Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Voorzieningenrechter
AWB 09/1329 15 december 2009
12500 Winkeltijdenwet
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A B.V., te B, verzoekster,
gemachtigde: mr. J.W.O. Croockewit, advocaat te Amsterdam,
tegen
Burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer, verweerders,
gemachtigde: mr. J.M. Metselaar, werkzaam bij de gemeente Haarlemmermeer.
1. De procedure
Verzoekster heeft op 29 oktober 2009 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerders van 17 september 2009. Tegelijkertijd heeft zij de voorzieningenrechter van het College verzocht om hangende dit beroep een voorlopige voorziening te treffen.
Bij het besluit van 29 oktober 2009 hebben verweerders het bezwaar van verzoekster gericht tegen de verlening van een ontheffing op grond van artikel 6 van Pro de Verordening winkeltijden Haarlemmermeer (hierna: Verordening) ten behoeve van de openstelling van haar supermarkt op zondagavond voor de periode van 1 juli 2009 tot en met 31 december 2009, ongegrond verklaard.
Op 5 november 2009 en 12 november 2009 hebben verweerders de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden, respectievelijk een schriftelijke reactie op het verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek behandeld ter zitting van 2 december 2009, waarbij partijen, vertegenwoordigd door hun gemachtigden, hun standpunt hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Winkeltijdenwet (hierna: Wet) is onder meer bepaald:
"Artikel 2
1. Het is verboden een winkel voor het publiek geopend te hebben:
a. op zondag;
b. op Nieuwjaarsdag, op Goede Vrijdag na 19 uur, op tweede Paasdag, op Hemelvaartsdag, op tweede Pinksterdag, op 24 december na 19 uur, op eerste en tweede Kerstdag en op 4 mei na 19 uur;
c. op werkdagen voor 6 uur en na 22 uur.
(…)
Artikel 3
1. De gemeenteraad kan voor ten hoogste twaalf door hem aan te wijzen dagen per kalenderjaar vrijstelling verlenen van de in artikel 2 vervatte Pro verboden, voor zover deze betrekking hebben op de zondag, Nieuwjaarsdag, tweede Paasdag, Hemelvaartsdag, tweede Pinksterdag en eerste of tweede Kerstdag. De beperking tot twaalf dagen per kalenderjaar geldt voor elk deel van de gemeente afzonderlijk.
(…)
4. Voorts kan de gemeenteraad bij verordening aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid verlenen op een daartoe strekkende aanvraag en met inachtneming van de in die verordening gestelde regels ontheffing te verlenen van de in artikel 2, eerste lid, onder a en b, vervatte verboden, voor zover het winkels betreft die gesloten zijn op de in die verboden bedoelde dagen tussen 0 uur en 16 uur, en waar uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren plegen te worden verkocht met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. De verordening bepaalt in ieder geval het aantal winkels waarvoor in de gemeente ontheffing kan worden verleend. Dit aantal kan ten hoogste één winkel per 15 000 inwoners van de gemeente zijn of, indien het inwonertal lager is dan 15 000, één winkel.
(…) "
Artikel 6 van Pro de Verordening (Openstelling van avondwinkels op zon- en feestdagen) luidt als volgt:
" 1. Het college van Burgemeester en Wethouders kan op aanvraag ontheffing verlenen van de in artikel 2, eerste lid, onder a en b van de wet vervatte verboden ten behoeve van winkels, die gesloten zijn op de in die verboden bedoelde zon- en feestdagen tussen 0 en 16.00 uur.
2. Het college van Burgemeester en Wethouders kan voor ten hoogste één winkel per 15.000 inwoners ontheffing verlenen.
3. De ontheffing wordt verleend onder de voorwaarde, dat in de winkel uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren worden verkocht, met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid van de Drank- en Horecawet.
4. De ontheffing kan worden geweigerd indien de woon- en leefsituatie of de openbare orde in de omgeving van de winkel op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de openstelling van de winkel. "
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekster exploiteert een supermarkt aan het C te B.
- Op 24 april 2009 heeft verzoekster verweerders verzocht om haar met ingang van 1 juli 2009 een ontheffing voor onbepaalde tijd te verlenen voor zondagavond¬openstelling van deze supermarkt.
- Bij besluit van 12 mei 2009 hebben verweerders de gevraagde ontheffing verleend, zij het voor de periode van 1 juli 2009 tot en met 31 december 2009.
- Hiertegen heeft verzoekster op 13 augustus 2009 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens hebben verweerders het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verzoekster
Verzoekster heeft, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
Het is bestendig beleid van verweerders dat een ontheffing voor zondagavondopenstelling wordt verleend voor de duur van ten minste één jaar. Verzoekster beschikte tot aan 1 juli 2009 over een ontheffing voor één jaar en heeft tijdig om verlenging van deze ontheffing verzocht. Vervolgens is aan haar voor een periode van slechts een half jaar ontheffing verleend. Bij wijziging van bestendig beleid dient aan belanghebbenden de tijd te worden gegund om op die wijziging in te kunnen spelen. Een dergelijke termijn is in dit geval ten onrechte niet aan verzoekster gegund. Verweerders hebben ook niet aan verzoekster aangekondigd dat zij met een aanzienlijke beperking van de normale geldingsduur van de ontheffing rekening diende te houden.
Voor een rendabele exploitatie dient verzoekster voor een termijn van ten minste drie jaar over een ontheffing te beschikken. Dat dit een redelijke termijn vormt, blijkt ook uit het nieuwe beleid dat verweerders op dit punt hebben vastgesteld en dat is toegepast ten aanzien van de ontheffingen die met ingang van 1 januari 2010 zijn verleend. Ingevolge dit beleid wordt bij de verlening van ontheffingen voor zondagavondopenstelling een termijn van drie jaar als uitgangspunt genomen. Aan verzoekster is per saldo slechts een termijn van anderhalf jaar geboden. De duur waarvoor de hier aan de orde zijnde ontheffing is verleend, is dan ook onredelijk kort. Daarbij is van belang dat er geen bezwaar tegen bestaat om de toepassing van het nieuwe beleid gefaseerd in te voeren, zodat er evenmin bezwaar tegen bestaat dat de huidige ondernemers hun bestaande normale ontheffingsperioden uitdienen.
4. Het standpunt van verweerders
Verweerders hebben in hun schriftelijke reactie en ter zitting, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
Naar aanleiding van de toename van het aantal daartoe strekkende verzoeken, hebben verweerders op 2 juni 2009 beleid vastgesteld met betrekking tot de verlening van ontheffing voor zondagavondopenstelling op grond van artikel 6 van Pro de Verordening.
De behoefte aan vaststelling van dergelijk beleid was reeds geconstateerd in de nota Koopzondagen 2009. In deze nota hebben verweerders ervoor gekozen de bestaande houders van een ontheffing, mits deze een nieuw verzoek zouden indienen, voor de periode tot aan de vaststelling van het in voorbereiding zijnde beleid als eerste in aanmerking te laten komen voor een ontheffing. Op het moment dat moest worden besloten over de verlening van ontheffingen per 1 juli 2009 was het beleid nog niet definitief. Daarom is ter overbrugging een ontheffing verleend voor de beperkte duur van een half jaar. Met ingang van 1 januari 2010 vindt de verlening ontheffingen voor zondagavondopenstelling plaats overeenkomstig het vastgestelde beleid.
Een ontheffing komt na het aflopen van de termijn van rechtswege te vervallen. Omdat de ontheffing voor een bepaalde periode wordt verleend, kunnen daaraan geen rechten ontleend worden voor het al dan niet verkrijgen van een nieuwe ontheffing. Gezien de relatief korte duur van de ontheffingen (één jaar en een half jaar) is geen sprake van bestendig beleid. Verzoekster kan dan ook geen beroep doen op een duurzame rechtspositie, op grond waarvan een recht op ontheffing zou zijn ontstaan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, in samenhang met artikel 8:81, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan, indien tegen een besluit bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel.
5.2 De voorzieningenrechter stelt voorop dat uit het door verzoekster ingediende verzoek om voorlopige voorziening niet blijkt welke specifieke voorlopige voorziening verzocht wordt te treffen. Ter zitting heeft de raadsman van verzoekster desgevraagd toegelicht dat met het verzoek is beoogd te bewerkstelligen dat aan verzoekster ná 1 januari 2010 een extra periode wordt gegund waarin het haar is toegestaan om op grond van de aan haar verleende ontheffing op zondagavond haar winkel geopend te houden. De voorzieningenrechter is van oordeel dat, voor zover al een voorlopige voorziening zou kunnen worden geformuleerd die tot het door verzoekster beoogde resultaat zou kunnen leiden, het verzoek tot het treffen van die voorziening niet voor toewijzing in aanmerking komt. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
5.3 De voorzieningenrechter ziet in hetgeen door verzoekster in deze procedure is aangevoerd geen aanleiding voor het voorlopig oordeel dat verweerders de ontheffing niet in redelijkheid voor de beperkte duur van een half jaar, te weten voor de periode van 1 juli 2009 tot en met 31 december 2009, hebben kunnen verlenen. Verzoeksters stelling dat sprake is van bestendig beleid, bij wijziging waarvan aan verzoekster een termijn dient te worden gegund om daarop in te spelen, deelt de voorzieningenrechter niet. De eenmalige verlening van een ontheffing voor de duur van één jaar vormt onvoldoende grondslag voor het aannemen van bestendig beleid in de door verzoekster voorgestane zin. In dit verband acht de voorzieningenrechter tevens van belang dat uit de nota Koopzondagen 2009, die door verweerders in hun vergadering van 18 november 2008 is behandeld, blijkt dat verweerders op dat moment nog hun standpunt dienden te bepalen over de wijze waarop per 1 juli 2009 met de ontheffingen voor zondagavondopenstelling zou worden omgegaan, alsmede dat de geldigheidsduur van de eerder verleende ontheffing is beperkt tot één jaar om te kunnen bezien of aanvullend beleid noodzakelijk moest worden geacht.
Evenmin ziet de voorzieningenrechter in hetgeen door verzoekster is aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat een ontheffing als hier aan de orde in redelijkheid slechts kan worden verleend voor een periode van ten minste drie jaar.
5.4 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het verzoek om voorlopige voorziening wordt afgewezen. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Aldus gewezen door mr. R.F.B. van Zutphen, in tegenwoordigheid van mr. O.C. Bos als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 december 2009.
w.g. R.F.B. van Zutphen w.g. O.C. Bos