Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 08/1031 30 december 2009
16099 Meststoffenwet
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
Vennootschap onder firma A-B, te C, appellante,
gemachtigde: mr. M.J. Smaling, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand te Amesterdam,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 23 december 2008, bij het College binnengekomen op 24 december 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 november 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante, gericht tegen de afwijzing van haar aanvraag om ontheffing van het uitbreidingsverbod van artikel 20 van Pro de Meststoffenwet, ongegrond verklaard.
Bij brief van 30 januari 2009 heeft appellante het beroep aangevuld met gronden en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 12 maart 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en eveneens een aantal stukken overgelegd.
Op 8 december 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigde van appellante haar standpunt nader heeft toegelicht. Voorts waren ter zitting aanwezig A en B, vennoten van appellante. Van de zijde van verweerder is bericht ontvangen dat niemand ter zitting zal verschijnen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Meststoffenwet luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
" Artikel 20
Het is verboden op een bedrijf gemiddeld in een kalenderjaar een groter aantal kippen en kalkoenen te houden dan het op het bedrijf rustende pluimveerecht.
Artikel 38
1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
(…)
Artikel 39
1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent het indienen van aanvragen voor (…) ontheffingen (…), die krachtens deze wet kunnen worden verleend (…)"
De Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
"Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
a. wet: Meststoffenwet;
(…)
h. minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit;
(…)
Hoofdstuk 10. Overgang van een productierecht
(…)
§ 5. Uitbreiding buiten rechten
Artikel 112
1. De minister kan indien naar zijn oordeel is voldaan aan deze paragraaf ontheffing verlenen van het verbod, bedoeld in de artikelen 19 en 20, eerste lid, van de wet.
(…)
Artikel 113
(…)
2. Het totale aantal diereenheden, waarvoor ingevolge deze paragraaf ontheffing kan worden verleend bedraagt ten hoogste 270.270. Van dit aantal zijn 135.135 diereenheden gereserveerd voor ontheffing in het kader van mestverbranding en het resterende aantal is gereserveerd voor ontheffingen in het kader van mestverwerking. Van het laatstbedoelde aantal is 81.081 gereserveerd voor varkenseenheden.
Artikel 114
1. Aanvragen voor een ontheffing kunnen (…) vanaf 1 maart 2006 tot en met 30 april 2006 bij de Dienst Regelingen worden ingediend (…)
Artikel 116
1. De minister beslist in volgorde van de datum van ontvangst op de volledig ingediende aanvragen.
2. Indien dit noodzakelijk is in verband met het bereiken van de in artikel 113, tweede lid, bedoelde aantallen wordt door middel van loting beslist over de rangschikking van de op één datum ontvangen aanvragen."
In artikel 120, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat de ontheffing vervalt indien niet binnen 36 of 18 maanden, te rekenen vanaf het tijdstip waarop over de aanvraag is beslist, met de mestverbranding onderscheidenlijk mestverwerking is begonnen.
Aan § 3.2 van de toelichting bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling van 15 december 2005, waarbij de mogelijkheid tot ontheffing van de artikelen 112 en volgende in die regeling is opgenomen (Stcrt. 2005, nr. 254, blz. 17), wordt het volgende ontleend:
" Ingevolge artikel 112 kan Pro de minister ontheffing verlenen (…).
Een stelsel van ontheffingen voorziet in de mogelijkheid om het totale aantal pluimvee- of varkenseenheden, waarvoor de ontheffing wordt verleend te maximeren. Een dergelijk plafond is noodzakelijk in verband met artikel 7 van Pro de in paragraaf 1 van deze toelichting genoemde beschikking van de Europese Commissie van 8 december 2005, op grond waarvan Nederland gehouden is ervoor te zorgen dat de totale mestproductie niet boven het niveau van 2002 mag uitstijgen.
(…)
Om deze reden bedraagt het totale plafond voor de voorziening ten hoogste 2 miljoen kilogram fosfaat. Met het oog op een evenwichtige spreiding over de verschillende verwerkings- en verbrandingsinitiatieven is van deze 2 miljoen kilogram fosfaat ten hoogste 1 miljoen kilogram fosfaat gereserveerd ten behoeve van mestverbranding en ten hoogste 1 miljoen kilogram fosfaat voor de mestverwerking. Het plafond voor mestverbranding geldt ongeacht of het varkens- of pluimveemest betreft.
(…) Voornoemde plafonds zijn in artikel 113, tweede lid, opgenomen (…)
Indien mocht blijken dat de voor de varkenseenheden gereserveerde ruimte niet volledig wordt benut, terwijl daarentegen voor meer pluimvee-eenheden een ontheffing wordt aangevraagd dan het gereserveerde aantal, kunnen de pluimvee-eenheden die het gereserveerde aantal te boven gaan, worden opgevuld uit de voor varkenseenheden gereserveerde ruimte, totdat het totale plafond is bereikt. Een overeenkomstige overheveling kan plaatsvinden tussen mestverbranding en mestverwerking. Er zijn twee momenten waarop overheveling kan plaatsvinden: Na afloop van de indieningstermijn en nádat 18, respectievelijk 36 maanden zijn verstreken vanaf het tijdstip waarop over de aanvraag is beslist."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft bij een daartoe strekkend formulier een aanvraag gedaan voor een ontheffing op grond van artikel 112 Uitvoeringsregeling Pro in verband met pluimveemestverbranding. Deze aanvraag is op 28 februari 2006 bij verweerder ingekomen.
- Bij brief van 24 juni 2006 heeft verweerder appellante bericht dat een eerste beoordeling van de aanvragen heeft uitgewezen dat met het grote aantal aanvragen op 1 maart 2006 het landelijk plafond voor mestverbranding en mestverwerking al ruimschoots is overschreden, dat voor alle op 1 maart 2006 ontvangen aanvragen een loting is uitgevoerd die de volgorde van afhandeling bepaalt, dat van een aantal bedrijven extra informatie nodig is en voor een aantal bedrijven nog een definitieve beoordeling moet plaatsvinden van de aangevraagde techniek. Hierdoor is het volgens verweerder nog niet duidelijk welke aanvragen wel en welke niet binnen het plafond passen. Verweerder stelt te verwachten dat uiterlijk in de zomer van 2006 alle aanvragen in behandeling zijn genomen.
- Bij besluit van 27 augustus 2008 heeft verweerder appellante meegedeeld dat haar aanvraag is afgewezen. Als reden voor deze afwijzing stelt verweerder dat het totaal aantal ontheffingen het landelijk plafond niet mag overschrijden en dat het plafond in de categorie mestverbranding met de op 1 maart 2006 binnengekomen aanvragen reeds is bereikt. Door middel van een loting is de aanvraag van appellante op een zodanige plaats op een afhandelingslijst terecht gekomen, dat er geen kans bestaat dat deze (alsnog) binnen het plafond kan komen.
- Op 7 oktober 2008 heeft verweerder van appellante een bezwaarschrift tegen voormeld besluit ontvangen.
- Bij brief van 3 november 2008 heeft appellante de gronden van het bezwaarschrift aangevuld.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
3.1 Bij het aan de gemachtigde van appellante toegezonden bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en daartoe, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.
" Met de op 1 maart 2006 volledig ingediende aanvragen is het plafond in de categorie mestverbranding bereikt. Daarom is met behulp van loting de volgorde van de aanvragen bepaald. In de categorie mestverbranding heeft de aanvraag van het bedrijf van uw cliënt na loting, lotnummer 125 geloot.
Het plafond is inmiddels definitief bereikt bij lotnummer 122. Omdat enkele ingelote bedrijven waren afgewezen en tegen die beslissing bezwaar en vervolgens beroep hadden aangetekend, heeft Dienst Regelingen de aanvraag van uw cliënt aangehouden. Dienst Regelingen heeft uw cliënt op 5 juli 2006 en 15 december 2006 hierover schriftelijk en naar mijn inzien[s] zorgvuldig geïnformeerd. (…)
De van belang zijnde beroepsprocedures zijn inmiddels afgesloten. Daarom is het plafond nu definitief bereikt bij lotnummer 122. Toewijzing van de aanvraag van uw cliënt zou een overschrijding van het landelijk plafond betekenen. De aanvraag (…) met lotnummer 125 is daarom afgewezen.
In verband met uw bezwaar dat niet gerealiseerde ontheffingseenheden zouden kunnen leiden tot toewijzing van uw aanvraag het volgende. De Minister van LNV heeft er niet voor gekozen om de aan bedrijven verleende ontheffingseenheden – indien die bedrijven niet, niet tijdig of niet volledig zullen realiseren binnen de daartoe gestelde termijn – te verlenen aan bedrijven die wel tijdig zijn aangemeld, maar nog niet in aanmerking zijn gekomen voor ontheffing verlening of die daarvoor zijn afgewezen. De Minister had daarvoor beleidsvrijheid, er was geen sprake van een 'overhevelingsverplichting'.
Om redenen van uitvoerbaarheid en rechtszekerheid heeft de Minister tenslotte besloten geen gebruik te maken van de mogelijkheid van overheveling van de ontheffingsplafonds.
(…)
Tenslotte wil ik erop attenderen dat er mogelijk een volgende openstelling van deze ontheffingsregeling zal volgen. Aanmelding is op dit moment niet mogelijk. Daarvan kan pas sprake zijn na publicatie van de eventuele vervolgopenstelling."
3.2 In het verweerschrift stelt verweerder dat appellante uitsluitend opkomt tegen de beslissing niet over te gaan tot overheveling van de in de Uitvoeringsregeling genoemde ontheffingsplafonds. Naar de opvatting van verweerder moet die beslissing worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift, omdat daarbij een zelfstandige norm - niet overheveling - is vastgesteld, die zich leent voor herhaalde toepassing.
Voorts stelt verweerder dat de normstelling (niet overheveling) zozeer verknoopt is met de Uitvoeringsregeling, dat deze daarvan niet los kan worden gezien. Ook om die reden moet worden geconcludeerd dat sprake is van een algemeen verbindend voorschrift, aldus verweerder. Aangezien het besluit van verweerder niet tot overheveling van ontheffingsplafonds over te gaan een algemeen verbindend voorschrift is, kan tegen dat besluit niet in rechte worden opgekomen. Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
4. Het standpunt van appellante
Het beroep is uitsluitend gericht tegen de door verweerder blijkens het bestreden besluit gemaakte keuze de diereenheden die vrijkomen als gevolg van het feit dat wel ingelote bedrijven, aan wie ontheffing is verleend maar die niet - tijdig - aan hun verplichtingen met betrekking tot die ontheffing voldoen, niet over te hevelen.
Naar de opvatting van appellante valt voormelde keuze van verweerder niet te rechtvaardigen. Zij stelt dat het redelijk is gereserveerde diereenheden die uiteindelijk niet worden benut, alsnog toe te wijzen aan bedrijven die op grond van het aan hun aanvraag toegekende lotnummer niet voor ontheffing in aanmerking zijn gebracht. Deze aanvragers hebben er per slot van rekening vanuit mogen gaan dat alle - binnen het plafond - voor ontheffing gereserveerde diereenheden voor de sector beschikbaar zouden zijn.
Het kan dan volgens appellante niet zo zijn dat verweerder die vrijgekomen diereenheden onder zich zou houden.
De omstandigheid dat er mogelijk een volgende openstelling van de ontheffingsregeling komt, maakt het vorenstaande niet anders. Bij nieuwe aanmelding bestaat immers voor appellante wederom de kans dat zij - net - buiten de boot valt, terwijl haar huidige lotnummer 125 juist met zich brengt dat zij vooraan in de rij staat voor opvolgende toewijzingen. Verweerder heeft dan ook niet in redelijkheid kunnen besluiten geen gebruik te maken van de mogelijkheid vrijgekomen diereenheden aan eerder - net - uitgelote bedrijven zoals appellante, ter beschikking te stellen.
Appellante verzoekt het College haar beroep gegrond te verklaren en verweerder op te dragen met inachtneming van de uitspraak opnieuw op haar bezwaar te beslissen, met veroordeling van verweerder in de door haar in verband met het beroep gemaakte kosten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil betreft uitsluitend de vraag of verweerder zich bij het bestreden besluit op goede gronden op het standpunt stelt dat de aanvraag van appellante gelet op het bereikt zijn van het voor mestverbranding gereserveerde plafond niet voor inwilliging in aanmerking komt. Met name is in dit verband van belang of verweerder bij afweging van alle betrokken belangen eraan voorbij heeft mogen gaan dat, zoals appellante onweersproken heeft gesteld, inmiddels is gebleken dat een deel van de wel in ontheffingsbesluiten betrokken diereenheden niet is benut en het plafond in zoverre de facto niet is bereikt.
5.2 Het College beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
Uit het slot van de hiervoor in rubriek 2 weergegeven passages uit § 3.2 van de toelichting bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling volgt dat bij de invoering van die wijziging de mogelijkheid is opengelaten om, onder meer indien na het verstrijken van een periode van 18 dan wel van 36 maanden zou blijken dat verleende ontheffingen voor diereenheden niet volledig - kunnen - worden benut, tot overheveling van die diereenheden over te gaan.
Noch uit de - wijziging van de - Uitvoeringsregeling zelf noch uit die toelichting kan echter een gehoudenheid van verweerder om tot overheveling te besluiten worden afgeleid.
Appellante heeft ook niet gesteld dat verweerder op andere wijze bij haar de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt, dat zij gelet op het aan haar aanvraag toegekende lotnummer bij het "vrijvallen" van in het plafond voor mestverbranding opgenomen diereenheden alsnog voor ontheffing in aanmerking zou kunnen komen.
Haar stelling dat zij, evenals andere uitgelote aanvragers, ervan uit heeft mogen gaan dat alle in het plafond voor mestverbranding betrokken diereenheden voor haar en die andere aanvragers beschikbaar zouden blijven, mist dan ook feitelijk grondslag.
Gelet op het vorenstaande en voorts gezien de aan verweerder in dit verband toekomende beleidsvrijheid, heeft verweerder zonder schending van het recht bij nader inzien kunnen besluiten van de bij het opstellen van de Uitvoeringsregeling opengelaten mogelijkheid tot overheveling geen gebruik te maken.
Ten overvloede overweegt het College dat verweerders standpunt dat de beslissing niet tot overheveling over te gaan moet worden aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift niet kan worden gevolgd. Dit doet echter aan de juistheid van het bestreden besluit niet af.
Het beroep is derhalve ongegrond. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 december 2009.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining