Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Voorzieningenrechter
AWB 09/1323 25 november 2009
10500 Superheffing
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
Melkhandel A B.V., te B, verzoekster,
gemachtigde: mr.drs. D. Rietberg, advocaat te Groningen,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. A.C.R. Geelen en L.J. Koers, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Bij besluit van 7 oktober 2009 heeft verweerder de erkenning van verzoekster tot koper als bedoeld in artikel 21 van de Regeling superheffing 2008 (hierna: de Regeling) met ingang van 1 november 2009 ingetrokken.
Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brief van 12 oktober 2009 bezwaar gemaakt.
Verzoekster heeft tevens op 22 oktober 2009 een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de voorzieningenrechter van het College.
Verweerder heeft bij brief van 29 oktober 2009 gereageerd op het verzoek en op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Bij faxbericht van 9 november 2009 heeft verzoekster een nader stuk ingediend.
De voorzieningenrechter van het College heeft het verzoek behandeld ter zitting van 11 november 2009. Namens verzoekster is verschenen haar gemachtigde, bijgestaan door C en D. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten luidt, voor zover thans van belang:
"Artikel 65
Definities
Voor de toepassing van deze sectie wordt verstaan onder:
(…)
c) „producent”: landbouwer wiens bedrijf zich op het grondgebied van een lidstaat bevindt en die melk produceert en vermarkt of voorbereidingen treft om dit in een zeer nabije toekomst te doen;
(…)
e) „koper”: een onderneming of groepering die van een producent melk koopt:
— om deze, ook in het kader van een loonwerkovereenkomst, in te zamelen, te verpakken, op te slaan, te koelen of te verwerken;
— om deze door te verkopen aan een of meer bedrijven die melk of andere zuivelproducten behandelen of verwerken.
(…)
Artikel 78
Overschotheffing
1. Op melk en andere zuivelproducten die worden vermarkt boven de overeenkomstig subsectie II vastgestelde nationale quota, wordt een overschotheffing gelegd.
(…)
Artikel 81
Rol van de koper
1. De koper is verantwoordelijk voor de inning, bij de producenten, van de bijdragen die deze verschuldigd zijn uit hoofde van de overschotheffing en betaalt aan de bevoegde instantie van de lidstaat, vóór een datum en overeenkomstig nadere voorschriften die door de Commissie worden bepaald, het bedrag van deze bijdragen die hij inhoudt op de aan de producenten die voor de overschrijding verantwoordelijk zijn betaalde melkprijs of die hij, bij gebreke daarvan, op een andere passende wijze int.
2. (…)
3. Wanneer, in de loop van de referentieperiode, de door een producent geleverde hoeveelheden zijn beschikbare quotum overschrijden, kan de lidstaat beslissen dat de koper bij elke levering van die producent die zijn quotum overschrijdt, op de door de lidstaat vastgestelde wijze, een bedrag inhoudt op de voor de melk betaalde prijs als voorschot op de bijdrage van deze producent in de overschotheffing. De lidstaat kan specifieke bepalingen vaststellen die de kopers de mogelijkheid bieden dat voorschot in te houden wanneer de producenten aan verscheidene kopers leveren.
Artikel 84
Te veel betaalde en onbetaalde bedragen
(…)
3. Indien de koper heeft verzuimd om de bijdragen van de producenten in de overschotheffing overeenkomstig artikel 81 te innen, kan de lidstaat de onbetaalde bedragen rechtstreeks bij de producent heffen, onverminderd de sancties die hij aan de in gebreke gebleven koper kan opleggen.
(…)"
Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 luidt, voor zover hier van belang als volgt.
"Artikel 15
Betalingstermijn
1. Vóór 1 oktober van elk jaar maken de heffingplichtige kopers of, in het geval van rechtstreekse verkopen, producenten het verschuldigde bedrag aan de bevoegde autoriteit over volgens de door de lidstaat vastgestelde regels.
(…)
Artikel 23
Erkenning van de kopers
1. Om op het grondgebied van een lidstaat melk te mogen kopen van producenten en werkzaam te mogen zijn, moeten de kopers door die lidstaat zijn erkend.
2. (…)
3. (…)
Wanneer wordt geconstateerd dat een koper een onjuiste afrekening of aangifte heeft ingediend of de in lid 2, onder c), bedoelde verbintenis niet is nagekomen of bij herhaling niet heeft voldaan aan enige andere verplichting krachtens Verordening (EG) nr. 1788/2003, de onderhavige verordening of de geldende nationale regelgeving, trekt de lidstaat de erkenning in of verlangt hij de betaling van een bedrag dat in verhouding staat tot de betrokken hoeveelheid melk en de ernst van de onregelmatigheid.
4. (…)
De in lid 3 bedoelde sancties worden niet opgelegd indien de lidstaat constateert dat het om overmacht gaat of dat de onregelmatigheid niet opzettelijk of uit grove nalatigheid is begaan of dat de onregelmatigheid van verwaarloosbare invloed is op het functioneren van de regeling of op de doeltreffendheid van de controles."
De Regeling, voor zover thans van belang, luidt:
"Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
c. commissieverordening: verordening (EG) Nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (PbEU L94);
(…)
Artikel 2
1.De producent die in een heffingsperiode zijn beschikbaar quotum overschrijdt, is de op grond van artikel 78, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 1234/2007 geldende heffing verschuldigd.
(…)
Artikel 18
1.Overeenkomstig het bepaalde in artikel 81 van verordening 1234/2007 is de koper verantwoordelijk voor de inning van de heffingen en de afdracht ervan aan het productschap.
(…)
Artikel 20
1. Het is een producent verboden melk te leveren aan een niet-erkende koper.
(…)
Artikel 21
1.Overeenkomstig het bepaalde in artikel 23, eerste lid, van de commissieverordening, erkent het productschap op verzoek een koper die actief is op Nederlands grondgebied, die voldoet aan het bepaalde in de artikel 23, tweede lid, van de commissieverordening (…)
3.Het productschap trekt de erkenning van de koper in, indien:
(…)
e. de in artikel 23, derde lid, van de commissieverordening bedoelde gevallen zich voordoen, behoudens in geval artikel 23, vierde lid, van de commissieverordening van toepassing is.
(…)
Artikel 23
1.De producent respectievelijk de koper draagt de door hem verschuldigde onderscheidenlijk geïnde heffingen vóór 1 oktober af aan het productschap overeenkomstig het bepaalde in artikel 15, eerste lid, van de commissieverordening.
(…)"
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Bij brief van 6 april 2007 is verzoekster erkend als koper als bedoeld in artikel 19 van de Regeling superheffing en melkpremie 2004. Zij neemt melk af van één producent, Melkveebedrijf de Peel B.V. (hierna: de producent).
- Bij brief van 18 juni 2008 zendt verweerder aan verzoekster de nota superheffing over de heffingsperiode 2007/2008, ten bedrage van gesaldeerd € 71.027,17. Dit bedrag dient voor 30 september 2008 te zijn voldaan. Bij brief van 4 juli 2008 heeft verzoekster dit bedrag bij de producent in rekening gebracht.
- Bij brief van 30 december 2008 deelt verzoekster aan de producent mee dat verzoekster besloten heeft tot inhouding van melkgeld ter inning van superheffing.
- Om faillissement van de producent te voorkomen is in 2009 door verzoekster het ingehouden melkgeld alsnog aan de producent betaald.
- Bij brief van 15 juni 2009 zendt verweerder aan verzoekster de nota superheffing over de heffingsperiode 2008/2009 ad
€ 267.123,75. Dit bedrag dient uiterlijk 30 september 2009 te zijn voldaan. Bij brief van 10 juli 2009 heeft verzoekster dit bedrag bij de producent in rekening gebracht.
- Bij brief van 19 juli 2009 wijst verweerder verzoekster op haar verplichting tot het innen en afdragen van de superheffing en de mogelijke intrekking van de erkenning als koper indien niet aan deze verplichtingen voldoet.
- Verzoekster heeft aan deze verplichting geen gehoor gegegeven.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verzoekster
Verzoekster heeft, samengevat weergegeven, de volgende standpunten ingenomen.
Het besluit ontbeert een deugdelijke grondslag. Niet is aangegeven op basis van welke bepaling de erkenning wordt ingetrokken. Het is onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
Verzoekster heeft voldaan aan alle verplichtingen in de Europese en nationale regelgeving. Een verantwoordelijk controleur heeft geconstateerd dat de aangifte, de productboekhouding en de administratie op orde zijn, de heffingen zijn opgelegd en daadwerkelijk geïnd.
Verzoekster heeft voldaan aan de verantwoordelijkheden voor de inning. Inning van de superheffing geschiedt door het verzenden van een nota, hetgeen door verzoekster is gedaan. Verzoekster dient de door de producent betaalde bedragen af te dragen. Wanneer de inning van bedragen niet tot een betaling door de producent leidt, is er geen sprake van een verplichting tot betaling voor verzoekster.
Door bijzondere omstandigheden heeft de inning van de superheffing niet tot een betaling van de producent geleid. In 2008 heeft de producent een melkquotumtransactie gesloten. Naar later blijkt, door een uitspraak van het College, heeft verweerder ten onrechte geweigerd deze transactie te registreren. Door deze weigering is voor de producent een financieel penibele situatie ontstaan. Verzoekster heeft daarom, op verzoek van de producent, geen melkgeld meer ten behoeve van de superheffing ingehouden. Was betaling afgedwongen, dan had dit tot faillissement van de producent geleid. In dat geval had verzoekster noch verweerder betaling van de superheffing af kunnen dwingen. Verzoekster heeft daarom zorgvuldig gehandeld met het oog op de belangen van verweerder.
4. Het standpunt van verweerder
Het door verzoekster bestreden besluit is gebaseerd op artikel 21, derde lid, onder e van de Regeling. Verzoekster heeft niet voldaan aan haar betalingsverplichting als bedoeld in artikel 15, eerste lid van verordening (EG) nr. 595/2004. Op grond van dat artikel dient de heffingsplichtige koper het verschuldigde bedrag aan de bevoegde autoriteit over te maken. Verzoekster heeft bij herhaling niet voldaan aan haar betalingsverplichting. Anders dan in het door verzoekster genoemde rapport blijkt uit het rapport van de Algemene Inspectiedienst dat de door de producent verschuldigde superheffing niet is geïnd door verzoekster.
Anders dan verzoekster kennelijk meent, wordt onder 'inning' verstaan het daadwerkelijk in ontvangst nemen van de verschuldigde bedragen.
De producent heeft het quotum in ruime mate overschreden. Niet is gebleken dat verzoekster maatregelen heeft getroffen om de betaling van de superheffing veilig te stellen, bijvoorbeeld door over te gaan tot volledige inhouding van het melkgeld.
Gelet op de waarschuwingen van verweerder aan verzoekster en het gebrek aan maatregelen om de inning van superheffing veilig te stellen, is volgens jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen er geen sprake van overmacht. De problematiek met betrekking tot de registratie van de overdracht van het quotum doen hier niets aan af. Verzoekster had inningsmaatregelen kunnen treffen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie juncto artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht kan, indien tegen een besluit bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van het College een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
5.2 De voorzieningenrechter acht voldoende aannemelijk dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij het verkrijgen van een voorlopig oordeel omtrent de in de onderhavige procedure voorliggende vraag of verweerder de erkenning van verzoekster als koper terecht heeft ingetrokken. Ingevolge artikel 20, eerste lid van de Regeling is het voor producenten niet toegestaan melk te leveren aan niet-erkende kopers. Aannemelijk is dat het voortbestaan van verzoeksters bedrijf op het spel staat indien de voornoemde erkenning wordt ingetrokken.
5.3 Artikel 21, eerste lid van de Regeling regelt de erkenningsvoorwaarden waaraan een koper moet voldoen om melk geleverd te kunnen krijgen van producenten. Het derde lid regelt de situatie dat het niet langer voldoen aan de voorwaarden intrekking van de erkenning van de koper volgt.
5.4 Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster niet voldaan aan haar verplichtingen die zij als koper heeft, genoemd in artikel 18 van de Regeling, te weten het innen van de superheffing bij de producent alsmede betaling van deze heffing aan verweerder. Anders dan verzoekster stelt, heeft zij niet aan haar verplichting tot innen voldaan door het enkel sturen van een nota naar de producent en bestaat de verplichting tot afdracht aan verweerder niet alleen uit afdracht van de bedragen die door de producent in het kader van deze heffing zijn betaald. Ingevolge artikel 81, eerste lid van de verordening (EG) 1234/2007 dient inning plaats te vinden door middel van inhouding van de heffing op de aan de producent te betalen melkprijs, dan wel op een andere gepaste wijze. Ingevolge artikel 15 van verordening (EG) 595/2004, juncto artikel 23, eerste lid van de Regeling is het, afgezien van rechtstreekse verkopen, de koper die de verschuldigde superheffing aan verweerder dient te voldoen. Hieruit blijkt naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dat onder inning meer wordt verstaan dan de beperktere uitleg die verzoekster voorstaat.
5.5 Wanneer verzoekster niet heeft voldaan aan de aan haar opgelegde verplichtingen, dient ingevolge artikel 21, derde lid, onder e van de Regeling juncto artikel 23, derde lid van de verordening (EG) nr. 595/2004 de erkenning te worden ingetrokken, tenzij sprake is van een situatie als bedoeld in het vierde lid van laatstgenoemd artikel.
5.6 Voor zover verzoekster met de genoemde bijzondere omstandigheden een beroep op overmacht heeft willen doen, kan dit niet slagen. De omstandigheid dat wanneer de superheffing zou zijn geïnd, de producent in staat van faillissement zou geraken, kan niet als overmacht worden aangemerkt.
Van abnormale en onvoorziene omstandigheden, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept en waarvan de gevolgen, in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden is naar het voorlopig oordeel geen sprake.
5.7 Met betrekking tot de vraag of verzoekster opzet of grove nalatigheid kan worden verweten oordeelt de voorzieningenrechter als volgt.
Het innen van superheffing is een belangrijke verplichting waaraan een koper moet voldoen. Vaststaat dat verzoekster over de periodes 2007/2008 en 2008/2009 in het geheel geen superheffing heeft betaald. Voorts staat vast dat verzoekster in 2008 bedragen heeft ingehouden ter voldoening van de superheffing, maar dat deze bedragen later alsnog aan de producent zijn uitbetaald. Onder deze omstandigheden heeft verweerder het gedrag van verzoekster terecht als in ieder geval grove nalatigheid bestempeld. Verzoekster heeft willens en wetens geen superheffing betaald, hoewel zij zich weldegelijk bewust was van de verplichting hiertoe en de consequenties van het niet nakomen van deze verplichting.
5.8 Op grond van het voorgaande komt de voorzieningenrechter voorshands tot de conclusie dat de beslissing van verweerder van 7 oktober 2009 om verzoeksters erkenning als koper in te trekken, rechtens standhoudt. Het verzoek om voorlopige voorziening dient te worden afgewezen. Voor toekenning van een vergoeding van de proceskosten zijn geen termen aanwezig.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Aldus gewezen door mr. R.F.B. van Zutphen, in tegenwoordigheid van mr. B.J.E. Lodder als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 november 2009.
w.g. R.F.B. van Zutphen w.g. B.J.E. Lodder