Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/759 22 december 2009
5072 Steunverlening
Suiker
Uitspraak in de zaak van:
Vereniging Cultuurtechnische werken en Grondverzet, Meststoffendistributie en Loonwerken in de Agrarische sector in Nederland (bij afkorting Cumela Nederland), te Nijkerk, appellante,
gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. C.J.M. Daniëls, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellante heeft bij brief van 8 oktober 2008, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 augustus 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de besluiten van verweerder van 28 januari 2008 en 25 februari 2008, waarbij een beslissing is genomen over de verdeling van de 10% herstructureringssteun tussen bietentelers en loonwerkers in het kader van de uitvoering van Verordening (EG) nr. 320/2006 van de Raad van
20 februari 2006 tot instelling van een tijdelijke regeling voor de herstructurering van de suikerindustrie in de Europese Gemeenschap.
Bij brief van 5 november 2008 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 2 december 2008 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Op 13 november 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Namens appellante waren voorts aanwezig J. Maris en Th. Verwoert RA, en voor verweerder waren aanwezig drs. A.J.M. van Poppel, ing. M.G.A. Grooten en ir. J.A.F. van de Wijnboom.
2. Overwegingen
2.1 In het kader van de in 2006 doorgevoerde hervorming van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker heeft de Raad van de Europese Unie op 20 februari 2006 onder meer Verordening (EG) nr. 320/2006 tot instelling van een tijdelijke regeling voor de herstructurering van de suikerindustrie vastgesteld. Blijkens de considerans van deze verordening moet, om het communautaire systeem voor de productie van en de handel in suiker aan te passen aan de internationale eisen, en het concurrentievermogen van dat systeem in de toekomst te garanderen, een proces van ingrijpende herstructurering op gang worden gebracht dat leidt tot een aanzienlijke inkrimping van de onrendabele productiecapaciteit in de Gemeenschap. Er dient een tijdelijk herstructureringsfonds te worden opgezet om de herstructureringsmaatregelen voor de communautaire suikerindustrie te financieren. Bij Verordening (EG) nr. 968/2006 van de Commissie van 27 juni 2006 zijn uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 320/2006 vastgesteld.
2.2 Kort gezegd brengt het bepaalde in de verordeningen onder meer met zich dat een suikerproducerende onderneming waaraan uiterlijk op 1 juli 2006 een quotum is toegekend, aanspraak kan maken op herstructureringssteun indien vrijwillig afstand wordt gedaan van het door haar aan een of meer van haar fabrieken toegekende quotum en de productie-installaties van de fabrieken geheel of gedeeltelijk worden ontmanteld.
2.3 Op grond van artikel 3, zesde lid, van Verordening (EG) nr. 320/2006 wordt een bedrag van 10% van de vastgestelde steun gereserveerd voor telers van suikerbieten, suikerriet en cichorei die met de betrokken fabrieken een leveringscontract hebben gesloten en voor loonwerkbedrijven die in het kader van een overeenkomst met hun landbouwmachines hebben gewerkt voor de telers. De lidstaten kennen de steun toe op basis van objectieve en niet-discriminerende criteria, met inachtneming van de verliezen die voortvloeien uit het herstructureringsproces. Bij deze steun gaat het om compensatie van de verliezen die het gevolg zijn van sluiting van fabrieken doordat geen bieten meer worden geleverd omdat afstand is gedaan van (een deel van) het quotum. Bij deze verliezen moet vooral worden gedacht aan vervroegde afschrijving van investeringen in gespecialiseerde machines.
2.4 Suikerproducent Koninklijke Coöperatie Cosun U.A. (hierna: Cosun) heeft eerst afstand gedaan van 13,5% van haar quotum voor het seizoen 2008/2009 en vervolgens bij een aangepast herstructureringsplan besloten om afstand te doen van 13.6% van dat quotum en om ook één van haar fabrieken te ontmantelen. Op 28 januari 2008 en, nadat het aangepaste herstructureringsplan was ingediend, op 25 februari 2008 heeft verweerder een beslissing genomen inzake de verdeling van de 10% herstructureringssteun over telers en loonwerkers. Deze verdeling houdt in dat van het te verdelen bedrag van € 2.750.650,- , een bedrag van € 1.000.000,- voor de loonwerkers wordt bestemd en dat het overige deel van
€ 1.750.650,- over de telers wordt verdeeld. Appellante kan zich niet verenigen met deze verdeling en stelt zich op het standpunt dat de loonwerkers in verhouding tot de telers te weinig steun toegekend krijgen.
2.5. Het College ziet allereerst aanleiding om te bezien of de beslissingen van 28 januari 2008 en 25 februari 2008 door verweerder terecht zijn aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waartegen ingevolge artikel 7:1, gelezen in samenhang met artikel 8:1 Awb Pro, bezwaar kan worden gemaakt.
In dit verband stelt het College vast, dat artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening (EG) nr. 968/2006 de lidstaat verplicht de bij het herstructureringsplan betrokken partijen in kennis te stellen van zijn besluit over het percentage van de herstructureringssteun, dat aan de telers van suikerbieten en aan loonwerkbedrijven moet worden uitgekeerd en over de objectieve criteria voor de verdeling van dat deel van de steun tussen die twee groepen en binnen elke groep.
In artikel 19, eerste lid, van die verordening is voorzien dat uitbetaling van de steun aan genoemde groepen zal plaatsvinden door de ondernemingen, die de herstructureringssteun ontvangen, maar het tweede lid maakt ook uitbetaling door de lidstaat zelf mogelijk.
Ingeval betaling door (een bestuursorgaan van) de lidstaat zelf plaatsvindt, kan gedacht worden dat slechts tegen de concrete beslissingen tot toekenning van steun aan individuele loonwerkers een rechtsmiddel kan worden aangewend, omdat pas bij die besluiten hun rechtspositie definitief bepaald wordt.
Ingeval uitbetaling echter plaatsvindt door de ondernemingen levert bedoelde besluitvorming een op zichzelf staande publiekrechtelijke beslissing op, die de uitbetaling door de ondernemingen normeert. Deze beslissing heeft direct gevolg voor de omvang van de door de betrokken telers en loonwerkers te ontvangen steun en stelt de criteria vast op grond waarvan de hoogte van het aan hen uit te betalen bedrag aan steun nader bepaald kan worden.
Naar het oordeel van het College kan van een dergelijke beslissing gezegd worden, dat deze rechtsgevolg heeft, terwijl het geen algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel betreft. Gelet op de artikelen 8:1, eerste lid, en 8:2 Awb kan tegen een dergelijk besluit beroep worden aangetekend.
In de Nederlandse situatie wordt de betaling voor de groep van telers door Cosun verricht, terwijl betaling aan de loonwerkers door verweerder zou plaatsvinden. Tegen de beslissing waarbij het beschikbare bedrag aan steun tussen deze groepen verdeeld wordt, dient voor beide groepen dezelfde rechtsbeschermingsmogelijkheid open te staan.
In voorgaande overwegingen vindt het College grond de besluiten van 28 januari 2008 en 25 februari 2008 als appellabele besluiten aan te merken.
2.6 Appellante is een rechtspersoon, die blijkens haar statuten onder andere tot doel heeft de belangen van haar leden, werkzaam in de loonwerksector, te behartigen. Vaststaat dat het belang van een substantieel aantal loonwerkbedrijven rechtstreeks bij dit besluit betrokken is, zodat daarmee ook het statutaire belang van appellante rechtstreeks bij dit besluit betrokken is.
2.7 Het College heeft ambtshalve de vraag aan de orde gesteld waaraan verweerder de bevoegdheid ontleent om ter uitvoering van de Europese regelgeving te beslissen over de verdeling van de herstructureringssteun. Het College is naar aanleiding daarvan tot het oordeel gekomen dat verweerder niet bevoegd was om terzake een besluit te nemen. Daartoe overweegt het College als volgt.
2.7.1 Verweerder kan de bevoegdheid tot het nemen van een besluit tot verdeling van de herstructureringssteun niet rechtstreeks ontlenen aan artikel 3, zesde lid, van Verordening (EG) nr. 320/2006. Deze bepaling verplicht de lidstaten om de steun toe te kennen op basis van objectieve en niet-discriminerende criteria, met inachtneming van de verliezen die voortvloeien uit het herstructureringsproces. Daarmee is echter nog niet gegeven dat verweerder in Nederland kan optreden als het ter zake bevoegde bestuursorgaan. Hetzelfde geldt voor de verplichting die in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening (EG) nr. 968/2006 aan de lidstaten wordt opgelegd, te weten het in kennis stellen van de bij het herstructureringsplan betrokken partijen van het besluit van de lidstaat over het percentage van de herstructureringssteun dat aan de telers van suikerbieten respectievelijk de loonwerkbedrijven moet worden uitgekeerd en de objectieve criteria voor de verdeling van dat deel van de steun tussen die twee groepen en binnen elke groep.
Naar het oordeel van het College ontbreekt een bepaling van Nederlands recht waarbij verweerder als het bevoegde bestuursorgaan wordt aangewezen.
2.7.2 Ter zitting heeft verweerder gesteld dat de bevoegdheid om een besluit als hier in geding te nemen, kan worden ontleend aan artikel 15 van Pro de Landbouwwet. Op grond van deze bepaling kan verweerder ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13 van Pro die wet vermelde doeleinden, waaronder de uitvoering van verordeningen op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, bij in de Staatscourant bekend te maken regeling regelen vaststellen ten aanzien van het verstrekken van een subsidie of andere geldelijke bijdrage aan producenten of groepen van producenten van en aan handelaren of groepen van handelaren in producten.
2.7.3 Naar het oordeel van het College wordt in artikel 15 van Pro de Landbouwwet echter geen rechtstreekse bestuursrechtelijke bevoegdheid aan verweerder toegekend tot het nemen van een beslissing over de toekenning van herstructureringssteun. Ook deze bepaling gaat er immers van uit dat de uitvoering van verordeningen op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt geoperationaliseerd door nadere regels te stellen inzake het verstrekken van subsidie of een andere geldelijke bijdrage waarbij dan ook het bevoegde bestuursorgaan wordt aangewezen. Verweerder kan de bevoegdheid om dienaangaande een besluit te nemen slechts ontlenen aan een dergelijke nadere regeling. Zo’n regeling is niet tot stand gekomen.
2.7.4 Dit brengt het College tot de slotsom dat verweerder niet bevoegd is om een beslissing te nemen inzake de toekenning, dan wel de nadere verdeling van de herstructureringssteun. Bij het nemen van de beslissing op het bezwaar heeft verweerder dit niet onderkend.
2.8 Gelet op het vorenstaande dient het beroep gegrond te worden verklaard. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
In de omstandigheid dat verweerder in afwachting van een regeling als bedoeld in artikel 15 van Pro de Landbouwwet, niet bevoegd is enig besluit terzake te nemen, vindt het College ook aanleiding de primaire besluiten van 28 januari 2008 en 25 februari 2008 te herroepen.
2.9. Het College ziet tevens aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht berekend op € 644,-- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting in een zaak van gemiddeld gewicht; wegingsfactor 1).
3. Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept de primaire besluiten van 28 januari 2008 en 25 februari 2008;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,-- (zegge:
tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 december 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas