Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 08/323 18 november 2009
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
1. Maatschap A-B,
2. C,
te D, appellanten,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het verloop van de procedure
Appellanten hebben bij brief van 8 mei 2008, bij het College ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 april 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen zijn besluit tot intrekking van de op naam van de maatschap A-B geregistreerde varkensrechten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben bij brief van 6 juni 2008 de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 11 juli 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 19 december 2008 hebben appellanten gerepliceerd en nadere stukken ingediend.
Op 24 juni 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zijn verschenen en bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader uiteen hebben gezet.
2. De grondslag van het geschil
Bij op 8 december 1995 opgemaakte en ondertekende akte van maatschap zijn B1 en B2, beiden wonende te E, enerzijds (hierna gezamenlijk aan te duiden als B), en F, G en C, allen wonende te D (hierna gezamenlijk: A), anderzijds, met ingang van 1 januari 1996 een samenwerkingsverband aangegaan.
In artikel 4 van de akte is - onder meer - bepaald dat door A en B gezamenlijk in de maatschap worden ingebracht de pachtrechten met betrekking tot een stalruimte met ondergrond te D en de pachtrechten met betrekking tot percelen cultuurgrond te E (totaal bijna 100 ha), evenals het gebruik en genot van het mestproductierecht behorende bij die percelen cultuurgrond. Ingevolge artikel 8 van de overeenkomst ontvangt B voor de inbreng van het gebruik en genot van het mestproductierecht in de maatschap jaarlijks een bedrag van f 23.000,-.
Naar aanleiding van haar (aan)melding als bedrijf bij verweerster, heeft Bureau Heffingen appellante sub 1 (hierna: A-B) bij brief van 19 januari 1996 een opgave verstrekt van de voor haar voor dat jaar geregistreerde mestproductierechten (12.488 kg fosfaat/grondgebonden). Blijkens de hierbij gevoegde bijlage heeft dit overzicht betrekking op de aan het bedrijf van A-B verpachte oppervlakte landbouwgrond van totaal 99.9 ha.
Bij besluit van 29 november 1996 hebben burgemeester en wethouders van D, naar aanleiding van een op 18 juni 1996 gedateerde aanvraag, aan de maatschap F te D een vergunning op grond van de Wet milieubeheer (hierna: Wm-vergunning) verleend voor het uitbreiden en/of wijzigen van de inrichting (varkens- en pluimveehouderij) aan de H-laan te D.
Naar aanleiding van de inwerkingtreding per 1 september 1998 van de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv) en de daarop gebaseerde algemene maatregel van bestuur, het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv), heeft A-B in oktober 1998 bij Bureau Heffingen zowel een melding gedaan op grond van de Whv als een melding om op grond van artikel 9 Bhv (hardheidscategorie 3) voor extra varkensrechten in aanmerking te komen. Bij laatstgenoemde melding is een afschrift overgelegd van een de hiervoor genoemde, aan de maatschap F verleende Wm-vergunning.
Naar aanleiding van de melding op grond van de Whv zijn voor de maatschap A-B 654 varkensrechten berekend en geregistreerd.
In augustus 1999 heeft verweerder A-B bericht dat voor haar op grond van hardheidsgeval 3 van het Bhv (artikel 9) 1.035 voorwaardelijke varkensrechten zijn geregistreerd. In augustus 2001 zijn die rechten omgezet in definitieve varkensrechten.
Vanaf augustus 2000 heeft de (onder verweerder ressorterende) Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) een onderzoek verricht naar onder meer de samenwerking binnen het bedrijf van A-B. Bureau Heffingen (thans Dienst Regelingen) heeft van het naar aanleiding daarvan in 2000 opgemaakte proces-verbaal in juni 2003 een afschrift ontvangen.
Bij brief van 29 november 2005 heeft verweerder A-B in kennis gesteld van zijn voornemen de voor haar per 1 september 1998 geregistreerde (1.689) varkensrechten met ingang van laatstgenoemde datum in te trekken. Ter motivering van dit voornemen stelt verweerder dat uit de bedrijfscontrole door de AID is gebleken dat A-B het door haar gepachte deel van de varkensinrichting aan de H-laan te D niet feitelijk in gebruik heeft (gehad) bij haar bedrijf en dat de varkens in die inrichting feitelijk worden (en zijn) gehouden door appellant C. Tevens stelt verweerder dat ook de landbouwgrond feitelijk niet in gebruik is (geweest) bij A-B en dat in de bedrijfsvoering van de afzonderlijke bedrijven van onderscheidenlijk A en B door het aangaan van de samenwerking feitelijk geen verandering is gekomen.
