard natuurlijke vrijheid. Uit de hiervoor genoemde activiteiten blijkt dat u beschikkingsmacht hebt over de zwanen en uw activiteiten onder de werking van de Gwwd vallen. Overigens hebt u in uw ontheffingsaanvraag vermeldt dat u de zwanen ‘bezit’ en in eigendom hebt.
Daarnaast houdt u de zwanen met het oog op productie van van zwanen afkomstige producten, zodat het verbod van art. 34, eerste lid, van de Gwwd van toepassing is.
(…)
In uw ontheffingsaanvraag stelt u dat u met de voortbrengselen van de zwanen, waaronder de jongen hiervan, het vlees en de dons, voorziet in uw levensonderhoud. Op de hoorzitting, waarbij u uw bezwaarschrift hebt toegelicht, hebt u aangegeven dat uw werkzaamheden zijn gericht op het fokken van zwanen voor de verkoop. Wanneer er te veel zwanen zijn, slacht u ze voor de vacht. Omdat u de zwanen mede houdt voor de productie, namelijk het vlees en de vacht, vallen uw activiteiten daarom onder het verbod van art. 34, eerste lid, Gwwd.
(…)
Het verbod op het houden van zwanen met het oog op van de zwanen afkomstige producten is ingegeven met het oog op het welzijn van dieren. Daarom moet ik bij uw verzoek om ontheffing van dit verbod rekening houden met zowel de belangen van de zwanen als met uw economisch belang. Daarnaast is van belang wat bij de totstandkoming van het verbod hierover is opgemerkt. In de Nadere Memorie van Antwoord bij de Gwwd (TK, 1986-1987, 16647, nr. 11, pag. 10) is aandacht besteed aan de mogelijkheid van ontheffingverlening van het verbod van art. 34, eerste lid, Gwwd. Hierin is opgenomen: “Het is niet onze bedoeling, nieuwe ontwikkelingen bij voorbaat onmogelijk te maken. In het derde en vierde lid van art. 37a bis is daarom in de mogelijkheid van ontheffing of vrijstelling voorzien”. Hieruit blijkt dat de mogelijkheid van het verlenen van ontheffing is gecreëerd met het oog op nieuwe ontwikkelingen. Deze ontheffingsmogelijkheid is overigens later onttrokken aan art. 37, het latere artikel 34 Gwwd Pro, omdat in art. 107 Gwwd Pro al in de mogelijkheid van ontheffing is voorzien.
Ik acht van belang dat bij de totstandkoming van het Besluit de knobbelzwaan expliciet niet op de lijst met toegestane diersoorten is opgenomen. Hieromtrent is mijn ambtsvoorganger geadviseerd door de RDA. (…) Naar aanleiding van het advies van de RDA is de knobbelzwaan daarna geschrapt van de lijst met toegestane diersoorten.
(…)
Enerzijds acht ik de welzijnsproblemen die de RDA benoemt serieus. Echter, het door de RDA genoemde risico van binnendringing en bijbehorend afschot van wilde knobbelzwamen, blijkt zich bij u niet voor te doen. Anderzijds sla ik acht op de bron van inkomsten die de activiteit voor u betekent. Ik weeg mee dat u reeds lang zwanen houdt (mede) voor de productie. Gelet op uw leeftijd zal u vermoedelijk de actviteiten niet heel lang meer ontplooien.
Omdat niet alle door de RDA geconstateerde welzijnsproblemen zich bij u voordoen en gezien de lange periode dat u reeds knobbelzwanen mede voor de productie houdt en gelet op uw leeftijd, verleen ik bij uitzondering u een ontheffing op grond van art. 107 Gwwd Pro voor het houden van knobbelzwanen voor de productie van van de zwanen afkomstige producten.”
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt in de eerste plaats dat haar belang rechtstreeks bij het bestreden besluit van 31 maart 2008 is betrokken, omdat zij krachtens haar statutaire doeleinden en feitelijke werkzaamheden de hier in geschil zijnde belangen behartigt.
Ten tweede stelt appellante dat zij haar beroepschrift weliswaar na afloop van de termijn voor het instellen van beroep heeft ingediend, doch dat niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege dient te blijven, omdat redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat zij in verzuim is geweest. Ter ondersteuning van haar stelling legt appellante een kopie over van haar brief van 15 april 2008, waarin zij aan verweerders afdeling Juridische Zaken meldt te hebben vernomen dat B recent een ontheffing op grond van artikel 75, derde lid, van de Flora- en faunawet heeft aangevraagd en vraagt hier informatie over te verstrekken. Daar is volgens appellante niet op gereageerd. Tevens legt appellante een afschrift over van e-mails waaruit blijkt dat zij eerst op 7 en 8 juli 2008 langs digitale weg in het bezit is gekomen van kopieën van enerzijds het bestreden besluit van 31 maart 2008 alsmede een besluit in primo van 4 juni 2008, waarbij aan B een ontheffing als bedoeld in artikel 75 van Pro de Flora- en faunawet is verleend. Aangezien appellante zo spoedig mogelijk daarna beroep heeft ingesteld, is zij van mening dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is.
Met betrekking tot de inhoud van de zaak heeft appellante het volgende aangevoerd.
Volgens appellante vallen de hier aan de orde zijnde knobbelzwanen onder de bescherming van de Flora- en faunawet, omdat geen sprake is van het ‘houden’ van dieren, maar van in het wild levende dieren. De dieren bevinden zich immers niet in een ruimte zoals bedoeld in de Gwwd. Een niet-gesloten ruimte in de zin van laatstgenoemde wet is een afgebakende ruimte waarin dieren worden gehouden zonder dat ze daarmee hermetisch van de wereld zijn afgesloten. Met het begrip ‘ruimte’ wordt volgens appellante aangegeven dat het gaat om een beperkte ruimte waarin de dieren onder controle zijn van de eigenaar. In het onderhavige geval bevinden de knobbelzwanen zich niet in een afgebakende of beperkte ruimte, maar in de vrije natuur, oftewel in het wild. Voorts acht appellante van belang dat de knobbelzwanen niet in een ruimte zijn geboren of opgegroeid. Appellante heeft gewezen op het Vergy-arrest van 8 februari 1996 (zaak C-149/94, Jurispr. 1996, blz. I-00299) van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie), waaruit, aldus appellante, blijkt dat de Richtlijn van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (97/409/EEG; Pb 1979, L 103, blz. 1; hierna: Vogelrichtlijn) betrekking heeft op de bescherming van vogels in hun natuurlijke milieu en dat exemplaren van beschermde vogelsoorten alleen niet onder de bescherming van deze richtlijn vallen wanneer het gaat om exemplaren die in gevangenschap zijn geboren en opgekweekt. Aangezien de onderhavige knobbelzwanen in vrijheid oftewel in het wild zijn geboren en opgegroeid, vallen ze onder de bescherming van de Vogelrichtlijn en derhalve die van de Flora- en faunawet. In de visie van appellante voldoen de desbetreffende knobbelzwanen op geen enkele manier aan de voorwaarde om als gehouden te kunnen worden beschouwd. Uitgezonderd artikel 36, is de Gwwd niet van toepassing op in het wild levende dieren. Dientengevolge had de ontheffing nimmer kunnen worden verleend voor deze in het wild levende knobbelzwanen die niet in gevangenschap zijn geboren en opgegroeid.
Voorzover verweerder aan zijn beslissing ten grondslag heeft gelegd dat het door de RDA genoemde risico van binnendringing en bijbehorend afschot van wilde knobbelzwamen zich bij B niet blijkt voor te doen, wijst appellante erop dat verweerder hem bij besluit van 4 juni 2008 een ontheffing ex artikel 75 van Pro de Flora- en faunawet heeft verleend op grond waarvan hij - van 21 mei 2008 tot en met 31 maart 2013 - beschermde wilde knobbelzwanen mag vangen, opzettelijk mag verontrusten en hun nesten mag verstoren teneinde te kunnen vaststellen of het eventueel gaat om ‘zijn’ knobbelzwanen. Volgens appellante blijkt hieruit dat er wel degelijk vermenging met niet-gehouden knobbelzwanen optreedt en dat het door de RDA genoemde welzijnsprobleem wel degelijk kan optreden.
Verder stelt appellante dat de andere door de RDA gesignaleerde welzijnsproblemen in ieder geval optreden. De knobbelzwanen worden door B zelf in het veld geleewiekt, hetgeen volgens appellante een methode is die pijn veroorzaakt bij de betreffende dieren en kan worden beschouwd als een overtreding van het in artikel 36 Gwwd Pro neergelegde verbod om zonder redelijk doel bij een dier pijn of letsel te veroorzaken. Ook leidt het leewieken, zoals de RDA heeft geconstateerd, ertoe dat de zwanen ernstig in hun natuurlijke vlucht- en trekgedrag worden gehinderd. Het (laten) leewieken van vogels op grond van het Ingrepenbesluit is weliswaar toegestaan, maar dit heeft volgens appellante uitdrukkelijk betrekking op vogels die worden gehouden in een niet gesloten - maar, aldus appellante, wel afgebakende - ruimte. Volgens appellante dient het dan ook te gaan om vogels die de nodige zorg en bescherming krijgen van hun eigenaar. Zoals gezegd, verblijven de door B gehouden knobbelzwanen niet in een ruimte, maar leven zij in de vrije natuur. B biedt deze dieren op geen enkele wijze bescherming, noch worden zij door hem verzorgd, hetgeen strijdig is met artikel 37 Gwwd Pro, waarin is bepaald dat het de houder van een dier verboden is aan een dier de nodige verzorging te onthouden. Appellante wijst erop dat de knobbelzwanen geen voedsel krijgen - zij moeten dat zelf bij elkaar scharrelen - hetgeen voor deze in de vrije natuur levende dieren op zich geen probleem is, maar wel betekent dat B niet voldoet aan de eisen die gesteld worden aan de verzorging van voor de productie gehouden dieren, te weten artikel 4, vierde lid, van het Besluit welzijn productiedieren, dat vereist dat een dier een toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en leeftijd geschikt voedsel krijgt. Tevens handelt B volgens appellante in strijd met artikel 3, derde lid, van het Besluit welzijn productiedieren op grond waarvan productiedieren, indien deze niet in een gebouw worden gehouden, dienen te worden beschermd tegen slechte weersomstandigheden, roofdieren en gezondheidsrisico’s. Ook is appellante van mening dat verweerder volkomen voorbij is gegaan aan de welzijnsproblemen die optreden door het vangen, inladen en vervoeren van de betreffende knobbelzwanen.
Appellante stelt dat verweerder, zonder motivering, het belang van B zwaarder heeft laten wegen dan de belangen van de desbetreffende zwanen. Verweerder heeft bij de beslissing tot verlening van de ontheffing vooral de leeftijd van B in aanmerking genomen. Echter, ondanks dat B in 2009 de AOW-gerechtigde leeftijd bereikt, is hem een ontheffing voor de duur van vijf jaar verleend.
Nu verweerder de belangen van de knobbelzwanen onvoldoende heeft gewogen, de nadelige gevolgen van de ontheffing voor de betrokken dieren niet in verhouding staan tot de met de beslissing te dienen doelen en het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering berust, is appellante van mening dat dit besluit dient te worden vernietigd.
5. Het standpunt van B
Ter zitting van het College heeft B toegelicht dat de zwanendrift een recht is dat uit de middeleeuwen stamt en tot het Nederlandse culturele erfgoed behoort. B houdt zich hier al tientallen jaren mee bezig en verdient er grotendeels zijn kost mee. B zet zijn koppels knobbelzwanen uit in de natuur, meestal in de polders. De nakomelingen van deze koppels worden binnen een week na de geboorte gevangen en geleewiekt. Hoewel B in een boekje bijhoudt waar de zwanen zitten, zijn er elk jaar een paar honderd die hij niet kan vinden en die ontsnappen. Geleewiekte knobbelzwanen blijven echter meestal op hun geboortegrond. Aan de ouders kan B zien dat het zijn zwanen zijn, omdat ze zijn getatoeëerd. Dit tatoeëren gebeurt als de knobbelzwanen de leeftijd hebben bereikt dat zij de eerste kuikens zullen krijgen, te weten na drie jaar. In het najaar worden de nakomelingen bij de ouders weggehaald voor de handel. Het komt voor dat zijn knobbelzwanen een paar vormen met wilde exemplaren. In dat geval beschouwt hij hun nakomelingen als zijn eigendom. De jonge zwanen worden in principe levend verkocht bijvoorbeeld aan dierenparken. De broedparen blijven achter. Als er te veel nakomelingen zijn, is B genoodzaakt te slachten en de donshuiden te verkopen. Jaarlijks verkoopt hij zo’n 1500 levende zwanen en 400 donshuiden. Volgens B worden de knobbelzwanen goed verzorgd. Tijdens zachte winters weten ze hun kostje zelf bij elkaar te zoeken en tijdens strenge winters worden ze zonodig bijgevoerd en in sommige gevallen, bijvoorbeeld als er geen wak in het ijs is, opgehokt. Naast de controles die hij zelf uitvoert, houdt B contact met de eigenaren van de percelen waar zijn broedparen zitten. Zij hebben meestal goed zicht op de situatie van de zwanen. Als gemeld wordt dat de dieren ziek zijn of als er klachten zijn, dan komt B langs om ze te verzorgen of ze weg te halen.
B voelt zich diep gegriefd door het feit dat hij door dierenbeschermingsactivisten ervan wordt beschuldigd vleugels af te hakken. Het leewieken gebeurt volgens hem op zorgvuldige en deskundige wijze en is bij zeer jonge kuikens nagenoeg pijnloos. B realiseert zich dat het vangen van een knobbelzwaan er voor recreërende stedelingen nogal dramatisch uitziet, maar ook dit gebeurt op een deskundige manier. Het raakt B dat mensen die naar zijn mening geen enkel verstand van zaken hebben hem van mishandeling beschuldigen. Door de bedreigingen aan zijn adres en dat van zijn zoons is tijdens het vangen van de zwanen soms zelfs politiebegeleiding nodig geweest.
Door alle trammelant denkt B er soms aan met de zwanendrift te stoppen, maar hij vindt dat hij dan financieel behoort te worden gecompenseerd. B zou het echter eeuwig zonde vinden als een mooi bedrijf als de zwanendrift niet zou kunnen voortbestaan. Hij geeft aan de zwanendrift te willen voortzetten met de bedoeling dat zijn zoons het van hem overnemen. Mocht het College oordelen dat verweerder hem geen ontheffing had mogen verlenen, dan meent B dat tevens bepaald moet worden dat verweerder hem dient te compenseren voor het afbouwen van de activiteiten en het voor de rest van hun leven verzorgen van de dieren. Het druist in tegen zijn gevoel van verantwoordelijkheid de zwanen aan hun lot over te laten. In dat geval zullen de agrariërs de dieren zeker laten afschieten. B zou het niet over zijn hart kunnen verkrijgen zevenhonderd broedparen te moeten doden.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Alvorens de zaak ten gronde te kunnen beoordelen, dient het College de vraag te beantwoorden of het door appellante tegen het besluit van 31 maart 2008 ingestelde beroep ontvankelijk is. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend. Gezien de doelstelling van appellante, zoals neergelegd in haar statuten, en haar feitelijke werkzaamheden, is het College van oordeel dat appellante door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. Voorts heeft appellante haar beroepschrift weliswaar na afloop van de termijn voor het instellen van beroep ingediend, maar het College acht deze termijnoverschrijding verschoonbaar. Appellante heeft aangetoond dat zij eerst na het verstrijken van bedoelde termijn met het bestreden besluit bekend is geworden, dat zij dit ook niet eerder heeft kunnen zijn, en dat zij vervolgens zo spoedig mogelijk een beroepschrift heeft ingediend.
6.2 Ter beoordeling van het College staat vervolgens of verweerder bij het bestreden besluit aan B terecht alsnog ontheffing heeft verleend van het in artikel 34, eerste lid, Gwwd neergelegde verbod om dieren, in het onderhavige geval knobbelzwanen, te houden met het oog op de productie van van die dieren afkomstige producten.
6.3 Appellante heeft gewezen op het arrest van 8 februari 1996 van het Hof van Justitie in de zaak C-149/94, waarin het Hof van Justitie, kort gezegd, voor recht heeft verklaard dat de Vogelrichtlijn niet van toepassing is op in gevangenschap geboren en opgekweekte vogels. Volgens appellante kunnen de knobbelzwanen van B niet als in gevangenschap geboren en opgekweekte vogels worden aangemerkt, omdat ze in het wild zijn geboren en opgegroeid. Als niet van gehouden dieren kan worden gesproken, komt verweerder naar de mening van appellante niet de bevoegdheid toe van het in artikel 34, eerste lid, Gwwd bedoelde verbod ontheffing te verlenen.
6.4 Anders dan appellante, acht het College de omstandigheid dat de knobbelzwanen van B niet in gebouwen, maar in de natuur leven, op zichzelf niet bepalend voor het antwoord op de vraag of sprake is van in het wild levende dieren. Veeleer acht het College voor in het wild levende dieren kenmerkend dat een eigenaar, houder of hoeder ontbreekt. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting van het College blijkt naar het oordeel van het College duidelijk dat deze kenmerkende eigenschap van wilde dieren voor de knobbelzwanen van B niet opgaat, omdat hij beschikkingsmacht over ze heeft (Kamerstukken II, 1984-1985, 16447, nr. 6, blz. 4). In dit verband acht het College van belang dat de tot de zwanendrift van B behorende koppels knobbelzwanen met het oog op productie worden geëxploiteerd. Hun nakomelingen zijn bestemd om levend te worden verkocht of, indien dit niet mogelijk is, te worden geslacht voor de verkoop van met name de veren. De koppels knobbelzwanen blijven, doordat ze door het leewieken in hun bewegingsvrijheid zijn beperkt, op of in de nabijheid van de plek waar ze zijn uitgezet en hun broedplaats hebben. B eigent zich de nakomelingen van de broedparen toe door ze kort na hun geboorte te leewieken. In het najaar worden de jonge knobbelzwanen door B bij hun ouders weggehaald en verhandeld. B controleert het welzijn en de gezondheid van de zwanen, onder meer door contact te houden met de eigenaren van de percelen - veelal agrariërs - waar hij ze uitzet. Als de knobbelzwanen verzorging behoeven, in geval van klachten of als de werkzaamheden van de eigenaar dit vereisen, worden ze door B weggehaald. Met betrekking tot de zwanendrift houdt B een administratie bij. In verband daarmee worden de knobbelzwanen geringd of getatoeëerd.
6.5 Vorenstaande feiten en omstandigheden in aanmerking nemend, is het College van oordeel dat in het onderhavige geval wel degelijk van in gevangenschap geboren en opgekweekte vogels moet worden gesproken. De argumentatie van appellante op basis van het genoemde arrest van het Hof van Justitie gaat derhalve niet op en haar grief dat een ontheffing op grond van de Gwwd niet aan de orde kan zijn, omdat die wet, en in het bijzonder het verbod waarvan ontheffing is verleend, louter ziet op gehouden dieren, slaagt derhalve niet.
6.6 Appellante heeft zich verder op het standpunt gesteld dat verweerder geen gebruik heeft kunnen maken van de in artikel 107, eerste lid, Gwwd neergelegde bevoegdheid voor het verlenen van een ontheffing van het verbod van artikel 34, eerste lid, van die wet, omdat het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren zich daartegen verzet. Het College overweegt dienaangaande het volgende.
6.7 Het College constateert dat verweerder in het kader van het onderzoek naar bovenbedoeld belang de RDA heeft verzocht te adviseren over de vraag of de wijze van voor productie houden van knobbelzwanen, zoals B deze uitoefent, welzijnsproblemen met zich brengt en of eventuele welzijnsproblemen oplosbaar zijn. Blijkens het op 11 oktober 2007 uitgebrachte advies handhaaft de RDA zijn bezwaar tegen het voor productie houden van knobbelzwanen in de vorm van een zwanendrift, omdat het leewieken de dieren ernstig hindert in het uitvoeren van hun natuurlijke vlucht- en trekgedrag.
6.8 Naar het oordeel van het College heeft verweerder het enkele feit dat de door B gehouden knobbelzwanen worden geleewiekt terecht niet beslissend geacht voor de beantwoording van de vraag of de gevraagde ontheffing kan worden verleend. In het kader daarvan is aan de orde of, in weerwil van het verbod van artikel 34, eerste lid, Gwwd, dieren met het oog op de productie van van die dieren afkomstige producten mogen worden gehouden. Als ontheffing van bedoeld verbod wordt verleend, oftewel als beslist is dat dieren met het in bedoeld artikel genoemde oogmerk mogen worden gehouden, dan volgt uit artikel 40, tweede lid, aanhef en onder c, Gwwd in verbinding met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Ingrepenbesluit dat het leewieken is toegestaan van vogels die worden gehouden of aantoonbaar bestemd zijn om te worden gehouden in een niet gesloten ruimte. De aanvaardbaarheid van het leewieken is dan ook systematisch gezien eerst in een ander wettelijk kader aan de orde en wel nadat het houden van de dieren is toegestaan. De keuze van de wetgever om het leewieken van - onder andere - gehouden vogels toe te staan, is in de onderhavige procedure niet aan de orde.
6.9 Het College stelt voorts vast dat de RDA geen andere bezwaren tegen de door B uitgeoefende zwanendrift heeft ingebracht. Hoewel de RDA in zijn advies van 11 oktober 2007 stelt dat voor, onder meer, de weging van de overige in mei 1995 aangevoerde bezwaren nader wetenschappelijk onderzoek nodig zou zijn, is ter zitting van het College gebleken dat een onderzoek naar overige bezwaren heeft plaatsgevonden tijdens een door de secretaris van de RDA voorafgaand aan het in bezwaar uitgebrachte advies afgelegd werkbezoek bij het bedrijf van B. Waar de RDA in 2005 onvermijdelijke welzijnsproblemen als gevolg van het vangen, inladen en vervoer van de zwanen als reden aanvoerde voor het schrappen van de knobbelzwaan van de in het tweede zinsdeel van artikel 34, eerste lid, Gwwd bedoelde lijst van soorten en categorieën van dieren die met het oog op de productie van van die dieren afkomstige producten mogen worden gehouden, vermeldt de secretaris van de RDA in zijn verslag van het werkbezoek dat het vangen en vervoeren van de knobbelzwanen niet traumatischer lijkt dan de in Nederland gebruikelijke omgang met schapen, geiten en koeien. Omtrent het risico van binnendringing en het bijbehorende afschieten van wilde knobbelzwamen, dat in 2005 eveneens leidde tot het advies de knobbelzwaan van de lijst te schrappen, stelt de secretaris dat blijkens informatie van de Faunabeheereenheid Zuid-Holland de laatste jaren geen meldingen van ‘conflicten’ tussen beschermde wilde knobbelzwanen en gehouden knobbelzwanen bekend zijn.
6.10 Het College is van oordeel dat verweerder zich op grond van bovenstaande informatie op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de welzijnsproblemen, die aanleiding hebben gevormd de knobbelzwaan niet aan te wijzen als soort die in weerwil van het verbod met het oog op de productie van van die dieren afkomstige producten mogen worden gehouden, zich in het geval van de zwanendrift, zoals B die bedrijft, niet voordoen.
6.11 Hetgeen appellante ten aanzien van de gezondheid en het welzijn van de betreffende knobbelzwanen naar voren heeft gebracht, kan hieraan niet afdoen. Appellante heeft slechts in algemene zin gesteld dat de knobbelzwanen van B te lijden hebben door een gebrek aan verzorging, zonder ter zake concrete gegevens te overleggen waaruit dit blijkt. Daarentegen wijst de in rubriek 2.2 geciteerde verklaring van een dierenarts er juist op dat de knobbelzwanen van B in goede conditie verkeren en dat zij geen tekenen van verwaarlozing vertonen. Hoewel B ter zitting van het College heeft verklaard dat het voorkomt dat wilde en gehouden knobbelzwanen een paar vormen en zich voortplanten, is niet gebleken dat zijn vogels slachtoffer zijn geworden van het afschieten van wilde exemplaren, noch heeft appellante aannemelijk gemaakt dat dit zich heeft voorgedaan.
6.12 Gezien het feit dat het belang van de gezondheid en het welzijn van knobbelzwanen zich in dit concrete geval niet, althans in mindere mate, tegen het verlenen van een ontheffing verzet, kan naar het oordeel van het College niet worden staande gehouden dat verweerder bij de afweging van de bij het bestreden besluit betrokken belangen niet in redelijkheid de financiële en persoonlijke gevolgen voor B - indien hij genoodzaakt zou zijn het beroep dat hij sinds jaar en dag uitoefent en waarmee hij voor een belangrijk deel in zijn inkomen voorziet, kort vóór het einde van zijn werkzame leven te staken - heeft kunnen laten prevaleren. Dat tegen de achtergrond van het verbod van artikel 34, eerste lid, Gwwd een andere belangenafweging of een beperking van de ontheffingstermijn tot bijvoorbeeld de pensioengerechtigde leeftijd voorstelbaar zou zijn geweest, wil naar het oordeel van het College nog niet zeggen dat verweerder niet binnen het bereik van de hem op grond van artikel 107, eerste lid, Gwwd toekomende bevoegdheid is gebleven.
6.13 Het feit dat verweerder, rekening houdend met de bijzondere omstandigheden van dit concrete geval, bereid is een ontheffing van het verbod van artikel 34, eerste lid, Gwwd te verlenen, doet ten slotte niet af aan het wettelijke uitgangspunt dat uit oogpunt van de gezondheid en het welzijn van dieren aan het houden van knobbelzwanen voor de productie van van die dieren afkomstige producten een einde zal dienen te komen. Voorzover B ter zitting van het College heeft verklaard dat het de bedoeling is dat zijn zoons de zwanendrift zullen voortzetten dan wel, indien dit niet gebeurt, dat hij financieel door verweerder zal moeten worden gecompenseerd, vermag het College, hoewel de ontheffing in tamelijk algemene termen is geformuleerd, niet in te zien dat zodanige verwachtingen aan het bestreden besluit kunnen worden ontleend.
6.14 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit, waarbij aan B tot uiterlijk 1 april 2013 een ontheffing van het verbod van artikel 34, eerste lid, Gwwd is verleend, in rechte stand kan houden. Het beroep van appellante dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
6.15 Voor toekenning van een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro ziet het College geen aanleiding.
7. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. J.L.W. Aerts en mr. J. Borgesius, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2009.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. C.G.M. van Ede