Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 08/754 30 december 2009
16099 Meststoffenwet
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A & B, te C, appellante,
gemachtigde: mr. M.H.C. Peters, werkzaam bij de Stichting Achmea Rechtsbijstand te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 7 oktober 2008, bij het College binnengekomen op 8 oktober 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 september 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante, gericht tegen de afwijzing van haar aanvraag om (gedeeltelijke) ontheffing van het uitbreidingsverbod van artikel 20 van Pro de Meststoffenwet, ongegrond verklaard.
Bij brief van 18 november 2008 heeft appellante het beroep aangevuld met gronden en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 16 december 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 8 december 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigde van appellante haar standpunt nader heeft toegelicht. Verweerder heeft zich overeenkomstig diens op 7 december 2008 ontvangen bericht niet ter zitting doen vertegenwoordigen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Meststoffenwet luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
" Artikel 20
Het is verboden op een bedrijf gemiddeld in een kalenderjaar een groter aantal kippen en kalkoenen te houden dan het op het bedrijf rustende pluimveerecht.
Artikel 38
1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
(…)
Artikel 39
1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent het indienen van aanvragen voor (…) ontheffingen (…), die krachtens deze wet kunnen worden verleend (…)"
De Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
"Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
a. wet: Meststoffenwet;
(…)
h. minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit;
(…)
Hoofdstuk 10. Overgang van een productierecht
(…)
§ 5. Uitbreiding buiten rechten
Artikel 112
1. De minister kan indien naar zijn oordeel is voldaan aan deze paragraaf ontheffing verlenen van het verbod, bedoeld in de artikelen 19 en 20, eerste lid, van de wet.
(…)
Artikel 113
(…)
2. Het totale aantal diereenheden, waarvoor ingevolge deze paragraaf ontheffing kan worden verleend bedraagt ten hoogste 270.270. Van dit aantal zijn 135.135 diereenheden gereserveerd voor ontheffing in het kader van mestverbranding en het resterende aantal is gereserveerd voor ontheffingen in het kader van mestverwerking. Van het laatstbedoelde aantal is 81.081 gereserveerd voor varkenseenheden.
Artikel 114
1. Aanvragen voor een ontheffing kunnen (…) vanaf 1 maart 2006 tot en met 30 april 2006 bij de Dienst Regelingen worden ingediend (…)
Artikel 116
1. De minister beslist in volgorde van de datum van ontvangst op de volledig ingediende aanvragen.
2. Indien dit noodzakelijk is in verband met het bereiken van de in artikel 113, tweede lid, bedoelde aantallen wordt door middel van loting beslist over de rangschikking van de op één datum ontvangen aanvragen."
In artikel 120, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat de ontheffing vervalt indien niet binnen 36 of 18 maanden, te rekenen vanaf het tijdstip waarop over de aanvraag is beslist, met de mestverbranding onderscheidenlijk mestverwerking is begonnen.
Aan § 3.2 van de toelichting bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling van 15 december 2005, waarbij de mogelijkheid tot ontheffing van de artikelen 112 en volgende in die regeling is opgenomen, wordt het volgende ontleend:
" Ingevolge artikel 112 kan Pro de minister ontheffing verlenen (…).
Een stelsel van ontheffingen voorziet in de mogelijkheid om het totale aantal pluimvee- of varkenseenheden, waarvoor de ontheffing wordt verleend te maximeren. Een dergelijk plafond is noodzakelijk in verband met artikel 7 van Pro de in paragraaf 1 van deze toelichting genoemde beschikking van de Europese Commissie van 8 december 2005, op grond waarvan Nederland gehouden is ervoor te zorgen dat de totale mestproductie niet boven het niveau van 2002 mag uitstijgen.
(…)
Om deze reden bedraagt het totale plafond voor de voorziening ten hoogste 2 miljoen kilogram fosfaat. Met het oog op een evenwichtige spreiding over de verschillende verwerkings- en verbrandingsinitiatieven is van deze 2 miljoen kilogram fosfaat ten hoogste 1 miljoen kilogram fosfaat gereserveerd ten behoeve van mestverbranding en ten hoogste 1 miljoen kilogram fosfaat voor de mestverwerking. Het plafond voor mestverbranding geldt ongeacht of het varkens- of pluimveemest betreft.
(…) Voornoemde plafonds zijn in artikel 113, tweede lid, opgenomen (…)
Indien mocht blijken dat de voor de varkenseenheden gereserveerde ruimte niet volledig wordt benut, terwijl daarentegen voor meer pluimvee-eenheden een ontheffing wordt aangevraagd dan het gereserveerde aantal, kunnen de pluimvee-eenheden die het gereserveerde aantal te boven gaan, worden opgevuld uit de voor varkenseenheden gereserveerde ruimte, totdat het totale plafond is bereikt. Een overeenkomstige overheveling kan plaatsvinden tussen mestverbranding en mestverwerking. Er zijn twee momenten waarop overheveling kan plaatsvinden: Na afloop van de indieningstermijn en nádat 18, respectievelijk 36 maanden zijn verstreken vanaf het tijdstip waarop over de aanvraag is beslist."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft bij een daartoe strekkend formulier een aanvraag gedaan voor een ontheffing op grond van artikel 112 Uitvoeringsregeling Pro in verband met pluimveemestverbranding. Deze aanvraag is op 1 maart 2006 bij verweerder ingekomen.
- Verweerder heeft bij brief van 7 maart 2006 de ontvangst van de aanvraag bevestigd en bij (standaard)brief van 24 juni 2006 aan appellante onder meer het volgende bericht:
" Een eerste beoordeling van de aanvragen heeft uitgewezen dat met het grote aantal aanvragen het landelijk plafond voor mestverbranding en mestverwerking op 1 maart al ruimschoots is overschreden.
Voor alle aanvragen die wij hebben ontvangen op 1 maart 2006 heeft de notaris een loting uitgevoerd die de volgorde van de afhandeling bepaalt. Inmiddels zijn wij bezig met het beoordelen van de aanvragen en zijn de eerste toewijzingen verzonden. Van een aantal bedrijven hebben wij nog extra informatie nodig. (…)"
- Bij besluit van 30 november 2006 heeft verweerder appellante meegedeeld dat haar aanvraag is afgewezen. Als reden voor deze afwijzing stelt verweerder dat het totaal aantal ontheffingen het landelijk plafond van 270.270 diereenheden niet mag overschrijden en dat dit plafond reeds met de op 1 maart 2006 binnengekomen aanvragen is bereikt. Door middel van een loting is de aanvraag van appellante op een zodanige plaats op een afhandelingslijst terecht gekomen, dat er geen kans bestaat dat deze (alsnog) binnen het plafond kan komen.
- Bij brief van 2 januari 2007 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dat besluit.
Hierbij heeft zij onder meer gesteld dat zij heeft vernomen dat de lotnummers tot en met 120 voor ontheffing in aanmerking zijn gekomen. Naar haar opvatting bestaat er gelet op zowel haar lotnummer 126 als de omstandigheid dat bekend is dat een aantal (ingewilligde) aanvragen niet zal worden benut, nog een kans dat haar aanvraag kan worden toegewezen.
- Verweerder heeft appellante bij brief van 16 februari 2007 bericht dat de beslissing op haar bezwaar wordt aangehouden. Als reden hiervoor stelt verweerder dat het theoretisch mogelijk is dat het plafond in de categorie mestverbranding, dat op dat moment is bereikt met lotnummer 121, opschuift naar hogere lotnummers, ook al is de kans zeer klein dat het bedrijf van appellante alsnog tot de ingelote bedrijven zal behoren.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen.
" Het totaal aantal diereenheden waarvoor ontheffing wordt verleend is beperkt tot ten hoogste 270.270 diereenheden. Van dit aantal zijn 135.135 eenheden gereserveerd voor mestverbranding en de overige eenheden voor mestverwerking. Met de op 1 maart 2006 volledig ingediende aanvragen is het plafond in de categorie mestverbranding inmiddels bereikt. Daarom is met behulp van loting de volgorde van de aanvragen bepaald. In de categorie mestverbranding heeft de aanvraag van uw bedrijf na loting, lotnummer 126 geloot. Het plafond is inmiddels definitief bereikt bij lotnummer 122.
Omdat enkele ingelote bedrijven om inhoudelijke redenen waren afgewezen en tegen die beslissing bezwaar en vervolgens beroep hadden aangetekend, heb ik uw bezwaar aangehouden. Die procedures zijn inmiddels afgesloten. Daarom is het plafond nu definitief bereikt bij lotnummer 122. Toewijzing van uw aanvraag zou een overschrijding van het landelijk plafond betekenen. Uw aanvraag met lotnummer 126 is daarom afgewezen. Ik verklaar uw bezwaar daarom ongegrond. (…)
De Minister van LNV heeft er overigens niet voor gekozen om de aan bedrijven verleende ontheffingseenheden – indien die bedrijven niet, niet tijdig of niet volledig zullen realiseren binnen de daartoe gestelde termijn – te verlenen aan bedrijven die wel tijdig zijn aangemeld, maar nog niet in aanmerking zijn gekomen voor ontheffing (…). De Minister had daarvoor beleidsvrijheid, er was geen sprake van een 'overhevelingsverplichting'.
Om redenen van uitvoerbaarheid en rechtszekerheid heeft de Minister tenslotte besloten geen gebruik te maken van de mogelijkheid van overheveling van ontheffingsplafonds."
3.2 In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat inherent is aan de behandeling op rangorde van de ingelote aanvragen per categorie (in het onderhavige geval mestverbranding), dat afwijzing van grote aanvragen zou kunnen leiden tot toewijzing van andere aanvragen die in rangorde na die afgewezen aanvragen komen. Hierin is de reden gelegen dat de beslissing op het bezwaar van appellante is aangehouden. Appellante heeft daar om die reden ook mee ingestemd. Pas na afronding van de door ingelote, maar vervolgens afgewezen aanvragers aanhangig gemaakte procedures was het verweerder duidelijk dat de aanvraag van appellante niet kon worden toegewezen en is het bestreden besluit genomen. Van strijd met het bepaalde in artikel 3:2 Awb Pro is dan ook geen sprake.
Met betrekking tot de argumenten die appellante mede ontleent aan de uitspraken van het College van 20 december 2007, wijst verweerder er op dat alle 236 op 1 maart 2006 voor de categorie mestverbranding ontvangen aanvragen zijn onderverdeeld in twee subgroepen.
Deze hebben betrekking op aanvragers die via een collectief verbranden en individuele aanvragers. Met betrekking tot de eerste categorie is voorafgaand aan de openstelling van de aanvraagtermijn afgesproken dat individuele aanvragers geen volledige aanvraag behoefden in te dienen, maar dat deze zou worden gecompleteerd door het collectief.
Ten tijde van de loting waren alle aanvragen in deze categorie naar de letter van de Uitvoeringsregeling onvolledig. Dit geldt ook voor de aanvraag van appellante die tot deze categorie behoort. Aangezien alle aanvragen in de onderhavige categorie in de loting ter bepaling van de rangorde zijn betrokken en op gelijke wijze zijn behandeld, is van een willekeurige of onzorgvuldige uitvoering van de Uitvoeringsregeling derhalve geen sprake.
Aangezien de materiële bepalingen van de Uitvoeringsregeling gelet op voormelde uitspraken van het College moeten worden aangemerkt als beleidsregel, heeft verweerder voorts gesteld dat in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding kan worden gevonden van die beleidsregels af te wijken. Appellante bevindt zich immers in de zelfde situatie als andere landbouwers van wie de ontheffingsaanvraag is afgewezen.
Tenslotte heeft verweerder erop gewezen dat hij blijkens paragraaf 3.2 van de toelichting bij de Uitvoeringsregeling kan besluiten tot overheveling van uit een andere categorie vrijgekomen dierrechten en dat hij in redelijkheid van die overheveling heeft kunnen afzien. Verweerder heeft er bovendien vanaf gezien om diereenheden van verleende ontheffingen, die van rechtswege zijn vervallen wegens het niet tijdig - binnen de gestelde termijn van 18 of 36 maanden na de beslissing op de aanvraag - begonnen zijn met mestverwerking of mestverbranding, alsnog ter beschikking te stellen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op haar in bezwaar aangevoerde grond dat het gevolgde systeem van loting er toe kan leiden dat uiteindelijke afwijzing van enkele aanvragen van grote omvang tot meerdere toewijzingen op de lijst van loting zou kunnen leiden, hetgeen naar haar opvatting in strijd is met het bepaalde in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Voorts acht appellante het eveneens in strijd met artikel 3:2 Awb Pro dat bij de loting ook op 1 maart 2006 binnengekomen onvolledige aanvragen zijn betrokken. Appellante wijst in dit verband op de uitspraken van het College van 20 december 2007 in de zaken AWB 07/246 en AWB 07/230 (<www. rechtspraak.nl> LJN: BC1621 en LJN: BC1619). Hierin is geoordeeld dat met het in de loting betrekken van aanvragen die niet voorzien waren van alle in artikel 115, eerste lid, Uitvoeringsregeling genoemde gegevens, op onjuiste wijze uitvoering is gegeven aan het bepaalde in artikel 116, eerste lid, van die regeling.
Verweerder stelt in het bestreden besluit dat ook de aanvraag van appellante onvolledig was en niet anders is behandeld dan de andere aanvragen, maar gaat eraan voorbij dat de aanvraag van appellante in het licht van de met de collectieve mestverbranders gemaakte afspraken wel degelijk als volledig moet worden aangemerkt. Appellante heeft immers alles wat er door haar in het aanvraagformulier vermeld moest worden, volledig en tijdig ingevuld. De overige, technische, informatie met betrekking tot de mestverbranding is overeenkomstig de afspraak door de verbrander aangeleverd. Daarentegen blijkt uit algemene informatie van de zijde van verweerder, in het bijzonder de brief van 24 juni 2006, dat er kennelijk andere aanvragers waren die zelf nog aanvullende informatie moesten verstrekken. Aangezien verweerder ook die aanvragen in de loting ter bepaling van de rangorde van behandeling heeft betrokken, is wel degelijk sprake van onzorgvuldige voorbereiding. Hierdoor zijn de kansen voor appellante ook kleiner geworden.
Het laatst toegewezen lotnummer was 122, terwijl appellante lotnummer 126 had.
Appellante is van mening dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om rechten uit een andere categorie of rechten die zijn vrijgekomen omdat degenen die wel voor ontheffing in aanmerking zijn gekomen achteraf niet aan de voorwaarden konden voldoen, over te hevelen.
Appellante heeft de uitbreiding reeds gerealiseerd en acht het onbegrijpelijk dat de procedure zo lang moet duren. Zij verzoekt het College het beroep gegrond te verklaren en verweerder te veroordelen in haar in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder bij het bestreden besluit de afwijzing van de aanvraag van appellante om gedeeltelijke ontheffing op goede gronden heeft gehandhaafd.
5.2 Het College stelt voorop dat indien, zoals in het onderhavige geval, sprake is van een plafond waarbinnen aanvragen gehonoreerd kunnen worden, het hanteren van een loting als zodanig niet een rechtens ongeoorloofd middel is om een rangorde aan te brengen in overigens vergelijkbare aanvragen. Verwezen zij onder meer naar de uitspraak van het
College in de zaak AWB 01/313 van 20 september 2002 (<www. rechtspraak.nl> LJN: AE9952). Inherent aan het houden van een loting is dat aan een afweging van individuele belangen niet wordt toegekomen. Voorts heeft verweerder er terecht op gewezen dat het behandelen van aanvragen aan de hand van een door loting bepaalde rangorde met zich brengt dat afwijzing van één wel op grond van het lotnummer in behandeling genomen aanvraag onder omstandigheden kan leiden tot het alsnog inwilligen van meerdere, op minder diereenheden betrekking hebbende aanvragen.
Naar het oordeel van het College valt niet in te zien dat een dergelijk gevolg van de gekozen rechtmatige wijze van afhandeling van aanvragen, die handelwijze in strijd met artikel 3:2 Awb Pro zou maken.
5.3 Met betrekking tot de argumenten die appellante ontleent aan verweerders brief van 24 juni 2006, stelt het College voorop dat inmiddels in rechte vaststaat dat alle 236 in de categorie mestverbranding op (of voor) 1 maart 2006 ingediende aanvragen in de loting zijn betrokken. Dit geldt derhalve ook voor de - 233 - aanvragen van deelnemers aan een collectief, waaronder appellante. Gelet op de na de uitspraken van 20 december 2007 door verweerder verstrekte informatie met betrekking tot de afspraken met betrekking tot die aanvragen, heeft verweerder deze, hoewel zij naar de letter van de Uitvoeringsregeling niet volledig waren, voor het bepalen van de rangorde van behandeling wel als volledig kunnen en mogen aanmerken.
Het College wijst er voorts op dat de brief van 24 juni 2006 een (algemeen) voortgangsbericht behelst, dat zowel aan aanvragers in de categorie mestverbranding als aanvragers in de categorie mestverwerking is verzonden. De in die brief gemaakte opmerking over benodigde nadere informatie van sommige aanvragers heeft derhalve, anders dan appellante kennelijk veronderstelt, niet noodzakelijkerwijs betrekking op aanvragen in de categorie mestverbranding, waartoe ook die van appellante behoort.
Doch zelfs indien dit wel het geval is, kan aan de onderhavige grief van appellante slechts betekenis toekomen als tevens komt vast te staan dat de door appellante bedoelde onvolledige aanvragen niet voldoen aan nader door verweerder gestelde, naar buiten bekend gemaakte eisen. Dienaangaande is echter in het geheel niets gesteld, zodat het College aan deze grief voorbijgaat.
5.4 Met betrekking tot de stelling van appellante dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid diereenheden van een andere categorie over te hevelen, of diereenheden die weer zijn vrijgekomen omdat bedrijven aan wie ontheffing is verleend niet of niet tijdig aan hun verplichtingen hebben voldaan, overweegt het College als volgt.
Uit de hiervoor in rubriek 2 weergegeven passages uit paragraaf 3.2 van de toelichting bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling volgt dat bij invoering van die wijziging de mogelijkheid is opengelaten in voorkomend geval tot overheveling van diereenheden over te gaan. Noch uit de Uitvoeringsregeling zelf noch uit die toelichting kan echter een gehoudenheid van verweerder om tot overheveling te besluiten worden afgeleid.
Gelet op de aan verweerder in dit verband toekomende beleidsvrijheid, heeft verweerder zonder schending van het recht bij nader inzien kunnen besluiten van die destijds opengelaten mogelijkheid geen gebruik te maken. De omstandigheid dat het in het onderhavige geval lang heeft geduurt, alvorens verweerder op het bezwaar van appellante heeft beslist, maakt dat niet anders. In de brief van 16 februari 2007, waarin verweerder de reden voor de aanhouding van de beslissing op bezwaar aan appellante heeft meegedeeld, is uitdrukkelijk gesteld dat de kans zeer klein is dat appellantes aanvraag alsnog zou worden ingewilligd. Appellante heeft ook niet gesteld dat zij - desalniettemin - aan mededelingen of gedragingen van verweerder het gerechtvaardigd vertrouwen heeft mogen ontlenen, dat zij alsnog voor ontheffing in aanmerking zou komen.
Het beroep is derhalve ongegrond. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 december 2009.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining