Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/937 6 januari 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde ir. S. Boonstra, werkzaam bij NLTO Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. M.A.G. van Leeuwen en mr. D. Özdemir, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 15 december 2006, bij het College binnengekomen op 20 december 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 november 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 29 augustus 2006, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellant op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 26 januari 2007 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Bij brief van 27 maart 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij besluit van 13 juni 2008 heeft verweerder, onder intrekking van zijn eerdere besluit van 9 november 2006, opnieuw op het bezwaar beslist.
Bij brief van 31 juli 2008 heeft de gemachtigde van appellant in reactie op verweerders nieuwe besluit een aanvullende beroepsgrond ingediend.
Bij besluit van 23 september 2008 heeft verweerder het besluit van 13 juni 2008 gewijzigd door alsnog een beslissing te nemen over de proceskosten in de bezwaarprocedure. Bij brief van gelijke datum heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend.
Op 30 september 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden een nadere toelichting op hun standpunten hebben gegeven.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(…)
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft Pro een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden.
( … )
Artikel 42
( …. )
4. De lidstaten gebruiken de nationale reserve om op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere, door de Commissie volgens de in artikel 144, lid 2, bedoelde procedure te omschrijven situatie bevinden.
Artikel 43
Bepaling van de toeslagrechten
1. Onverminderd artikel 48 ontvangt Pro een landbouwer een toeslagrecht per hectare dat is berekend door het referentiebedrag te delen door het gemiddelde aantal, berekend over drie jaar, van alle hectaren die in de referentieperiode recht hebben gegeven op de in bijlage VI genoemde rechtstreekse betalingen.
Het totale aantal toeslagrechten moet gelijk zijn aan het bovenvermelde gemiddelde aantal hectaren.
(…)
2. Het in lid 1 bedoelde aantal hectaren omvat voorts:
(…)
b) alle voederareaal in de referentieperiode.
( … )"
Artikel 23 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 23
Productieomschakeling
1. Landbouwers die tijdens de referentieperiode en uiterlijk op 15 mei 2004 hebben deelgenomen aan nationale programma’s voor de heroriëntatie van productie waarvoor een in het kader van de bedrijfstoeslagregeling relevante rechtstreekse betaling had kunnen worden verleend, zoals met name programma’s voor productieomschakeling, ontvangen toeslagrechten die zijn berekend door een referentiebedrag dat door de lidstaat is vastgesteld op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, te delen door een aantal hectaren dat niet groter is dan het aantal hectaren dat zij tijdens het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling aangeven.
2. Lid 1 is van toepassing op landbouwers die tijdens de referentieperiode en uiterlijk op 15 mei 2004 van de productie van melk zijn omgeschakeld naar om het even welke andere productie in een in bijlage VI bij Verordening (EG)
nr. 1782/2003 genoemde sector."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op het door appellant op 31 maart 2005 bij verweerder ingediende formulier “Inventarisatie bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” van 31 maart 2005 en een daarbij meegezonden toelichting heeft appellant aangegeven dat de bij verweerder geregistreerde gegevens betreffende het bedrijfstoeslagareaal juist zijn. Niettemin heeft appellant vermeld dat deze gegevens aanpassing behoeven. Er is zijns inziens sprake van een overmachtsituatie in verband met het feit dat hij op zijn bedrijf is overgegaan van melkvee naar schapen.
- Met het formulier “Melding nationale reserve”, ondertekend op 16 september 2005, en de daarbij gegeven toelichting heeft appellant aangegeven dat hij investeringen heeft gedaan in ooien en stalcapaciteit.
- Bij brief van 21 juni 2006 heeft verweerder meegedeeld dat hij het verzoek om wijziging van de gegevens betreffende het bedrijfstoeslagareaal afwijst.
- Bij brief van 18 augustus 2006 heeft verweerder meegedeeld dat het verzoek om toeslagrechten uit de nationale reserve is ingewilligd.
- Bij besluit van 29 augustus 2006 heeft verweerder de aan appellant toekomende toeslagrechten vastgesteld op 60,67 ter waarde van een totaalbedrag, inclusief de toekenning uit de nationale reserve, van € 12.397,81.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 4 oktober 2006 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 6 november 2006 gehouden hoorzitting, bij besluit van 9 november 2006 het bezwaar ongegrond verklaard.
- Hangende het beroep heeft verweerder bij besluit van 13 juni 2008, onder intrekking van het besluit van 9 november 2006 en met herroeping van de primaire beslissing van 29 augustus 2006, opnieuw op het bezwaar beslist.
- Bij besluit van 23 september 2008 heeft verweerder het besluit van 13 juni 2008 gewijzigd door alsnog een beslissing te nemen over de proceskosten van appellant in de bezwaarprocedure.
- Appellant heeft desgevraagd te kennen gegeven dat hij het beroep handhaaft.
3. Het bestreden besluit
Bij het thans in geding zijnde besluit van 23 september 2008 heeft verweerder alsnog toepassing gegeven aan artikel 23, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 795/2004 in verband met het feit dat appellant vóór 15 mei 2004 is omgeschakeld van de productie van melk naar een sector waarvoor appellant voor de invoering van de bedrijfstoeslag een rechtstreekse betaling kon ontvangen. Met het oog hierop heeft verweerder een extra referentiebedrag berekend op basis van de toename van de rechtstreekse betalingen als gevolg van de omschakeling ten opzichte van de referentieperiode.
Hij is daarbij uitgegaan van de reguliere toeslagrechten, waarop appellant recht zou hebben. Uitgaande van een gemiddeld bedrijfstoeslagareaal van 60.67 hectaren en een referentiebedrag van € 4.653,40 (na korting voor de nationale reserve), heeft hij berekend, dat appellant in aanmerking kwam voor 60,67 toeslagrechten met een waarde van € 76,70 per recht.
Daarnaast heeft hij een extra referentiebedrag berekend op basis van de toename van de rechtstreekse betalingen. Dit bedrag is bepaald door vergelijking van het totale premiebedrag, dat in het effectjaar 2005 is ontvangen, zijnde € 12.909,52, met het referentiebedrag van € 4.665,11 (zonder korting). Het verschil van € 8.244,41 levert, verminderd met het drempelbedrag van € 500,-, een extra referentiebedrag op van € 7.744,41 uit de nationale reserve. Dit bedrag moet verdeeld worden over het aantal hectaren dat in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling is gebruikt. In het geval van appellant zijn dat de 53.96 hectaren, die hij in 2006 heeft opgegeven. Verdeeld daarover komt dit neer op een extra waarde per toeslagrecht van € 142,52 voor 53,96 rechten.
Opgeteld levert dit 53,96 toeslagrechten van € 220,22 op.
Daarnaast dienen dus nog vastgesteld te worden 6,71 gewone toeslagrechten met een waarde van € 76,70.
Verweerder is aldus niet tegemoetgekomen aan de wens van appellant om het jaar 2000 bij de vaststelling van het bedrijfstoeslagareaal buiten beschouwing te laten. Appellants stelling dat hij is te kwalificeren als een specifiek uitzonderingsgeval kan er niet toe leiden dat verweerder het jaar 2000 niet meeneemt bij de bepaling van het bedrijfstoeslagareaal. Daartoe biedt artikel 43 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 geen mogelijkheden.
Nu appellant in de vijf jaren voorafgaand aan het moment waarop hij geheel was omgeschakeld naar de schapenhouderij reeds landbouwactiviteiten (melkveehouderij in combinatie met het houden van schapen) verrichtte heeft verweerder hem niet kunnen aanmerken als starter.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft in 2000 in totaal 34.77 hectaren grasland gehuurd van Natuurmonumenten waarop hij rundvee liet weiden. Vanwege de geleidelijke afbouw van de rundveestapel op zijn bedrijf in verband met de overgang naar de schapenhouderij waren deze hectaren in 2001 en de jaren daarna overbodig geworden voor de bedrijfsvoering. Op deze gronden mochten namelijk uitsluitend runderen en geen schapen worden geweid.
Daardoor had appellant in 2000 een bedrijfstoeslagareaal van 86.29 hectaren terwijl dit in de jaren 2001 en 2002 respectievelijk slechts 49.61 hectaren en 46.12 hectaren bedroeg. Door het hoge bedrijfstoeslagareaal in 2000 heeft appellant een hoog aantal toeslagrechten gekregen dat hij in het eerste jaar dient te benutten, daar deze rechten anders aan de nationale reserve vervallen. Appellant ziet geen kans dit grote aantal rechten in het jaar na de toekenning ervan te gebruiken. Hij heeft daarvoor niet voldoende grond. Daarom meent hij dat verweerder, vanwege de geschetste bijzondere situatie, ontstaan door de overgang naar de schapenhouderij, het bedrijfstoeslagareaal van 2000 met 34.77 hectaren had moeten verminderen, dan wel het jaar 2000 geheel buiten beschouwing had moeten laten. In de herziene beslissing op bezwaar is hieraan nog steeds niet tegemoetgekomen.
Verder acht appellant het niet logisch dat enerzijds bij de berekening van het extra referentiebedrag wordt uitgegaan van de gegevens over 2005, in welk jaar is omgeschakeld van de melkveehouderij naar het schapenbedrijf, terwijl anderzijds bij de berekening en de vaststelling van de waarde van de toeslagrechten wordt vastgehouden aan de oppervlakte cultuurgrond in (onder meer) het jaar 2000, toen er nog sprake was van een melkveehouderij.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Verweerder heeft bij besluit van 13 juni 2008 de oorspronkelijke beslissing op bezwaar van 9 november 2006 ingetrokken en bij besluit van 23 september 2008 het besluit van 13 juni 2008 gewijzigd. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van Pro de Awb wordt het beroep thans geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 23 september 2008.
Nu gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij beoordeling van zijn beroep, voor zover gericht tegen de besluiten van 9 november 2006 en 13 juni 2008, wordt het beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaard.
5.2 In zijn herziene beslissing heeft verweerder het bedrijf van appellant bij nader inzien als omgeschakeld bedrijf beschouwd. Het geschil spitst zich thans toe op de beantwoording van de vraag of verweerder voor appellant op basis van hetzelfde referentiebedrag een lager aantal toeslagrechten had moeten vaststellen.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de tekst van artikel 23, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 795/2004 hem dwingt tot verdeling van het referentiebedrag over de 60,67 door hem vastgestelde toeslagrechten.
Appellant heeft redenen aangevoerd om van een geringer aantal toeslagrechten uit te kunnen gaan.
5.3 Het College overweegt als volgt.
Vooropgesteld dient te worden dat in artikel 23 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 een speciale regeling is getroffen voor bedrijven die omschakelen van de productie van melk naar (onder meer) de schapenhouderij. De tekst van deze regeling biedt geen aanknopingspunten voor de juistheid van de door verweerder gevolgde handelwijze, waarbij wordt uitgegaan van de gemiddelde oppervlakte die in de referentieperiode – en dus vóór de productieomschakeling – heeft geleid tot areaalbetaling en waarbij het extra referentiebedrag uit de nationale reserve wordt verdeeld over het aantal hectaren dat in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling is opgegeven.
Het woord “extra” komt in bedoeld artikel 23, eerste lid, niet voor en ook overigens zijn er geen aanwijzingen dat beoogd is om onderscheid te maken tussen een referentiebedrag dat op de reguliere wijze is berekend door toepassing van artikel 37, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, en een bedrag dat wordt berekend op basis van de toename van de rechtstreekse betalingen als gevolg van de omschakeling ten opzichte van de referentieperiode. Bovendien ligt het naar het oordeel van het College ook niet voor de hand om aan de ene kant te erkennen dat een bedrijf is omgeschakeld en daar bij de berekening van de toeslagrechten ook rekening mee te houden, doch anderzijds bij de vaststelling van het bedrijfstoeslagareaal toch weer uit te gaan van de historische situatie, waarin nog sprake was van een melkveehouderij op een groter aantal hectaren.
5.4 Op basis van de in het bestreden besluit vermelde, en door appellant niet betwiste gegevens kan het referentiebedrag worden vastgesteld op € 12.409,52 (€ 12.909,52 – € 500,--).
Naar het oordeel van het College leidt toepassing van de speciale regeling voor omgeschakelde bedrijven, neergelegd in artikel 23 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 ertoe dat dit totale referentiebedrag had moeten worden gedeeld door 53,96 toeslagrechten, zijnde het aantal hectaren dat door appellant is opgegeven in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling. De door verweerder toegepaste berekeningswijze verdraagt zich naar het oordeel van het College niet met de tekst en de strekking van genoemd artikel 23 van Pro verordening (EG) nr. 795/2004.
5.5 De door appellant overigens aangevoerde gronden om tot een ander aantal toeslagrechten te komen treffen geen doel. Door daaraan gevolg te geven zou worden afgeweken van de aldus uit de toepasselijke wettelijke bepalingen afgeleide berekening.
5.5 Uit het vorenstaande volgt dat het beroep gegrond is. Het besluit van 23 september 2008 dient te worden vernietigd. Aangezien naar het oordeel van het College duidelijk is hoe de toeslagrechten van appellant hadden moeten worden vastgesteld ziet het College aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat appellant in aanmerking dient te worden gebracht voor 53,96 toeslagrechten met een waarde per toeslagrecht van € 229,98.
5.6 Tevens ziet het College aanleiding voor een veroordeling in de door appellant in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten op grond van artikel 8:75 Awb Pro. Deze kosten worden, gelet op het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht, vastgesteld op € 805,-- ( 1 punt als toegekend bij het vernietigde besluit, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke uiteenzetting en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in een zaak van gemiddeld gewicht bij een wegingsfactor 1 en een bedrag per punt van € 322,--).
5.7 Appellant heeft tevens verzocht om toekenning van schadevergoeding in de vorm van wettelijke rente op de voet van artikel 8:73 Awb Pro. Vergoeding van wettelijke rente is echter pas aan de orde zodra tot uitbetaling van de toeslagrechten wordt overgegaan. Gelet hierop dient het verzoek om toekenning van schadevergoeding thans te worden afgewezen.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 13 juni 2008, zoals nadien gewijzigd bij besluit van 23 september 2008;
- bepaalt dat appellant aanspraak heeft op 53,96 toeslagrechten uit de nationale reserve op basis van een referentiebedrag
van € 12.409,52;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 805,-- (zegge: achthonderdenvijf euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht van € 141,-- (zegge: honderdéénenveertig euro)
vergoedt;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. C.J. Waterbolk en mr. P. Fortuin, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 januari 2010.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas