Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/712 26 april 2010
27650 Wet inkomstenbelasting 2001
Uitspraak in de zaak van:
A en B, h.o.d.n. C, te D, appellanten,
gemachtigde: E, verbonden aan E Koeltechniek c.v., te F,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. C. Cromheecke en mr. H.Vissinga , beiden werkzaam bij SenterNovem, te Zwolle.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 15 september 2008, bij het College binnengekomen op 18 september 2008, beroep ingesteld tegen een tweetal gelijkluidende besluiten van verweerder van 6 augustus 2008.
Bij deze besluiten, waarvan het ene gericht is aan appellant A en het andere aan appellante B, heeft verweerder ongegrond verklaard de bezwaren van appellanten tegen verweerders besluiten van 23 april 2008 tot niet het in behandeling nemen van de verzoeken van appellanten in het kader van de Energie investeringsaftrek (hierna: EIA) .
Op 10 december 2008 is een verweerschrift ingediend en zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 15 maart 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Het standpunt van appellanten is voorts door de heer A nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht luidt, voorzover hier van belang:
“1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet in te behandelen, indien:
(…)
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
(…)
4.Een besluit om de aanvraag niet te behandelen wordt aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat (…) de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten hebben, via een op 22 november 2007 bij de belastingdienst binnengekomen formulier, bij de Belastingdienst te Breda een door hen gedane investering van totaal €185.000,-- in een gas gestookte warmtepomp gemeld, met het verzoek om een EIA-verklaring, als bedoeld in artikel 3.42 van de Wet inkomstenbelasting 2001, ten behoeve van energie-investeringsaftrek voor de inkomstenbelasting.
- Bij brief van 25 februari 2008 heeft verweerders dienst SenterNovem, in het kader van de technisch-administratieve beoordeling van dit verzoek, appellanten om een aantal nadere gegevens over het aangemelde bedrijfmiddel verzocht. Daarbij is namens verweerder meegedeeld dat de uiterste datum waarop SenterNovem de informatie moet hebben ontvangen 17 maart 2008 is en dat indien de vragenbrief niet of onvoldoende beantwoord wordt, verweerder het verzoek van appellanten op grond van artikel 4:5 Awb niet in behandeling kan nemen.
- Bij brief van 19 maart 2008 is namens verweerder, na telefonisch contact daarover met appellanten op dezelfde datum, nogmaals verzocht om de gevraagde gegevens toe te zenden. Daarbij is 11 april 2008 genoemd als uiterste datum waarop SenterNovem de informatie moet hebben ontvangen. Meegedeeld is voorts:
“ Indien u de vragenbrief binnen de bovengenoemde termijn niet of onvoldoende beantwoordt zal ik uw verzoek op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht, voor het deel waarvan de informatie niet of onvolledig aanwezig is, niet in behandeling nemen.”
- Blijkens de overgelegde stukken is op 22 april 2008 om 18:50 uur per fax bij verweerder binnengekomen een brief, gedateerd 8 april 2008, met bijlagen ter beantwoording van het laatstgenoemde verzoek van verweerder. De brief is ondertekend door de gemachtigde van appellanten, E. Op de brief is onderaan de opmerking vermeld: Hedenmiddag faxen i.v.m. spoedvraag cliënt.
- Bij brief, gedateerd 23 april 2008, heeft verweerder aan appellanten meegedeeld dat hij hun meldingen op grond van artikel 4:5 Awb niet als een verzoek om een verklaring in behandeling neemt. Overwogen is daarbij dat een termijn is gesteld tot 11 april 2008 om aanvullende informatie te verstrekken en dat deze niet (volledig) voor of op deze datum is ontvangen.
- Blijkens een zich in het dossier bevindende telefoonnotitie van een medewerker van SenterNovem heeft op 23 april 2008 om 15:40 uur A naar deze medewerker gebeld met de mededeling dat een medewerker van de leverancier (E) verzuimd heeft de gevraagde informatie op te sturen maar dat deze informatie eraan komt. Aan A is geantwoord dat een brief, waarin vermeld staat dat de melding niet meer in behandeling wordt genomen, nèt die dag is verzonden. Blijkens deze notitie heeft vervolgens 10 minuten later de gemachtigde van appellanten met bedoelde medewerker van SenterNovem gebeld en uiteengezet dat hij de envelop met brief tegenkwam bij een van de medewerkers van E Koeltechniek - welke medewerker, mede door een paar andere missers inmiddels ontslag heeft gekregen - en dat hij gelijk alles de avond daarvoor (22 april 2008, omstreeks 19:00 uur) op de fax heeft gezet.
- Bij brief van 2 juni 2008 is namens appellanten door hun gemachtigde een bezwaarschrift ingediend tegen verweerders beslissing van 23 april 2008.
- Op 23 juli 2008 heeft een hoorzitting plaatsgevonden, waarin de gemachtigde van appellanten het bezwaar heeft toegelicht. Van de kant van SenterNovem is aldaar onder meer opgemerkt dat indien de informatie ruim voor het nemen van de beslissing maar nadat de gestelde termijn is verstreken wordt ontvangen de informatie dan mogelijk nog zou kunnen worden meegenomen. Echter, de beslissing is in casu op 23 april 2008 verstuurd, en al op 22 april 2008 aangemaakt en mogelijk al eerder genomen. De informatie had dan ook niet meer meegenomen kunnen worden.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaarschriften van appellanten ongegrond verklaard. Daarbij is onder meer overwogen dat de gevraagde gegevens alsnog op 22 april 2008 ’s avonds per faxbericht naar verweerder zijn toegestuurd, dat hij deze ook heeft ontvangen, maar dat op dat moment de beslissing om het verzoek niet in behandeling te nemen al was genomen. Niet is gebleken van bijzondere feiten of omstandigheden die aanleiding zijn om de beslissing te herzien. Dat de gevraagde gegevens alsnog op 22 april 2008 zijn verstrekt maakt dat niet anders. Wanneer een beslissing op een verzoek is genomen, kan het verzoek niet alsnog in behandeling worden genomen alleen door het aanleveren van de gevraagde gegevens. Verweerder is van mening dat, nu in het kader van artikel 4:5 Awb redelijke termijnen zijn gesteld het verzoek terecht buiten behandeling is gelaten.
Verweerder heeft in de bestreden besluiten met betrekking tot de opmerking van de gemachtigde van appellanten ( die de toeleverancier van appellanten was) dat het niet redelijk en billijk zou zijn dat de familie A wordt bestraft voor fouten van de toeleverancier, tot slot opgemerkt dat dit een omstandigheid is die voor rekening van de familie A dient te blijven.
In zijn verweerschrift heeft verweerder opgemerkt dat zijn beleid is om, wanneer hij gegevens ontvangt na afloop van de hersteltermijn, doch voor het verzenden van de beschikking, deze gegevens te accepteren, tenzij dit niet meer redelijk is, bijvoorbeeld vanwege een vergevorderd administratief proces. Er is hier naar de mening van verweerder geen sprake van anti-stimulering, zoals de gemachtigde van appellanten heeft betoogd, maar van nalatigheid van die gemachtigde. Met betrekking tot de stelling van de gemachtigde van appellanten dat een gezamenlijk initiatief van de overheid en het bedrijfsleven, namelijk stimulering van energiebesparing, niet kan slagen indien de overheid enerzijds subsidies beloofd en anderzijds juridische beren op de weg legt, merkt verweerder op dat de voorwaarden in de EIA nodig zijn om de subsidieverstrekking controleerbaar te houden. Daarvoor zijn regels nodig die nageleefd dienen te worden.
Ter zitting is van de kant van verweerder nog naar voren gebracht dat hij bij de behandeling van aanvragen om een EIA-verklaring een strikte uitvoeringspraktijk hanteert, in verband met de grote aantallen aanvragen die jaarlijks worden verwerkt. De daarmee gemoeide belangen, en met name een voortvarende en ordelijke administratieve en financiële verwerking staan er aan in de weg om af te wijken van die strikte uitvoeringspraktijk. Het beleid is informatie die verweerder ontvangt na het verstrijken van de hersteltermijn in beginsel wel te accepteren, tenzij reeds begonnen is met het opstellen van de beslissing. Ter zitting is voorts nog opgemerkt dat praktijk is dat tot het moment van ondertekenen nog wordt gecontroleerd of de gevraagde informatie niet alsnog is binnengekomen. Is dat het geval, dan wordt de aanvraag weer in behandeling genomen.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben allereerst verwezen naar de feitelijke gang van zaken met betrekking tot de aanlevering van de gevraagde nadere inlichtingen. In plaats van stimulering door de overheid van de aanschaf van energiezuinige installaties door ondernemers, behelst de beschikking van 23 april 2008 een anti-stimulering.
Bovendien wordt de ondernemer door de overheid, die ook voor versimpeling van regelgeving is, genadeloos afgestraft. Dit is een niet te verkopen signaal naar de markt.
Appellanten vragen zich af welke functie de hoorzitting heeft gehad, als het bestuursorgaan op het standpunt ‘te laat is te laat’ blijft staan. Het gezamenlijk initiatief van overheid en bedrijfsleven om energiezuinige maatregelen te stimuleren kan niet slagen, indien er enerzijds subsidies worden beloofd en anderzijds door diezelfde overheid juridische beren op de weg worden gelegd. Ter zitting is door A toegelicht dat het hier om een voor zijn onderneming zeer grote investering gaat, waarbij de financiële gevolgen van het niet in behandeling nemen van zijn aanvraag zeer zwaar op de bedrijfsresultaten drukken.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Verweerder heeft, conform zijn vaste beleid, de aanvraag van appellanten met toepassing van artikel 4:5, eerste lid juncto het vierde lid van de Awb buiten behandeling gelaten, op de grond dat appellanten hadden nagelaten binnen de door hem gestelde termijn alle naar zijn oordeel benodigde gegevens aan te leveren. Door appellanten is niet betwist dat de verstrekte informatie bij de aanvraag van appellanten onvolledig is geweest. Ook het College ziet geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder in zijn beslissing in primo van 23 april 2008 niet op goede grond heeft besloten de gehele aanvraag - en niet slechts een deel - buiten behandeling te laten.
Dat de buiten behandelingstelling van de aanvraag het gevolg zou zijn van nalatigheid aan de zijde van appellanten om binnen een daarbij gestelde termijn de gevraagde gegevens aan te leveren, is - eveneens conform vast beleid van verweerder - aan appellanten tijdig en voldoende duidelijk kenbaar gemaakt. Dat appellanten de gestelde termijn hebben overschreden staat evenmin ter discussie.
Gelet op het voorgaande is in dit geschil uitsluitend aan de orde de vraag of verweerder in de in de bezwaarfase aangevoerde bijzondere omstandigheden van het geval aanleiding had behoren te zien om bij het bestreden besluit af te wijken van zijn hiervoor omschreven vaste beleid. Het College beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
5.2 Het College stelt voorop dat het hiervoor omschreven vaste beleid van verweerder met betrekking tot de toepassing van artikel 4:5 Awb berust op een keuze die is ingegeven door doelmatigheidsoverwegingen. Verweerder heeft ter rechtvaardiging van die keuze aangevoerd dat aanvragen met een zekere voortvarendheid moeten kunnen worden afgehandeld. Zeker bij aanvraagregelingen als deze, waarin verweerder met grote aantallen aanvragen wordt geconfronteerd, heeft verweerder een gerechtvaardigd en in aanmerking te nemen belang bij het creëren van een aanvraagprocedure waarin voor de aanvrager een voldoende stimulans bestaat het zijne eraan bij te dragen dat binnen de termijnen die verweerder daarvoor meent te moeten te stellen, op zijn aanvraag een inhoudelijke beslissing kan worden genomen. Aldus wordt vermeden dat een ordelijke administratieve afhandeling van de aanvragen nodeloos wordt belemmerd onder meer doordat verweerder herinneringsbrieven moet versturen, langer dan nodig is de voortgang moet bewaken van de aanvraag of de gevraagde gegevens pas in de bezwaarfase aangereikt krijgt. Door te kiezen voor het niet in behandeling nemen van aanvragen in plaats van afwijzing van de aanvraag wegens ontoereikende gegevens is er voor de aanvrager een duidelijke stimulans aanwezig aan zijn inspanningsverplichtingen te voldoen omdat de aanvrager weet dat het overschrijden van de gestelde termijn voor het indienen van nadere stukken leidt tot het buiten behandeling stellen van de desbetreffende aanvraag. Het College heeft dit beleid van verweerder een en andermaal ( zie onder meer uitspraak in de zaak AWB 03/1115 van 19 januari 2005, LJN: AS 4445) niet kennelijk onredelijk of anderszins onrechtmatig geacht.
5.3 Wanneer het bestuursorgaan ervoor kiest - zoals in dit geval - om de hiervoor aangeduide weg van artikel 4:5 Awb te bewandelen, is tegen de beslissing tot het niet in behandeling nemen van de aanvraag bezwaar mogelijk. Hoewel, mede in het licht van artikel 7:11 Awb, alsnog aangeleverde stukken in beginsel in aanmerking komen om in een bezwaarprocedure tegen besluiten tot het buiten behandeling stellen van een aanvraag in de beoordeling betrokken te worden, kunnen zwaarwegende belangen zich daartegen verzetten. Ook in de bezwaarfase heeft verweerder derhalve een zekere mate van beleidsvrijheid om, binnen de grenzen die gesteld worden door de beginselen van behoorlijk bestuur, ervoor te kiezen soepel of terughoudend te zijn met het in aanmerking nemen van bijzondere omstandigheden, alsmede met het al dan niet rekening houden met in bezwaar alsnog overleggen van de gevraagde gegevens.
5.4 De hiervoor geschetste belangen van een ordelijke administratieve afhandeling van aanvragen kunnen onder omstandigheden verweerder er in redelijkheid toe leiden niet al te ruimhartig te zijn op dit punt. Het zonder meer meenemen van pas in bezwaar overgelegde nadere gegevens kan immers aan de hiervoor bedoelde stimulans voor aanvragers om tijdig stukken aan te leveren zijn werking in belangrijke mate ontnemen. Verweerder voert op dit punt een terughoudend beleid en ziet in de enkele omstandigheid dat in bezwaar alsnog de gevraagde gegevens worden overgelegd geen grond om van de beslissing tot buiten behandeling stellen terug komen. Het College heeft op basis van de door verweerder verstrekte informatie omtrent de zwaarwegendheid van het belang van een ordelijke administratieve afhandeling van het type aanvragen waar het hier om gaat, onder meer in de hiervoor genoemde uitspraak van 19 januari 2005, verweerders terughoudend beleid op dit punt niet kennelijk onredelijk of anderszins onrechtmatig geoordeeld.
5.5 Uit hetgeen van de kant van verweerder is gesteld omtrent het - zo mogelijk nog tot op het laatste moment- meenemen van na de gestelde termijn overgelegde stukken leidt het College af dat verweerder poogt, in gevallen waarin dat mogelijk is zonder de werking van meergenoemde stimulans tot tijdige indiening van stukken door aanvragers serieus aan te tasten, een niet-formalistische opstelling te kiezen. Hij neemt daartoe na de termijn ingediende stukken in aanmerking, en doet dat zelfs zolang de beslissing tot buiten behandeling stelling nog niet is ondertekend op het moment dat hij kennis neemt van het “binnen zijn” van die stukken. Naar het oordeel van het College past deze gedragslijn binnen verweerders hiervoor bedoelde beleidskeuzen voor de afhandeling van de aanvragen en is deze ook alleszins begrijpelijk. Begrijpelijk in het licht van de belangen van de aanvrager, die doorgaans vanwege de gestelde termijn van drie maanden voor het indienen van de aanvraag na de investeringsdatum geen mogelijkheid zal hebben om voor die investering opnieuw een aanvraag in te dienen. En ook begrijpelijk in het licht van de doelstelling van de regeling, te weten een stimuleringsregeling, waarbij het beperken van formele blokkades voor de hand ligt. In een dergelijke benadering valt naar het oordeel van het College evenwel redelijkerwijs niet in te passen een afwijzende beslissing op bezwaar als in het onderhavige geval. Meer in het bijzonder overweegt het College daartoe het volgende.
5.6 Niet in geschil is dat de nadere stukken per fax vóór de verzenddatum van de beslissing in primo bij verweerder zijn binnengekomen.
Verweerder heeft desgevraagd geen uitsluitsel kunnen geven wanneer ondertekening van de beslissing in primo precies heeft plaatsgevonden. Niet (meer) kan dus met zekerheid worden vastgesteld of de nadere stukken van appellanten al waren binnengekomen vóór de ondertekening, in welk geval deze stukken volgens verweerders ter zitting uiteengezette gedragslijn alsnog door verweerder in aanmerking zouden zijn genomen. Daargelaten kan worden de vraag of verweerder omtrent die onzekerheid ten nadele van appellante heeft mogen beslissen. In het geval van appellanten valt immers objectief vast te stellen dat de toezending van de gevraagde gegevens niet het gevolg is van de verzending van een beslissing als bedoeld in artikel 4:5, eerste lid, Awb, maar een spontane, zij het late reactie op de in het kader van artikel 4:5 Awb gegeven gelegenheid om de aanvraag aan te vullen. In zoverre is het geval van appellanten op één lijn te stellen met andere gevallen, waarin verweerder na verstrijken van de door hem gestelde termijn maar vóór ondertekening van de 4:5 Awb-beslissing de alsnog binnengekomen stukken in aanmerking neemt. Het in de bezwaarfase in aanmerking nemen van de bijzondere omstandigheden die bij appellanten geleid hebben tot het overschrijden van de indieningstermijn, leidt er, gelet hierop, niet toe dat wezenlijk afbreuk wordt gedaan aan de realisering van de doelstelling van verweerders gedragslijn bij de afdoening via artikel 4:5 Awb, namelijk dat enerzijds ten behoeve van een ordelijke administratieve afhandeling van de vele aanvragen een tijdige indiening door aanvragers van aanvullende gegevens wordt gestimuleerd en dat anderzijds - in verband met de belangen van de aanvragers - zoveel mogelijk nagekomen stukken nog worden ‘meegenomen’.
5.7 In dit geval resteert derhalve aan de zijde van verweerder slechts het belang van verweerder te vermijden dat als gevolg van nalatigheid van een aanvrager een 4:5 Awb-beslissing moet worden voorbereid, vastgesteld en verzonden, die in de bezwaarfase toch weer voor herroeping in aanmerking kan komen. Naar verweerder ter zitting heeft bevestigd zijn de bestuurlijke kosten van een 4:5 Awb-beslissing als hier aan de orde, niet zeer zwaarwegend. Het gaat hier immers om een sterk gestandaardiseerde beslissing. Bovendien is niet aannemelijk dat zich veelvuldig een samenloop als hier aan de orde van bewijsbare binnenkomst van nadere stukken vlak voor verzending van de 4:5 Awb-beslissing zal voordoen.
5.8 Tegen dit beperkte belang van verweerder dient het belang van appellanten te worden afgewogen. Dienaangaande overweegt het College allereerst dat, gelet op de door appellanten aangevoerde en door verweerder niet weersproken omstandigheden ter verklaring van het verzuim, in dit geval van een tekort aan inspanning niet gesproken kan worden, maar dat veeleer sprake is geweest van een onmiskenbaar ongelukkige samenloop van omstandigheden. Voorts dient in aanmerking te worden genomen dat appellanten voor het verkrijgen van de gevraagde EIA-verklaring niet opnieuw een aanvraag kunnen indienen, dat het voorts om een zeer substantieel belang voor appellanten ging en dat het hier om een regeling gaat die de strekking heeft honorering van aanvragen niet te ontmoedigen maar aan te moedigen. Het College komt tot de slotsom dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid kunnen beslissen dat de gevolgen van die samenloop van omstandigheden in dit geval voor rekening en risico van appellanten dienen te komen.
5.9 Het beroep is derhalve gegrond en de bestreden besluit dienen te worden vernietigd wegens strijd met het bepaalde bij artikel 3:4, tweede lid Awb, inhoudende dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Verweerder dient derhalve te worden opgedragen opnieuw op de bezwaren van appellanten te beslissen en te beoordelen of de gevraagde gegevens thans voldoende zijn en zo ja of deze ertoe leiden dat de gevraagde verklaring moet worden afgegeven of moet worden geweigerd.
5.10 Het College ziet, nu daar door appellanten ook niet om is verzocht, geen aanleiding tot een veroordeling van verweerder in de proceskosten van appellanten.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- gelast dat verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van appellanten, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan appellanten het door hen betaalde griffierecht voldoet ad €145,-- ( zegge:
honderdenvijfenveertig euro).
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.M. Smorenburg en mr. H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr. R. Hollestelle als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 april 2010.
w.g. B.Verwayen w.g. R. Hollestelle