Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 09/534 2 december 2009
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. drs. M.G. Fikken en mr. D. Özdemir, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 15 april 2009, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 5 maart 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 22 augustus 2008, waarbij verweerder appellants verzoek om toekenning van bedrijfstoeslag voor het jaar 2007 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft afgewezen.
Bij brief van 18 mei 2009 heeft appellant zijn beroep van gronden voorzien.
Bij brief van 15 juni 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 28 oktober 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, vergezeld van zijn gemachtigde, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 22
Steunaanvragen
1. Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor de onder het geïntegreeerd systeem vallende rechtstreekse betalingen in waarin, voorzover van toepassing, worden vermeld:
- alle percelen landbouwgrond van het bedrijf,
- (…)
- het aantal en het bedrag van de toeslagrechten,
- alle andere bij deze verordening of door de betrokken lidstaat voorgeschreven gegevens.
(…)
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
(…)
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
11. „verzamelaanvraag”: de aanvraag om rechtstreekse betalingen op grond van de bedrijfstoeslagregeling en de andere oppervlaktegebonden steunregelingen (…);
12. “Oppervlaktegebonden steunregelingen”: de bedrijfstoeslagregeling (…)
Artikel 12
Inhoud van de verzamelaanvraag
1. De verzamelaanvraag moet alle gegevens bevatten die nodig zijn om te bepalen of aanspraak op steun kan worden gemaakt, en met name:
(…)
c) ten behoeve van de bedrijfstoeslagregeling de identificatie van de toeslagrechten volgens het in artikel 7 bedoelde Pro identificatie- en registratiesysteem, uitgesplitst in braakleggingstoeslagrechten en andere toeslagrechten;
(…)
2. Ten behoeve van de identificatie van de toeslagrechten als bedoeld in lid 1, onder c), van het onderhavige artikel wordt op de overeenkomstig artikel 22, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten volgens het in artikel 7 van Pro de ondehavige verordening bedoelde identificatie- en registratiesysteem, zulks met een uitsplitsing in braakleggingstoeslagrechten en andere toeslagrechten.
Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 21
Te late indiening
1. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 72 wordt Pro bij indiening van een steunaanvraag in het kader van de onderhavige verordening na de desbetreffende termijn een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend.
(…)
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen.
(…)”
Artikel 55 van Pro de Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
“1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, tweede lid, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen (…), maakt gebruik van de verzamelaanvraag.
2. Voor de verzamelaanvraag maakt de landbouwer gebruik van een door de minister vastgesteld formulier dat door de landbouwer volledig en naar waarheid is ingevuld, ondertekend en gedagtekend.
3. De verzamelaanvraag wordt in de periode van 1 april tot en met 15 mei ingediend bij DR.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 15 mei 2007 het digitaal ingevulde formulier “Gecombineerde opgave 2007” (hierna: Gecombineerde opgave) bij verweerder ingediend. Blijkens het formulier kan met de Gecombineerde opgave onder meer de verzamelaanvraag voor het gebruiken van toeslagrechten voor 2007 worden gedaan. Het formulier vermeldt bij punt 3A “Toeslagrechten” bij de vraag “Wilt u in 2007 uw toeslagrechten laten uitbetalen” de mogelijkheid om te kiezen tussen “ja”en “nee”.
Appellant heeft bij deze vraag het hokje “nee” aangekruist.
Ook op het Overzicht gewaspercelen 2007, behorend bij de Gecombineerde opgave, is niet aangegeven dat appellant op bepaalde percelen zijn toeslagrechten wilde gebruiken.
- Na telefonisch contact met verweerder over het uitblijven van de uitbetaling van de bedrijfstoeslag 2007 heeft appellant met een op 7 juli 2008 door verweerder ontvangen brief te kennen gegeven dat hij abusievelijk met de Gecombineerde opgave geen uitbetaling van haar bedrijfstoeslag heeft gevraagd. Hij heeft verweerder verzocht alsnog tot uitbetaling over te gaan.
- Verweerder heeft dit verzoek aangemerkt als een verzoek om de verzamelaanvraag te mogen wijzigen.
- Bij besluit van 22 augustus 2008 heeft verweerder dit verzoek afgewezen en meegedeeld dat appellant niet in aanmerking komt voor bedrijfstoeslag.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 10 september 2008 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Uit appellants Gecombineerde opgave, zoals ontvangen op 15 mei 2007, blijkt niet dat hij uitbetaling van zijn toeslagrechten wenste. Deze opgave wordt dan ook niet beschouwd als een aanvraag om rechtstreekse betalingen op grond van de bedrijfstoeslagregeling. Pas bij zijn op 7 juli 2008 door verweerder ontvangen brief heeft appellant te kennen gegeven dat hij uitbetaling van zijn toeslagrechten wenst.
Vaststaat dat de aanvraag van 7 juli 2008 te laat is ingediend. Na de sluiting van de aanvraagperiode op 11 juni 2007 kan de aanvraag uitsluitend worden gewijzigd bij aanwezigheid van een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Pro Verordening (EG)
nr. 796/2004. Daarvan is hier geen sprake nu de Gecombineerde opgave door het niet aanvragen van bedrijfstoeslag niet onlogisch of tegenstrijdig is ingevuld. Het staat de landbouwer vrij zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Het behoort niet tot de taak van verweerder zich bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een kennelijke fout te verdiepen in de eventuele motieven van de landbouwer om al dan niet een aanvraag in te dienen, dan wel zich af te vragen of de landbouwer door de aanvraag anders in te vullen wellicht meer subsidie zou hebben ontvangen.
Verweerder heeft appellants betoog dat hij de bedrijfstoeslag niet kan missen in zijn bedrijf opgevat als een beroep op het in artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht neergelegde evenredigheidsbeginsel. Dit beroep kan niet slagen nu de hierbij betrokken afweging van belangen beperkt is voorzover dit uit een wettelijk voorschrift voortvloeit. Hier is op grond van de artikelen 15 en 21 van Verordening (EG) nr. 796/2004 dwingend voorgeschreven dat een te laat ingediende aanvraag bedrijfstoeslag moet worden afgewezen.
Met het betoog dat net als in 2006 soepel dient te worden omgegaan met landbouwers die verzuimden tijdig een aanvraag voor bedrijfstoeslag in te dienen heeft appellant kennelijk een beroep op het gelijkheids- dan wel het vertrouwensbeginsel willen doen. Ingevolge vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen kan een dergelijk beroep echter niet leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met de Europese regelgeving.
Dat appellant veronderstelde dat hij met het aankruisen van het antwoord ‘ja” op de vraag of hij zijn toeslagrechten wilde gebruiken zijn toeslagrechten zou kwijtraken kan hem niet baten. Indien het appellant niet geheel duidelijk was wat met deze vraag bedoeld was had hij navraag bij verweerder moeten doen. Dat appellant zijn eigen - onjuiste - veronderstelling heeft gevolgd is voor zijn risico.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat van een kennelijke fout reeds geen sprake kan zijn nu er geen tijdig ingediende aanvraag is.
Het beroep dat appellant doet op het niet vermelden van aantal, aard en waarde van de toeslagrechten op de Gecombineerde aanvraag kan evenmin slagen nu verweerder daartoe niet verplicht is en appellant van iedere mutatie in zijn toeslagrechten steeds op de hoogte is gesteld, terwijl informatie over de beschikbare toeslagrechten door de landbouwer kan worden geraadpleegd op internet.
4. Het standpunt van appellant
In de eerste plaats heeft appellant aangevoerd dat hij ten onrechte niet is gehoord in de bezwaarschriftprocedure.
Appellant meent dat het aankruisen van het antwoord “nee” op de vraag of appellant zijn toeslagrechten wenste te gebruiken als een kennelijke fout is aan te merken.
Ten onrechte heeft verweerder nagelaten met appellant contact op te nemen over hetgeen appellant precies beoogde met het aankruisen van het woord “nee.” Appellant had in dat geval zijn vergissing tijdig kunnen herstellen.
Appellant meent dat hij gelet op het gegeven dat voor hem toeslagrechten zijn vastgesteld recht heeft op bedrijfstoeslag. In concreto gaat het immers om inkomenssteun.
In strijd met artikel 12 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 heeft verweerder nagelaten op de Gecombineerde opgave voorgedrukt het aantal, de soort en de waarde van appellants toeslagrechten te vermelden. Indien dit wel was gebeurd zou appellant minder gemakkelijk hebben nagelaten een kruisje te plaatsen bij het antwoord “ja” op de vraag of hij uitbetaling van zijn toeslagrechten wilde.
Appellant acht het niet begrijpelijk dat verweerder hem niet - net als bij de melkveehouders die in 2006 nalieten tijdig aan te kruisen dat zij uitbetaling van melkpremie wensten - in een later stadium benaderd heeft met de vraag of het werkelijk zijn bedoeling was geen bedrijfstoeslag aan te vragen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Met betrekking tot de stelling van appellant dat hij ten onrechte niet is gehoord in de bezwaarprocedure overweegt het College als volgt.
Van een kennelijk ongegrond bezwaar in de zin van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan uitsluitend worden gesproken indien reeds aanstonds blijkt dat de bezwaren van de indiener van het bezwaarschrift ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over de conclusie.
5.2 Naar het oordeel van het College kon verweerder bij eerste lezing van het gemotiveerd bezwaarschrift van appellant niet meteen de conclusie trekken dat de bezwaren geen doel konden treffen.
Het College neemt hierbij mede in aanmerking dat verweerder in soortgelijke gevallen belanghebbende wel in de gelegenheid heeft gesteld om te worden gehoord.
5.3 Gelet hierop is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd.
5.4 Het College ziet evenwel aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Het overweegt daartoe als volgt.
5.5 Uit de Gecombineerde opgave, zoals ingediend op 15 mei 2007, blijkt niet dat appellant gebruik wilde maken van zijn toeslagrechten. Appellant heeft derhalve met het indienen van deze opgave geen steunaanvraag gedaan. Pas met de door verweerder op 7 juli 2008 van appellant ontvangen brief heeft appellant de steunaanvraag gedaan.
5.6 Nu ten tijde van de indiening van de aanvraag op 7 juli 2007 sprake was van een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen, diende de aanvraag op grond van artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 te worden afgewezen.
5.7 Het betoog van appellant dat hij door het niet ontvangen van de bedrijfstoeslag inkomenssteun misloopt - hetgeen is opgevat als een beroep op het evenredigheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 3:4 van Pro de Awb - kan niet slagen.
De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voorzover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Zoals hiervoor is overwogen was verweerder op grond van de toepasselijke Europese regels gehouden de aanvraag af te wijzen nu deze te laat werd ingediend en niet gebleken is dat dit te wijten is aan overmacht.
5.8 Het beroep van appellant op het bestaan van een kennelijke fout in de op 15 mei 2007 door verweerder ontvangen Gecombineerde opgave - in die zin dat duidelijk moet zijn geweest dat wel beoogd is het gebruik van de toeslagrechten te vragen - gaat er aan voorbij, dat de vraag of sprake is van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004, gelet op de bewoordingen van dat artikel, eerst aan de orde is als een steunaanvraag is ingediend.
Nu met de door verweerder op 11 mei 2007 ontvangen Gecombineerde opgave geen steunaanvraag is gedaan, is voor de beoordeling of sprake is van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 in die Gecombineerde opgave geen plaats. Het college wijst in dit verband op zijn uitspraak van 15 december 2008,
(<www.rechtspraak.nl>, LJN BG8428).
5.9 Het betoog dat verweerder appellant had moeten waarschuwen wat precies de gevolgen zijn van de keuze om geen uitbetaling van toeslagrechten aan te vragen, miskent dat het de verantwoordelijkheid van de aanvrager is de Gecombineerde opgave juist en conform zijn bedoeling in te vullen. Verweerder is niet verplicht om te treden in de motieven van een aanvrager om geen uitbetaling aan te vragen. Verweerder mag er van uit gaan dat een aanvrager die met het aankruisen van het antwoord “nee” op de vraag of hij uitbetaling van zijn toeslagrechten wenst conform zijn bedoeling heeft gehandeld.
5.10 Verweerder heeft, in afwijking van het bepaalde in artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004, er voor gekozen de landbouwers op aparte overzichten - en dus niet op de Gecombineerde opgave - te informeren omtrent de toeslagrechten die zij kunnen verzilveren. Het College is echter niet gebleken dat die omstandigheid aan het doen van een tijdige aanvraag in de weg heeft gestaan.
5.11 Aangaande appellants beroep op de door het Productschap Zuivel gevolgde handelwijze om melkveehouders die verzuimd hadden om tijdig aan te kruisen dat zij uitbetaling van melkpremie wensten, op te bellen en in de gelegenheid te stellen om dit verzuim te herstellen, overweegt het College als volgt.
Reeds eerder - zie onder meer de uitspraak van 18 februari 2009 (<www.rechtspraak.nl>, LJN: BH4551) - heeft het College geoordeeld dat er geen grondslag is voor het oordeel dat verweerder, die een eigen verantwoordelijkheid draagt bij het beslissen op een aanvraag bedrijfstoeslag, in strijd met het recht gehandeld zou hebben door de handelwijze van het Productschap Zuivel in 2006 niet te volgen. Het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel kan daarom niet slagen.
5.12 Uit het vorenstaande volgt dat verweerder het verzoek om toekenning van bedrijfstoeslag terecht heeft afgewezen. Het College ziet derhalve aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 5 maart 2009 in stand te laten.
5.13 Het College ziet aanleiding voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 Awb Pro. Deze kosten worden, gelet op het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644.-- (1 punt voor het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting ad € 322.-- per punt).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 5 maart 2009;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644.-- (zegge; zeshonderdvierenveertig
euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht van € 150.-- (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 december 2009.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. F.W. du Marchie Sarvaas