Op grond daarvan concludeert verweerder dat aan A-B ten onrechte varkensrechten zijn toegekend.
Appellanten hebben bij brief van 20 december 2005 hun schriftelijke zienswijze en op 6 december 2006 hun mondelinge zienswijze op voormeld voornemen gegeven.
Bij laatstgenoemde gelegenheid hebben appellanten er - onder meer - op gewezen dat zij tevens bezwaar hebben gemaakt tegen het feit dat (nog) niet beslist is op de door hen (in verband met de ontbinding per 1 januari 2005 van de maatschap A-B) bij verweerder ingediende kennisgeving tot splitsing van het bedrijf van A-B (en de overschrijving van de varkensrechten in dit kader naar A), alsmede dat het openbaar ministerie in de tegen A-B aanhangig gemaakte strafzaak niet-ontvankelijk is verklaard.
Verweerder heeft appellanten bij brief van 5 januari 2007 in de gelegenheid gesteld binnen twee weken na dagtekening daarvan schriftelijk aan te tonen dat in de jaren 1996 en 1997 alle administratieve gegevens bij verweerders voormalige dienst Laser en het voormalige Bureau Heffingen op naam van A-B zijn ingediend.
Bij brief van 11 januari 2007 hebben appellanten hun reactie gegeven en daarbij enkele stukken overgelegd. In hun reactie hebben appellanten onder meer gesteld dat het samenwerkingsverband A-B naar buiten treedt als vennootschap onder firma en wel degelijk - tot 1 januari 2005 - als de houder van de varkens te D moet worden aangemerkt.
Bij besluit van 14 februari 2007 heeft verweerder de varkensrechten van A-B met ingang van 1 september 1998 ingetrokken.
Appellanten hebben tegen dat besluit bij brief van 23 maart 2007 bezwaar gemaakt, naar aanleiding waarvan op 8 oktober 2007 een hoorzitting heeft plaatsgevonden.
Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder merkt het bezwaar aan als te zijn gericht tegen zowel de doorhaling van de op grond van categorie 3 Bhv toegekende rechten, als tegen de eerder op basis van de melding ingevolge de Whv voor de maatschap berekende varkensrechten.
Paragraaf 3 van het Bhv is bedoeld voor bedrijven die na 1992 en vóór 10 juli 1997 investeringsverplichtingen zijn aangegaan met betrekking tot het uitbreiden van de varkenshouderij binnen de niet-benutte mestproductierechten op het desbetreffende bedrijf. Om te kunnen vaststellen of een bedrijf investeringsverplichtingen is aangegaan is in het Bhv aangesloten bij een (aangevraagde of)verleende milieuvergunning ten behoeve van een vergroting van het aantal varkens op het desbetreffende bedrijf.
Een melding op grond van artikel 9, eerste lid, Bhv kan slechts gehonoreerd worden in die gevallen waarin vóór 10 juli 1997 sprake is van een duidelijke relatie tussen voorheen niet-benutte mestproductierechten (latente ruimte) en de milieuvergunning die is aangevraagd en/of verleend ter benutting van deze mestproductierechten.
In dit geval is de milieuvergunning aangevraagd door de maatschap F die zelf niet over de latente mestproductierechten beschikte op basis waarvan aan A-B varkensrechten zou moeten worden toegekend. Hierdoor lijkt er van een duidelijke relatie geen sprake te zijn.
Niettemin kan toch van een duidelijke relatie sprake zijn. Dit is het geval indien de inrichting waarvoor de milieuvergunning is verleend reeds vóór 10 juli 1997 zo zeer behoorde tot het bedrijf van degene die zich voor het betreffende hardheidsgeval heeft aangemeld, dat het geheel geacht moet worden het desbetreffende bedrijf als bedoeld in artikel 9 Bhv te zijn. Op grond van de feitelijke omstandigheden zoals deze uit het AID-onderzoek naar voren zijn gekomen, onder meer dat van betaling van pachtgelden door A-B niet is gebleken, de bedrijfsvoering voor de varkenshouderij en de akkerbouwtak gescheiden plaatsvindt en over en weer geen bemoeienis daarmee heeft plaatsgevonden, B geen risico heeft gelopen met betrekking tot de varkenshouderij doch daarentegen een vaste vergoeding voor de inbreng van de mestproductierechten ontving, concludeert verweerder dat het gestelde samenwerkingsverband binnen A-B niet van dien aard is geweest dat reeds vóór 10 juli 1997 sprake was van één als zodanig functionerend bedrijf.
Verweerder overweegt voorts dat hetgeen geldt voor de doorhaling van de op grond van het Bhv toekende varkensrechten, evenzeer geldt voor de voor A-B naar aanleiding van de melding op grond van de Whv geregistreerde varkensrechten.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten stellen dat de ondergrond (en dus de daarop aanwezige varkensstal) en de landbouwgrond van B vóór 10 juli 1997 verpacht waren aan A-B. Daarmee is naar hun opvatting zonder meer sprake van een duidelijke relatie tussen
Wm-vergunning voor de inrichting en latente productierechten.
De maatschap A-B is in 1996 van start gegaan en sinds die tijd was niet langer sprake van twee afzonderlijke bedrijven. Er was niet voor niets één nieuw mestnummer.
Appellanten bestrijden de conclusies uit het AID-rapport. A-B moet van meet af aan producent/houder van de varkens worden beschouwd.
De vennoten van deze maatschap hebben altijd een gezamenlijke mestboekhouding gevoerd, ingevuld en ingediend. Overigens was in 1996 het voeren van een volledige mestboekhouding en het doen van aangifte niet verplicht indien er minder dan 110 kg fosfaat dierlijke meststoffen per hectare werd geproduceerd. Verder hebben deze vennoten wel degelijk bemoeienis gehad met de bedrijfsvoering over en weer. Dat A zich met name bemoeide met de varkenstak en B met name met de akkerbouwtak, maakt dat niet anders. Een bepaalde verdeling van werkzaamheden, afhankelijk van bijvoorbeeld kennis en/of specialisme, is volstrekt normaal bij ondernemingen en met name bij maatschappen, waar persoonlijke inbreng en expertise van belang is. Voorts stellen appellanten dat de door verweerder zo belangrijk geachte financiële afwikkeling niets zegt over de vraag of voldaan is aan het criterium van “het desbetreffende bedrijf”.
Dat criterium is overigens slechts van belang voor zover het gaat om de op grond van het Bhv toekende varkensrechten en niet om de ingevolge de standaardberekening van de Whv geregistreerde rechten. In zoverre schiet de motivering van het bestreden besluit tekort. Appellanten wijzen erop dat A-B als houder van de dieren/mestproducent het afsluitformulier mestboekhouding over het jaar 1996 heeft ingediend.
Tenslotte stellen appellanten dat intrekking met terugwerkende kracht van in het verleden geregistreerde, onderscheidenlijk toegekende varkensrechten voorbijgaat aan de formele rechtskracht van het besluit tot toekenning van rechten en in strijd is met de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel. Hierbij komt dat het AID-rapport dateert van 2000, het voornemen tot intrekking van 2005 en de beslissing in primo van februari 2007. Appellanten konden en mochten erop vertrouwen dat zij aan de voorwaarden van zowel de Whv als het Bhv voldeden. Bovendien kan niet worden volgehouden dat er in 2005 sprake was van nieuwe feiten en omstandigheden die de intrekking rechtvaardigden. Integendeel; ten tijde van de registratie, onderscheidenlijk toekenning van varkensrechten waren alle relevante feiten en omstandigheden aan verweerder bekend. Het bestreden besluit kan derhalve niet in stand blijven.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat bij het bestreden besluit zowel is beslist op het bezwaar van appellanten tegen de intrekking van de voor A-B per 1 september 1998 op grond van de Whv geregistreerde varkensrechten als het bezwaar tegen de intrekking van de per die datum op grond van het Bhv aan A-B toegekende extra varkensrechten. Uit eerdere jurisprudentie (uitspraak van 22 november 2007, AWB 07/233 en 07/235, <www. rechtspraak. nl>, LJN: BC2980) volgt dat – ook – het intrekken van eerder rechtstreeks op grond van de Whv berekende varkensrechten een besluit is, zodat verweerder terecht ook in zoverre inhoudelijk op het bezwaar van appellanten heeft beslist.
5.2 Vaststaat dat verweerder met ingang van 1 januari 1996 ingevolge de (oude) Meststoffenwet mestproductierechten voor de maatschap A-B heeft geregistreerd. Het College gaat ervan uit dat deze registratie heeft plaatsgevonden op basis van de bij Bureau Heffingen ingediende pachtcontracten met betrekking tot de cultuurgrond te E, terwijl bij de melding van het bedrijf van A-B als adres de H-laan te D is opgegeven. Het College wijst er op dat destijds in voorbereiding was het wetsontwerp tot invoering van het mineralenafgiftesysteem (Kamerstukken II, 1995-1996, 24 782), op grond waarvan in de Meststoffenwet een nieuwe definitie van “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond” is opgenomen. Blijkens de Memorie van Toelichting (hierna: MvT) bij dit wetsonwerp is met die definitiebepaling meer expliciet tot uitdrukking gebracht dat de betreffende grond ook daadwerkelijk in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik moet zijn, hetgeen volgens de MvT - o.a. - niet zal gelden voor bijvoorbeeld grond in Groningen waarover een veehouderijbedrijf in Brabant op grond van een juridische titel beschikt (Kamerstukken II 24 782, nr. 3, blz. 44).
Voorts staat vast dat verweerder - aan de hand van één van de opgaven als bedoeld in de Whv - op grond van die wet met ingang van 1 september 1998 voor het bedrijf van A-B varkensrechten heeft berekend en dat aan dit bedrijf, aan de hand van de overgelegde Wm-vergunning zoals die is verleend aan de maatschap F en dus niet aan A-B, op grond van artikel 9 Bhv extra varkensrechten zijn toegekend.
5.3 Hoewel derhalve in het verleden gelet op de door appellanten aan verweerder(s uitvoeringsdienst) verschafte informatie, zeker aanleiding zou hebben bestaan navraag te doen met betrekking tot de aard en inhoud van de samenwerking binnen A-B, is dit naar van de zijde van verweerder ter zitting is erkend nimmer gebeurd.
Het College wijst er bovendien op dat in augustus 2001 - derhalve na afronding van het AID-onderzoek - de aan A-B eerder voorwaardelijk toegekende rechten zonder meer zijn omgezet in definitieve rechten. Eveneens acht het College van belang dat de bij het samenwerkingsverband van A-B betrokkenen tegenover de AID hebben verklaard dat op dat moment sprake was van een zodanige samenwerking dat de mest die werd geproduceerd in de varkensstal in D werd aangewend op de landbouwgrond in E en dat op die landbouwgrond voedergewassen voor de varkens te D werden geteeld. Op grond hiervan kan niet, althans niet zonder meer, worden geconcludeerd dat het samenwerkingsverband A-B in 1996 louter is aangegaan ter benutting van de latente mestproductierechten die waren verbonden aan de landbouwgrond te E. Voorts wijst het College erop dat gelet op het tijdstip waarop dit samenwerkingsverband is aangegaan geen sprake is geweest van anticipatie op de voornemens van de wetgever tot herstructurering van de varkenshouderij.
5.4 Op grond van al het vorenstaande en voorts gezien het tijdsverloop in de onderhavige zaak, is het College van oordeel dat appellanten er in de gegeven omstandigheden gerechtvaardigd op hebben mogen vertrouwen dat aan het bedrijf van A-B zowel op grond van de Whv als het Bhv rechtmatig varkensrechten toekwamen.
Dit brengt het College tot de slotsom dat verweerder niet zonder in strijd te komen met het rechtszekerheidsbeginsel heeft kunnen overgaan tot intrekking van de onderhavige varkensrechten Het beroep dient in verband hiermee gegrond te worden verklaard.
5.5 Het College ziet aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb, zelf in de zaak te voorzien, de bezwaren van appellanten gegrond te verklaren en het primaire besluit van 14 februari 2007 te herroepen.
5.6 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door appellanten gemaakte proceskosten, die met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden bepaald op € 644,- (voor het indienen van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting van het College elk 1 punt ad € 322,- met wegingsfactor 1). Met betrekking tot de in de bezwaarfase gemaakte kosten wijst het College erop dat appellanten niet voor de totstandkoming van de beslissing op bezwaar om vergoeding daarvan hebben verzocht, zodat deze op grond van artikel 8:75 juncto artikel 7:15, tweede en derde lid, Awb niet voor vergoeding in aanmerking komen.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar gegrond en herroept het primaire besluit van 14 februari 2007;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de door appellanten gemaakte proceskosten, tot een bedrag van € 644,- (zegge: zeshonderd en
vierenveertig euro);
- bepaalt dat het door appellanten betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,- (zegge tweehonderd en achtentachtig euro)
wordt vergoed;
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar 18 november 2009.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining