Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 09/323 16 december 2009
5101 – Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. drs. R.T.M. Lagerweij, werkzaam bij Stichting Achmea Rechtsbijstand te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: bc. R. Weltevreden en mr. D. Özdemir, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 2 maart 2009, bij het College binnengekomen op 3 maart 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 februari 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 19 december 2008, waarbij verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2008 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 30 maart 2009 heeft appellant zijn beroep voorzien van gronden.
Bij brief van 28 april 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 25 november 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, vergezeld van zijn gemachtigde, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Bij besluit van 19 december 2009 heeft verweerder appellants bedrijfstoeslag voor 2008 vastgesteld op € 20.167,32, na aftrek van 5% modulatiekorting. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen dit besluit ongegrond verklaard.
2.2 Appellant heeft, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellant beschikt over 27 percelen met een totale oppervlakte van 59.99 ha. Dat is ruim voldoende om al zijn 30,08 gewone toeslagrechten te kunnen verzilveren. Door voor uitbetaling van zijn toeslagrechten zijn huispercelen (dat zijn de percelen 1 tot en met 10 en 27 uit het overzicht gewaspercelen van samen 30.28 ha) op te geven meende appellant dat al zijn toeslagrechten uitbetaald zouden worden. Hij vond het dus niet nodig al zijn percelen voor uitbetaling op te geven. Door een fout - mogelijk voortkomend uit het feit dat het aanvankelijk als grasperceel opgegeven perceel 4 na 15 mei 2008 alsnog is ingezaaid met maïs - bij het digitaal invullen van de Gecombineerde opgave 2008 verzuimde hij echter het huisperceel 4 van 4.48 ha van een “G” te voorzien ten teken dat dit perceel voor uitbetaling van toeslagrechten kon worden benut. Door het ontbreken van een controlevraag heeft appellant deze fout bij het invullen niet opgemerkt. Van een goed functionerende overheid, die de landbouwers aanraadt de Gecombineerde opgave digitaal in te vullen, mag verwacht worden dat deze een formulier hanteert dat controlevragen bevat. Door dit na te laten heeft verweerder in strijd met het fair play beginsel gehandeld. Dit klemt extra nu verweerder aan de gemaakte fout zware gevolgen verbindt.
Appellant meent, naar ter zitting is gebleken, ook dat er sprake is van een kennelijke fout. Ten onrechte heeft verweerder hem niet in de gelegenheid gesteld de fout te herstellen.
2.3 Volgens verweerder is er geen sprake van een kennelijke fout, omdat bij de beoordeling van de aanvraag geen tegenstrijdigheid is gebleken. Uit de op 11 mei 2008 door appellant verzonden Gecombineerde opgave blijkt immers niet dat hij op perceel 4 uitbetaling van zijn toeslagrechten wenste. Naar de mening van verweerder behoort het niet tot zijn taak om zich bij de beoordeling van de aanvraag te verdiepen in de motieven van de aanvrager om zijn toeslagrechten al dan niet geheel uit te laten betalen.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat het ontbreken van controleschermen bij het digitaal invullen van de aanvraag niet betekent dat het formulier onduidelijk of fout was. Dit is ook niet af te leiden uit het feit dat na 2008 verbeteringen zijn aangebracht in de programmatuur voor het digitaal invullen. Appellant had de aanvraag kunnen controleren door een uitdraai te maken van het digitaal ingevulde formulier.
2.4 Het College overweegt, mede onder verwijzing naar zijn uitspraken van 2 oktober 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN: BJ9418, BJ9420, BJ9441 en BJ9445), het volgende.
2.4.1 Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden.
2.4.2 Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten.
In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.
Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken.
2.4.3 Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellant, die over 30,08 toeslagrechten met een waarde van € 822,82 per recht beschikt en die met 59.99 hectaren ruim voldoende grond heeft om al zijn toeslagrechten te laten uitbetalen, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden, als hij slechts voor 25,80 van deze toeslagrechten om uitbetaling vraagt.
Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen gezien te worden dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Gelet ook op de mogelijkheid dat toeslagrechten wegens het niet-gebruiken daarvan vervallen, zullen landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen.
Het College tekent daarbij echter aan, dat denkbaar is dat een landbouwer voornemens zou zijn om bepaalde percelen nog gedurende het aanvraagjaar aan de bestemming als landbouwgrond te onttrekken. In een dergelijk geval kunnen er, in elk geval naar het recht zoals dat in 2008 gold, redenen zijn die percelen niet in de aanvraag op te geven, omdat een perceel gedurende een periode van tien maanden voor de landbouw ter beschikking moet staan. Ook kunnen er zich misschien incidenteel nog wel andere gronden voordoen om percelen niet op te geven.
Het College kan verweerder in het algemeen volgen in de gedachte dat het een landbouwer vrij staat om hem moverende redenen geen steun aan te vragen en dat het niet aan verweerder is om zich in zijn motieven te verdiepen, zodat het niet of niet maximaal aanvragen van steun in beginsel niet als een kennelijke fout aangemerkt kan worden.
2.4.4 Het College is van oordeel dat er in appellants geval geen reden is een kennelijke fout aan te nemen en overweegt hiertoe het volgende.
Appellant, die over veel meer hectaren beschikt dan hij nodig heeft om al zijn toeslagrechten te verzilveren, heeft er voor gekozen om niet meer percelen op te geven dan nodig is voor verzilvering van zijn rechten. Bij summiere controle van de aanvraag heeft verweerder derhalve geen redenen gehad om het feit dat niet alle percelen voor uitbetaling waren aangekruist als in het oog springend aan te merken. Uit het feit dat de eerste 10 percelen op het overzicht gewaspercelen, met uitzondering van perceel 4, voor uitbetaling waren opgegeven heeft verweerder niet kunnen afleiden dat appellant vrijwel zeker ook perceel 4 voor uitbetaling had willen opgeven. Verder wijst ook de geïsoleerde ligging van perceel 4 op de bedrijfskaart er niet op dat op voorhand is uit te sluiten dat appellant redenen had om dit perceel niet voor uitbetaling op te geven.
Het verschil tussen hetgeen appellant aanvraagt en hetgeen hij maximaal kan aanvragen is tenslotte niet zo groot, dat het bij een summier onderzoek direct in het oog moet vallen.
Onder deze omstandigheden is er geen aanleiding de gegevens, opgenomen in de ingediende aanvraag in de zin van het Werkdocument als niet samenhangend aan te merken. Van een kennelijke fout is daarom geen sprake.
Nu appellant pas in zijn bezwaarschrift - en dus ver na de uiterste datum van 11 juni 2007, waarop wijziging nog mogelijk was - kenbaar heeft gemaakt dat hij perceel vier alsnog voor uitbetaling van toeslagrechten wenst op te geven, was verweerder gehouden het verzoek om wijziging van de aanvraag af te wijzen, tenzij er sprake zou zijn van een kennelijke fout. In dit geval bestond er evenwel, zoals hiervoor overwogen, geen aanleiding om een kennelijke fout aanwezig te achten.
2.5 Met betrekking tot het betoog van appellant dat het niet voor betaling opgeven van perceel 4 veroorzaakt zou zijn door onduidelijkheden en gebreken in de gebruikte programmatuur voor het digitaal invullen van de Gecombineerde opgave, overweegt het College als volgt.
Reeds het gegeven dat appellant achter 10 van de 11 percelen, die hij voor uitbetaling wenste op te geven, op correcte wijze deze wens kenbaar heeft gemaakt, rechtvaardigt niet de conclusie dat het digitaal in te vullen formulier onjuist of onduidelijk was.
Weliswaar zou een controlemechanisme ertoe kunnen bijdragen dat minder vaak een vergissing wordt gemaakt, doch niet gebleken is dat het ontbreken van een dergelijk mechanisme het moeilijk maakt de aanvraag correct in te vullen. De gemaakte fout bij perceel 4 had appellant relatief eenvoudig kunnen opmerken, indien hij van het digitaal ingevulde formulier een uitdraai had gemaakt.
Derhalve valt niet in te zien waarom verweerder met het hanteren van dit formulier het fair play beginsel heeft geschonden.
2.6 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Voor het toekennen van een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 december 2009.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. F.W. du Marchie Sarvaas