Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/156 30 december 2009
16099 Meststoffenwet
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.H. Spriensma, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 20 februari 2008, bij het College binnengekomen op 21 februari 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 januari 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder, nadat het College het eerder op het bezwaar van appellant genomen besluit van 8 maart 2007 heeft vernietigd bij uitspraak van 20 december 2007 (AWB 06/832, <www. rechtspraak.nl, LJN: BC1619), opnieuw op dat bezwaar beslist.
Bij brief van 7 mei 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 19 november 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten nader uiteen hebben gezet. Voorts was ter zitting aanwezig C, partner van appellant.
2. De grondslag van het geschil
Voor een weergave van de ten tijde van belang toepasselijke regelgeving en de aan het geschil ten grondslag liggende feiten en omstandigheden verwijst het College allereerst naar de hiervoor genoemde, aan partijen bekende uitspraak op het beroep van appellant tegen de eerdere beslissing op bezwaar van verweerder van 8 maart 2007.
In aanvulling daarop wijst het College op het volgende.
In artikel 113, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat het totale aantal diereenheden waarvoor ontheffing verleend kan worden, ten hoogste 270.270 bedraagt en dat daarvan voor onderscheidenlijk mestverbranding en mestverwerking elk 135.135 is gereserveerd. Voorts is bepaald dat van de 135.135 voor mestverwerking gereserveerde diereenheden een aantal van 81.081 voor varkenseenheden is gereserveerd.
In artikel 120, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat de ontheffing vervalt indien niet binnen 36 of 18 maanden, te rekenen vanaf het tijdstip waarop over de aanvraag is beslist, met de mestverbranding onderscheidenlijk mestverwerking is begonnen.
Aan § 3.2 van de toelichting bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling van 15 december 2005, waarbij de mogelijkheid tot ontheffing van de artikelen 112 en volgende in die regeling is opgenomen (Stcrt. 2005, nr. 254, blz. 17) wordt het volgende ontleend:
" Ingevolge artikel 112 kan Pro de minister ontheffing verlenen (…). Een stelsel van ontheffingen voorziet in de mogelijkheid om het totale aantal pluimvee- of varkenseenheden, waarvoor de ontheffing wordt verleend te maximeren. Een dergelijk plafond is noodzakelijk in verband met artikel 7 van Pro de in paragraaf 1 van deze toelichting genoemde beschikking van de Europese Commissie van 8 december 2005, op grond waarvan Nederland gehouden is ervoor te zorgen dat de totale mestproductie niet boven het niveau van 2002 mag uitstijgen.
(…)
Om deze reden bedraagt het totale plafond voor de voorziening ten hoogste 2 miljoen kilogram fosfaat. Met het oog op een evenwichtige spreiding over de verschillende verwerkings- en verbrandingsinitiatieven is van deze 2 miljoen kilogram fosfaat ten hoogste 1 miljoen kilogram fosfaat gereserveerd ten behoeve van mestverbranding en ten hoogste 1 miljoen kilogram fosfaat voor de mestverwerking. Het plafond voor mestverbranding geldt ongeacht of het varkens- of pluimveemest betreft.
(…) Voornoemde plafonds zijn in artikel 113, tweede lid, opgenomen (…)
Indien mocht blijken dat de voor de varkenseenheden gereserveerde ruimte niet volledig wordt benut, terwijl daarentegen voor meer pluimvee-eenheden een ontheffing wordt aangevraagd dan het gereserveerde aantal, kunnen de pluimvee-eenheden die het gereserveerde aantal te boven gaan, worden opgevuld uit de voor varkenseenheden gereserveerde ruimte, totdat het totale plafond is bereikt. Een overeenkomstige overheveling kan plaatsvinden tussen mestverbranding en mestverwerking. Er zijn twee momenten waarop overheveling kan plaatsvinden: Na afloop van de indieningstermijn en nádat 18, respectievelijk 36 maanden zijn verstreken vanaf het tijdstip waarop over de aanvraag is beslist."
3. Het standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 23 oktober 2006, waarbij diens aanvraag om (gedeeltelijke) ontheffing van het verbod zonder productierechten pluimvee te houden is afgewezen, wederom - met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) - ongegrond verklaard. Hiertoe heeft verweerder het volgende overwogen.
In de uitspraak van 20 december 2007 stelt het College dat verweerder onvolledige aanvragen in behandeling heeft genomen en daarmee heeft gehandeld in strijd met de artikelen 115 en 116 van de Uitvoeringsregeling en artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Verweerder wijst er op dat bij de beoordeling van de ontheffingsaanvragen onderscheid is gemaakt in de categorieën mestverbranding en mestverwerking en dat voor beide categorieën 135.135 diereenheden zijn gereserveerd.
Op 1 maart 2006 zijn in de categorie mestverbranding 236 aanvragen ontvangen; hiervan zijn er ten tijde van het bestreden besluit 119 toegewezen. De aanvragers in deze categorie kunnen worden onderverdeeld in twee subgroepen, namelijk (I) aanvragers die via een collectief (het project Duurzame Energie Pluimveehouderij (hierna: DEP), Fibronet of Mest Bureau West) verbranden en (II) aanvragers die individueel verbranden. In de laatste groep zijn drie aanvragen als volledig aangemerkt en daarvan is er één ingeloot.
Met betrekking tot de eerste subgroep heeft verweerder voorafgaand aan de openstelling van de aanvraagperiode met de collectieven een afspraak gemaakt dat individuele aanvragers geen volledige aanvraag hoefden in te zenden, maar dat deze aanvragen door het collectief zouden worden gecompleteerd. Zulks teneinde te voorkomen dat alle individuele aanvragers de zelfde informatie met betrekking tot de verbrandingstechniek en daarmee samenhangende punten zouden moeten opvragen en aanleveren.
Ten aanzien van deze aanvragen geldt dat verweerders uitvoeringsdienst Dienst Regelingen van de collectieven de aanvullende informatie na de loting heeft ontvangen. Dit geldt ook voor de aanvraag van appellant.
Aangezien met de op 1 maart 2006 ontvangen, volledig ingediende aanvragen het plafond reeds was bereikt, is de volgorde van de aanvragen met behulp van loting bepaald.
Het bedrijf van appellant heeft lotnummer 181 geloot, terwijl op het moment van het bestreden besluit het plafond in de categorie mestverbranding is bereikt bij lotnummer 121. Om die reden is de aanvraag terecht afgewezen en is het bezwaar kennelijk ongegrond.
3.2 In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder in aanvulling op het bestreden besluit nog het volgende aangevoerd.
Ten tijde van de loting waren de aanvragen in de categorie mestverbranding van degenen die via een collectief tot verbranding wilden overgaan, naar de letter van de Uitvoeringsregeling alle onvolledig. Die aanvragen zijn overeenkomstig de afspraken die verweerder met de collectieven heeft gemaakt later gecompleteerd. Dit geldt ook voor de aanvraag van appellant, die de op zijn bedrijf geproduceerde mest wilde verbranden via DEP. Ook zijn aanvraag voldeed naar de letter niet aan het bepaalde in artikel 115, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. Derhalve zijn alle gelijke collectieve aanvragen gelijk behandeld en door verweerder aangemerkt als volledig, ook al zijn zij pas na de loting “vervolmaakt”. Van een willekeurige of onzorgvuldige uitvoering van de Uitvoeringsregeling of van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is dan ook geen sprake geweest. Verweerder wijst erop dat indien zou zijn gewacht tot nadat de aanvragen van de ‘collectieven’ zouden zijn aangevuld, niet minder aanvragen in de loting zouden zijn betrokken.
Verweerder heeft op de grondslag van het bezwaar een heroverweging uitgevoerd met inachtneming van de uitspraak van het College van 20 december 2007 en heeft bij het thans bestreden besluit een verbeterde motivering gegeven voor het zorgvuldig voorbereide besluit.
Het College heeft in de uitspraken van 20 december 2007 geoordeeld dat de bepalingen van de Uitvoeringsregeling die geen vormvoorschriften zijn, moeten worden aangemerkt als een samenstel van beleidsregels en heeft toepassing van deze beleidsregels in beginsel aanvaardbaar geacht. Van strijd met het legaliteitsbeginsel kan volgens verweerder dan ook geen sprake zijn. Voorts stelt verweerder dat geen aanleiding bestaat om van de als beleidsregels aangemerkte bepalingen af te wijken, aangezien zich geen - ingevolge artikel 4:84 Awb Pro vereiste - bijzondere omstandigheden voordoen. Appellant bevindt zich immers in de zelfde situatie als andere landbouwers wier ontheffingsaanvraag is afgewezen.
4. Het standpunt van appellant
4.1 In de uitspraak van 20 december 2007, waarbij op het eerdere beroep van appellant is beslist, heeft het College vastgesteld dat verweerder bij de loting ook onvolledige aanvragen heeft betrokken en geoordeeld dat daarmee op onjuiste wijze toepassing is gegeven aan de Uitvoeringsregeling, meer in het bijzonder artikel 116 van Pro die regeling. In strijd met dat oordeel stelt verweerder in het thans bestreden besluit van 23 januari 2008 dat met de op 1 maart 2006 volledig ingediende aanvragen het plafond reeds bereikt was. Reeds om deze reden kan het bestreden besluit niet in stand blijven.
4.2 Ter zitting is namens appellant gesteld dat pas indien met de op één datum ingediende aanvragen het plafond van artikel 113, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling wordt overschreden, een loting nodig is. Gebleken is dat in de categorie mestverbranding alle 236 op 1 maart 2006 bij verweerder ontvangen aanvragen in de loting zijn betrokken. Derhalve zijn ook de 3 wél volledige aanvragen in die loting betrokken. Hierdoor is, ook al is dat slechts in geringe mate het geval, de kans groter geworden dat de aanvraag van appellant buiten de boot zal vallen, hetgeen ook daadwerkelijk is gebeurd.
Naar de opvatting van appellant had gelet op de omstandigheden van het geval alleen met betrekking tot de onvolledige aanvragen een loting verricht moeten worden. Niet valt uit te sluiten dat dit tot een andere uitkomst zou hebben geleid. In dit verband is ter zitting nog gesteld dat de aanvraag van appellant weliswaar onvolledig was omdat met betrekking tot de technische gegevens van de installatie is verwezen naar DEP, maar dat het appellant bekend is dat ook aanvragen die op meer punten onvolledig waren, zoals met betrekking tot bedrijfsgegevens, hebben meegeloot. Dit acht appellant onjuist.
Bovendien stelt appellant dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de bij de Uitvoeringsregeling voorziene mogelijkheid om diereenheden, terzake waarvan niet tijdig is of wordt voldaan aan de ontheffingseisen, over te hevelen.
Ook om die reden kan het bestreden besluit volgens appellant niet in stand blijven.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat verweerder - pas - bij het thans bestreden besluit uiteen heeft gezet dat met betrekking tot aanvragen om ontheffing die verband hielden met mestverbranding door middel van deelname aan een zogeheten collectief, voorafgaand aan de openstelling van de aanvraagperiode afspraken zijn gemaakt, inhoudend dat deze op het moment van de aanvraag op individueel niveau niet volledig behoefden te zijn.
Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting staat voorts vast dat bedoelde aanvragen ten tijde van de loting, zoals deze op 30 maart 2006 door de notaris, mr. J. van der Veen te Dordrecht, is verricht, niet als volledig konden worden aangemerkt.
Uit het vorenstaande volgt dat in ieder geval onjuist is de (op blz. 3) in het bestreden besluit opgenomen passage dat met de op 1 maart 2006 volledig (onderstreping CBb) ingediende aanvragen het plafond (van 135.135 diereenheden dat was gereserveerd voor mestverbranding) bereikt was. Het College ziet echter in die omstandigheid geen reden om het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen. Uit de overige inhoud van dat besluit blijkt immers dat in de categorie mestverbranding alle op 1 maart 2006 door verweerder ontvangen ontheffingsaanvragen, derhalve ook de 233 aanvragen die verband hielden met deelname aan een collectief en terzake waarvan de afspraak gold dat deze ten tijde van de indiening niet volledig hoefden te zijn, in de loting zijn betrokken.
5.2 Vaststaat dat - ook - de aanvraag van appellant, waarin voor de beschrijving van de gegevens met betrekking tot de mestverbranding uitdrukkelijk is verwezen naar de gegevens van DEP, gelet op artikel 115 van Pro de Uitvoeringsregeling niet als volledige aanvraag in de zin van deze regeling kan worden aangemerkt. Eveneens staat vast dat de aanvraag van appellant in de door de notaris verrichte loting is betrokken en daarbij het lotnummer 181 heeft gekregen. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat het voor mestverbranding gereserveerde plafond van 135.135 diereenheden ten tijde van het thans bestreden besluit is bereikt is bij lotnummer 121. Dit brengt mee dat de aanvraag van appellant met lotnummer 181 niet voor inwilliging in aanmerking kon komen.
Anders dan appellant stelt, valt in het licht van de thans door verweerder gestelde afspraken naar het oordeel van het College niet in te zien dat de loting uitsluitend betrekking had mogen hebben op de op 1 maart 2006 ontvangen onvolledige aanvragen en dat om die reden ten onrechte ook de drie wel volledige aanvragen van degenen die niet (voornemens waren te) verbranden bij een collectief hebben meegeloot. De strekking van de van de zijde van verweerder met de collectieve mestverbranders gemaakte afspraak was immers dat de onder vigeur daarvan ingediende ontheffingsaanvragen, hoewel deze naar de letter van de Uitvoeringsregeling niet volledig waren, voor de bepaling van de volgorde waarin deze voor behandeling in aanmerking konden komen, met een volledige aanvraag op één lijn moesten worden gesteld. De slotsom is derhalve dat de loting gelet op de ratio van artikel 116 van Pro de Uitvoeringsregeling en de gemaakte afspraak met de collectieve verbranders op goede gronden betrekking heeft gehad op alle 236 in de categorie mestverbranding op 1 maart 2006 ontvangen ontheffingsaanvragen.
Appellant heeft ter zitting nog betoogd dat ten onrechte ook aanvragen die op andere onderdelen dan de door de collectieve verbrander aan te leveren - technische - gegevens onvolledig waren, in de loting zijn betrokken. Daargelaten dat deze stelling op geen enkele wijze is onderbouwd, zou daaraan naar het oordeel van het College slechts betekenis kunnen toekomen als tevens vast zou komen te staan dat de door appellant bedoelde aanvragen niet voldoen aan nader door verweerder gestelde en naar buiten bekend gemaakte eisen. Dienaangaande is echter in het geheel niets gesteld, zodat het College aan de onderhavige stelling van appellant voorbijgaat.
5.3 Met betrekking tot de stelling van appellant dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid diereenheden, terzake waarvan wel ontheffing is verleend doch waarvan niet – tijdig – gebruik is gemaakt, over te hevelen teneinde deze alsnog aan niet ingelote bedrijven ter beschikking te stellen, overweegt het College als volgt.
Uit de hiervoor in rubriek 2 weergegeven passages uit § 3.2 van de toelichting bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling volgt dat bij de invoering van die wijziging de mogelijkheid is opengelaten in voorkomend geval tot overheveling van diereenheden over te gaan. Noch uit de Uitvoeringsregeling zelf noch uit die toelichting kan echter een gehoudenheid van verweerder om tot overheveling te besluiten worden afgeleid.
Gelet op de aan verweerder in dit verband toekomende beleidsvrijheid, heeft verweerder zonder schending van het recht bij nader inzien kunnen besluiten van die destijds opengelaten mogelijkheid geen gebruik te maken. Ook deze grief van appellant faalt derhalve.
Het beroep is derhalve ongegrond. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, en uitgesproken in het openbaar op 30 december 2009.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining