Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/175 30 december 2009
16080 Meststoffenwet
Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum, werkzaam bij de Stichting Achmea Rechtsbijstand te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.H. Spriensma, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 27 februari 2008, bij het College binnengekomen op 28 februari 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 januari 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder, nadat het College diens eerdere beslissing op het bezwaar van appellant van 13 oktober 2006 heeft vernietigd bij uitspraak van 20 december 2007 (AWB 06/832,
Bij brief van 6 mei 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 19 november 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten nader uiteen hebben gezet.
Voorts zijn appellant en diens echtgenote ter zitting verschenen.
2. De grondslag van het geschil
Voor een weergave van de ten tijde van belang toepasselijke regelgeving en de aan het geschil ten grondslag liggende feiten en omstandigheden verwijst het College allereerst naar de hiervoor genoemde, bij partijen bekende uitspraak op het beroep van appellant tegen de eerdere beslissing op bezwaar van verweerder van 13 oktober 2007.
In aanvulling daarop wijst het College op het volgende.
In artikel 113, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat het totale aantal diereenheden waarvoor ontheffing verleend kan worden, ten hoogste 270.270 bedraagt en dat daarvan voor onderscheidenlijk mestverbranding en mestverwerking elk 135.135 is gereserveerd. Voorts is bepaald dat van de 135.135 voor mestverwerking gereserveerde diereenheden een aantal van 81.081 voor varkenseenheden is gereserveerd.
In artikel 120, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat de ontheffing vervalt indien niet binnen 36 of 18 maanden, te rekenen vanaf het tijdstip waarop over de aanvraag is beslist, met de mestverbranding onderscheidenlijk mestverwerking is begonnen.
Aan § 3.2 van de toelichting bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling van 15 december 2005, waarbij de mogelijkheid tot ontheffing van de artikelen 112 en volgende in die regeling is opgenomen (Stcrt. 2005, nr. 254, blz. 17), wordt het volgende ontleend:
" Ingevolge artikel 112 kan Pro de minister ontheffing verlenen (…). Een stelsel van ontheffingen voorziet in de mogelijkheid om het totale aantal pluimvee- of varkenseenheden, waarvoor de ontheffing wordt verleend te maximeren. Een dergelijk plafond is noodzakelijk in verband met artikel 7 van Pro de in paragraaf 1 van deze toelichting genoemde beschikking van de Europese Commissie van 8 december 2005, op grond waarvan Nederland gehouden is ervoor te zorgen dat de totale mestproductie niet boven het niveau van 2002 mag uitstijgen.
(…)
Om deze reden bedraagt het totale plafond voor de voorziening ten hoogste 2 miljoen kilogram fosfaat. Met het oog op een evenwichtige spreiding over de verschillende verwerkings- en verbrandingsinitiatieven is van deze 2 miljoen kilogram fosfaat ten hoogste 1 miljoen kilogram fosfaat gereserveerd ten behoeve van mestverbranding en ten hoogste 1 miljoen kilogram fosfaat voor de mestverwerking. Het plafond voor mestverbranding geldt ongeacht of het varkens- of pluimveemest betreft.
(…) Voornoemde plafonds zijn in artikel 113, tweede lid, opgenomen (…)
Indien mocht blijken dat de voor de varkenseenheden gereserveerde ruimte niet volledig wordt benut, terwijl daarentegen voor meer pluimvee-eenheden een ontheffing wordt aangevraagd dan het gereserveerde aantal, kunnen de pluimvee-eenheden die het gereserveerde aantal te boven gaan, worden opgevuld uit de voor varkenseenheden gereserveerde ruimte, totdat het totale plafond is bereikt. Een overeenkomstige overheveling kan plaatsvinden tussen mestverbranding en mestverwerking. Er zijn twee momenten waarop overheveling kan plaatsvinden: Na afloop van de indieningstermijn en nádat 18, respectievelijk 36 maanden zijn verstreken vanaf het tijdstip waarop over de aanvraag is beslist."
3. Het standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 11 augustus 2006, waarbij diens aanvraag om (gedeeltelijke) ontheffing van het verbod zonder productierechten pluimvee te houden is afgewezen, wederom - met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) - ongegrond verklaard. Hiertoe heeft verweerder het volgende overwogen.
In de uitspraak van 20 december 2007 stelt het College dat verweerder onvolledige aanvragen in behandeling heeft genomen en daarmee heeft gehandeld in strijd met de artikelen 115 en 116 van de Uitvoeringsregeling en artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Verweerder wijst er op dat bij de beoordeling van de ontheffingsaanvragen onderscheid is gemaakt in de categorieën mestverbranding en mestverwerking. In verband met het in de Uitvoeringsregeling bepaalde plafond van 270.270 diereenheden zijn voor beide categorieën 135.135 diereenheden gereserveerd.
Op 1 maart 2006 zijn in de categorie mestverbranding 236 aanvragen ontvangen; hiervan zijn er ten tijde van het bestreden besluit 119 toegewezen. De aanvragers in deze categorie kunnen worden onderverdeeld in twee subgroepen, namelijk (I) aanvragers die via een collectief (DEP, Fibronet of Mest Bureau West) verbranden en (II) aanvragers die individueel verbranden. In de laatste groep zijn drie aanvragen als volledig aangemerkt en daarvan is er één ingeloot.
Met betrekking tot de eerste subgroep, waartoe ook appellant behoort, heeft verweerder voorafgaand aan de openstelling van de aanvraagperiode met de collectieven een afspraak gemaakt dat individuele aanvragers geen volledige aanvraag hoefden in te zenden, maar dat deze aanvragen door het collectief zouden worden gecompleteerd.
Zulks teneinde te voorkomen dat alle individuele aanvragers de zelfde informatie met betrekking tot de verbrandingstechniek en daarmee samenhangende punten zouden moeten opvragen en aanleveren. Ten aanzien van deze aanvragen geldt dat verweerders uitvoeringsdienst Dienst Regelingen van de collectieven de aanvullende informatie na de loting heeft ontvangen. Dit geldt ook voor de aanvraag van appellant.
Aangezien met de op 1 maart 2006 ontvangen, volledig ingediende aanvragen het plafond reeds was bereikt, is de volgorde van de aanvragen met behulp van loting bepaald.
Het bedrijf van appellant heeft lotnummer 222 geloot, terwijl op het moment van het bestreden besluit het plafond in de categorie mestverbranding is bereikt bij lotnummer 121. Om die reden is de aanvraag terecht afgewezen en is het bezwaar kennelijk ongegrond.
3.2 In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder in aanvulling op het bestreden besluit nog het volgende aangevoerd.
Ten tijde van de loting waren de aanvragen in de categorie mestverbranding van degenen die via een collectief tot verbranding wilden overgaan, naar de letter van de Uitvoeringsregeling alle onvolledig. Die aanvragen zijn overeenkomstig de afspraken die verweerder met de collectieven heeft gemaakt later gecompleteerd. Dit geldt ook voor de aanvraag van appellant. Derhalve zijn die aanvragen gelijk behandeld en door verweerder aangemerkt als volledig, ook al voldeden zij niet aan het bepaalde in artikel 115, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. Van een willekeurige of onzorgvuldige uitvoering van die regeling of van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is dan ook geen sprake geweest.
In tegenstelling tot wat appellant stelt, heeft verweerder wel degelijk op de grondslag van het bezwaar een heroverweging uitgevoerd. Verweerder heeft bij het thans bestreden besluit een verbeterde motivering gegeven voor het zorgvuldig voorbereide besluit.
De afwijzing van de aanvraag van appellant vloeit voort uit de omstandigheid dat het plafond voor mestverbranding reeds op 1 maart 2006 was bereikt. Daarom is met behulp van loting de volgorde van de aanvragen bepaald en met lotnummer 121 was reeds het plafond bereikt, terwijl aan de aanvraag van appellant lotnummer 222 heeft gekregen. Zijn aanvraag is dan ook terecht niet gehonoreerd.
Naar aanleiding van het door appellant gestelde gebrek aan transparantie in verband met de loting, wijst verweerder op het - als bijlage 1 bij het verweerschrift gevoegde - uittreksel register Ontheffing productierechten, categorie mestverbranding. Voorts herhaalt verweerder zijn in de eerdere procedure aangevoerde stelling dat de loting, anders dan appellant betoogt, niet kan worden aangemerkt als een kansspel.
Het College heeft in de uitspraken van 20 december 2007 geoordeeld dat de bepalingen van de Uitvoeringsregeling die geen vormvoorschriften zijn, moeten worden aangemerkt als een samenstel van beleidsregels en heeft toepassing van deze beleidsregels in beginsel aanvaardbaar geacht. Van strijd met het legaliteitsbeginsel kan volgens verweerder dan ook geen sprake zijn.
Tenslotte stelt verweerder dat geen aanleiding bestaat om van de als beleidsregels aangemerkte bepalingen af te wijken, aangezien zich geen - ingevolge artikel 4:84 Awb Pro vereiste - bijzondere omstandigheden voordoen. Appellant bevindt zich immers in de zelfde situatie als andere landbouwers wier ontheffingsaanvraag is afgewezen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant stelt dat hij als pluimveeondernemer al jaren actief betrokken is bij initiatieven om pluimveemest uit de markt te halen door het realiseren van grootschalige mestverbranding. Hij is nauw betrokken bij de oprichting van aanvankelijk de Stichting DEP, later de Coöperatieve Vereniging DEP, welke coöperatie het initiatief heeft genomen om in Noord-Brabant te komen tot de bouw van een grootschalige mestverbrandings-installatie. De in de Uitvoeringsregeling gecreëerde ontheffingsmogelijkheid kwam voor appellant, die heeft gekozen voor het investeren in mestverbranding, als geroepen, maar hij komt achteraf bedrogen uit.
Het in het bestreden besluit gebezigde argument dat het plafond (voor mestverbranding) reeds bij lotnummer 121 zou zijn bereikt, is voor appellant niet te controleren.
Uit de door notaris Van der Veen te Dordrecht opgestelde lijst van lotnummers blijken slechts de lotnummers en het daaraan gekoppelde aanvraagnummer alsmede het bijbehorende relatienummer van het desbetreffende bedrijf. Het aantal aangevraagde diereenheden per relatienummer blijkt daaruit echter niet, zodat door appellant niet kan worden vastgesteld dat het voor mestverbranding gereserveerde plafond voor ontheffingen daadwerkelijk bij lotnummer 121 is bereikt.
Het bestreden besluit is in zoverre niet transparant, niet zorgvuldig gemotiveerd en in strijd met het beginsel van rechtszekerheid.
In de kern richten de argumenten van appellant zich tegen de gehanteerde loting.
Zoals hij reeds in zijn eerdere beroep heeft aangevoerd, maakt deze de onderhavige regeling tot een illegaal gokspel. Bovendien leidt de loting ertoe dat in strijd is met artikel 3:2 Awb Pro niet alle bij het bestreden besluit betrokken belangen zijn geïnventariseerd en afgewogen. Dit klemt te meer aangezien de gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Het door middel van loting bepalen van de volgorde van binnenkomst van de aanvragen leidt tot volstrekte willekeur, aangezien iemand die inloot "gratis" mag uitbreiden, terwijl degenen die zijn uitgeloot gedurende lange tijd in onzekerheid hebben verkeerd en de prijs van pluimveerechten in die periode per dag opliep.
In de uitspraken van het College van 20 december 2007, waarbij op het eerdere beroep van appellant en in vergelijkbare zaken is beslist, is geoordeeld dat de Uitvoeringsregeling wettelijke grondslag mist. Dit brengt volgens appellant mee dat verweerder niet langer kan vasthouden aan de in die regeling opgenomen bepalingen met betrekking tot het plafond en de loting.
Appellant zet vraagtekens bij de door het College in de uitspraken van 20 december 2007 toegepaste conversie van de Uitvoeringsregeling in (een) beleidsregel(s). Zelfs indien de relevante bepalingen van de Uitvoeringsregeling als beleidsregel zouden moeten worden aangemerkt, ontbeert de onderhavige regeling in strijd met het legaliteitsbeginsel een wettelijke grondslag en stuiten de bepalingen van die regeling af op het verbod van willekeur.
Volgens appellant valt niet in te zien dat het thans bestreden besluit kan worden aangemerkt als – het resultaat van – integrale heroverweging. In de kern is dat besluit hetzelfde verhaal als de eerder vernietigde beslissing op bezwaar. Verweerders argumenten vormen een herhaling van die eerdere beslissing.
Verweerder suggereert in de nieuwe beslissing op bezwaar zelfs dat is geloot uit de volledig (curs. appellant) ingediende aanvragen, terwijl uit de eerdere uitspraken volgt dat kennelijk ook niet-complete aanvragen bij de loting zijn betrokken. Op die manier is rechtsongelijkheid in de hand gewerkt. Aangezien het College heeft bevestigd dat de gang van zaken rond de loting in strijd met de wet is, kan verweerder de aanvraag van appellant niet opnieuw met verwijzing naar de uitkomst van de loting afwijzen.
Een juiste benadering dwingt tot een alomvattende heroverweging waarbij zo nodig extra rechten moeten worden ingezet ter compensatie van aanvragen die nu ten onrechte buiten de prijzen zijn gevallen.
Er is nog steeds sprake van een overspannen mestmarkt in Nederland en in verband daarmee is het nog steeds uiterste noodzaak in te zetten op alternatieve afzet, zoals mestverbranding. Waar de regeling in strijd met de wet is gebleken, is het aan verweerder om gewijzigde regels vast te stellen. Daarmee kan verweerder twee vliegen in één klap slaan, namelijk de betrokken ondernemers stimuleren en/of belonen het roer om te gooien, waardoor de druk op de mestmarkt en de belasting van het milieu worden verminderd, en tegelijkertijd een bijdrage wordt geleverd aan meer duurzame energievoorziening.
Appellant concludeert primair dat, zoals hij reeds in zijn eerdere beroep heeft aangevoerd, de loting een wettelijke grondslag ontbeert en geen dragende motivering kan vormen voor de afwijzing van zijn aanvraag en subsidiair dat, zoals uit de eerdere uitspraken van 20 december 2007 van het College volgt, de loting niet op zuivere wijze heeft plaatsgevonden en ook om die reden niet aan de uitkomst daarvan kan worden vastgehouden. Hij verzoekt het College het beroep gegrond te verklaren, het bestreden besluit te vernietigen en verweerder te veroordelen in de kosten van zowel het beroep als het bezwaar.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat verweerder - pas - bij het thans bestreden besluit uiteen heeft gezet dat met betrekking tot aanvragen om ontheffing die verband hielden met mestverbranding door middel van deelname aan een zogeheten collectief, voorafgaand aan de openstelling van de aanvraagperiode afspraken zijn gemaakt, inhoudend dat deze op het moment van de aanvraag op individueel niveau niet volledig behoefden te zijn.
In zoverre kan appellant niet worden gevolgd in zijn stelling dat het thans bestreden besluit in wezen de zelfde inhoud heeft als de eerdere beslissing op zijn bezwaar, die bij de uitspraak van het College van 20 december 2007 is vernietigd.
Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting staat voorts vast dat de hiervoor bedoelde aanvragen ten tijde van de loting, zoals deze op 30 maart 2006 door de notaris, mr. J. van der Veen te Dordrecht, is verricht, niet als volledig konden worden aangemerkt.
Uit het vorenstaande volgt dat, zoals appellant terecht heeft aangevoerd, in ieder geval onjuist is de (op blz. 3) in het bestreden besluit opgenomen passage dat met de op 1 maart 2006 volledig (onderstreping CBb) ingediende aanvragen het plafond (van 135.135 diereenheden dat was gereserveerd voor mestverbranding) bereikt was.
Het College ziet echter in die omstandigheid geen reden om het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen. Uit de overige inhoud van dat besluit blijkt immers dat in de categorie mestverbranding alle op 1 maart 2006 door verweerder ontvangen ontheffingsaanvragen, derhalve ook de 233 aanvragen die verband hielden met deelname aan een collectief en terzake waarvan de afspraak gold dat deze ten tijde van de indiening niet volledig hoefden te zijn, in de loting zijn betrokken.
5.2 Vaststaat dat - ook - de aanvraag van appellant, waarin voor de beschrijving van de gegevens met betrekking tot de mestverbranding uitdrukkelijk is verwezen naar de gegevens van DEP, gelet op artikel 115 van Pro de Uitvoeringsregeling niet als volledige aanvraag in de zin van deze regeling kan worden aangemerkt. Eveneens staat vast dat de aanvraag van appellant in de door de notaris verrichte loting is betrokken en daarbij het lotnummer 222 heeft gekregen. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat het voor mestverbranding gereserveerde plafond van 135.135 diereenheden ten tijde van het thans bestreden besluit is bereikt is bij lotnummer 121. Dit brengt mee dat de aanvraag van appellant met het aanmerkelijk hogere lotnummer 222 niet voor inwilliging in aanmerking kon komen.
Met betrekking tot de stelling van appellant dat voor hem niet is na te gaan of dat laatste juist is, overweegt het College dat de bij het verweerschrift overgelegde lijst met lotings- en aanvraagnummers weliswaar geen duidelijkheid verschaft over het aantal per bedrijf aangevraagde diereenheden, maar dat geen aanleiding bestaat aan de juistheid van het door verweerder inzake het bereikte plafond gestelde te twijfelen. Appellant heeft hiervoor ook geen argumenten aangedragen.
5.4 De bezwaren van appellant zijn met name gericht tegen de loting als zodanig. Zijns inziens is de regeling op dit punt een illegaal gokspel, terwijl verweerder door het hanteren van een loting in strijd met artikel 3:2 Awb Pro niet is toegekomen aan het inventariseren, laat staan het afwegen van de betrokken belangen. Het College volgt appellant hierin niet en overweegt hiertoe als volgt.
Indien, zoals in het onderhavige geval, sprake is van een plafond waarbinnen aanvragen gehonoreerd kunnen worden, is het hanteren van een loting als zodanig niet een rechtens ongeoorloofd middel om een rangorde in overigens vergelijkbare aanvragen aan te brengen. Verwezen zij onder meer naar de uitspraak van het College in de zaak AWB 01/313 van 20 september 2002 ( LJN: AE9952).
Aan het houden van een loting is inherent dat aan een afweging van individuele belangen niet wordt toegekomen.
5.5 Anders dan appellant kennelijk veronderstelt, kan uit de uitspraken van het College van
20 december 2007 niet worden afgeleid dat verweerder niet zou mogen vasthouden aan hetgeen in de Uitvoeringsregeling met betrekking tot het plafond en eventuele loting is bepaald. In de uitspraak in de zaak AWB 07/230 ( LJN: BC1619) heeft het College - slechts - geoordeeld dat artikel 39 van Pro de Meststoffenwet alleen een grondslag biedt voor het bij ministeriële regeling stellen van regels omtrent het indienen van aanvragen voor vergunningen, ontheffingen en erkenningen. Hieruit heeft het College afgeleid dat bepalingen van de Uitvoeringsregeling die niet als vormvoorschriften in de zin van artikel 39 Meststoffenwet Pro kunnen worden aangemerkt, geen algemeen verbindend voorschrift zijn. Dit neemt echter niet weg dat verweerder bij het gebruik maken van zijn bevoegdheid ontheffingen te verlenen beleidsvrijheid toekomt en dat materiële bepalingen van de Uitvoeringsregeling in zoverre kunnen worden aangemerkt als (samenstel van) beleidsregels. Zoals hiervoor (in 5.4) al is overwogen, kan verweerder juist indien, zoals in het onderhavige geval, sprake is van schaarste in te verlenen ontheffingen, bij het bepalen van de volgorde waarin aanvragen worden behandeld niet de bevoegdheid worden ontzegd het instrument van loting te hanteren. Als gezegd is daaraan inherent dat aan individuele belangenafweging niet kan worden toegekomen, zodat de omstandigheid dat appellant voldoet aan alle (overige) voorwaarden voor ontheffingverlening aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet af kan doen.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, falen ook de grieven die appellant ontleent aan het legaliteitsbeginsel en het verbod van willekeur.
5.6 Ook de stelling van appellant dat verweerder, gelet op de uitspraak van 20 december 2007 van het College op zijn eerdere beroep, gehouden was bij zijn nieuwe besluitvorming zo nodig extra dierrechten in te zetten, kan niet als juist worden aanvaard. Gelet op de in die uitspraak gehanteerde vernietigingsgrond en de motivering van het thans bestreden besluit, in het bijzonder de afspraak met de collectieve mestverbranders, heeft verweerder de op 1 maart 2006 ontvangen aanvragen van deelnemers aan zo’n collectief, waaronder de aanvraag van appellant, voor de toepassing van de Uitvoeringsregeling als volledig kunnen aanmerken en om die reden in de loting mogen betrekken. Voor het opnieuw houden van een loting, laat staan een loting met betrekking tot een ander, hoger plafond, bestond derhalve geen aanleiding.
5.7 Appellant heeft ter zitting nog betoogd dat ten onrechte ook aanvragen die op andere onderdelen dan de door de collectieve verbrander aan te leveren - technische - gegevens onvolledig waren, in de loting zijn betrokken. Daargelaten dat deze stelling op geen enkele wijze is onderbouwd, zou daaraan naar het oordeel van het College slechts betekenis kunnen toekomen als tevens vast zou komen te staan dat de door appellant bedoelde aanvragen niet voldoen aan nader door verweerder gestelde en naar buiten bekend gemaakte eisen. Dienaangaande is echter in het geheel niets gesteld, zodat het College aan de onderhavige stelling van appellant voorbijgaat.
5.8 De eveneens ter zitting aangevoerde stelling van appellant dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid diereenheden, terzake waarvan wel ontheffing is verleend doch waarvan niet – tijdig – gebruik is gemaakt, over te hevelen teneinde deze alsnog aan niet ingelote bedrijven ter beschikking te stellen, kan evenmin slagen.
Uit de hiervoor in rubriek 2 weergegeven passages uit § 3.2 van de toelichting bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling volgt dat bij de invoering van die wijziging de mogelijkheid is opengelaten in voorkomend geval tot overheveling van diereenheden over te gaan. Noch uit de Uitvoeringsregeling zelf noch uit die toelichting kan echter een gehoudenheid van verweerder om tot overheveling te besluiten worden afgeleid.
Gelet op de aan verweerder in dit verband toekomende beleidsvrijheid, heeft verweerder zonder schending van het recht bij nader inzien kunnen besluiten van die destijds opengelaten mogelijkheid geen gebruik te maken. Ook deze grief van appellant faalt derhalve.
Het beroep is derhalve ongegrond. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 december 2009.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining