Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/754 31 maart 2010
6000 Regeling overig
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum, werkzaam bij Stichting Achmea Rechtsbijstand,
tegen
het Productschap Akkerbouw en het Productschap Tuinbouw, gezamenlijk te noemen verweerders,
gemachtigde: mr. E.R. Kleijwegt, werkzaam bij verweerders.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 18 mei 2009, bij het College binnengekomen op 25 mei 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerders van 9 april 2009.
Bij dit besluit hebben verweerders beslist op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 16 oktober 2008, inhoudende een teeltverbod op een deel van het perceel dat in gebruik is in de onderneming van appellant.
Bij brief van 14 juli 2009 hebben verweerders de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend. Op 11 januari 2010 hebben verweerders een nader stuk ingediend.
Op 13 januari 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens verweerders zijn verder verschenen C en D.
Het onderzoek is ter zitting geschorst om verweerders de gelegenheid te bieden aanvullende informatie te verschaffen. Bij brief van 5 februari 2010 hebben verweerders de gevraagde aanvullende informatie verstrekt. Appellant heeft hierop gereageerd bij brief van 12 februari 2010. Omdat partijen ter zitting hebben meegedeeld een nadere behandeling van het beroep ter zitting niet noodzakelijk te vinden, heeft het College vervolgens het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Verordening van het Productschap Akkerbouw van 27 maart 2008 houdende regels over de bestrijding van knolcyperus (hierna: Verordening PA 2008) luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
"Artikel 2
1. Het is de ondernemer verboden planten te telen op een perceel, waarop de aanwezigheid van knolcyperus is aangetoond vanaf de datum, genoemd in de bekendmaking tot de datum als bedoeld in artikel 3, eerste lid.
(…)
Artikel 3
1. Het teeltverbod kan door de secretaris namens het bestuur bij aangetekend schrijven worden opgeheven na een periode van minimaal drie opeenvolgende jaren na bekendmaking van het teeltverbod, indien het perceel gedurende deze periode vrij is bevonden van knolcyperus. De ondernemer dient hiertoe een verklaring te overleggen, waaruit blijkt dat het perceel gedurende de hiervoor genoemde periode jaarlijks vrij is bevonden van knolcyperus.
(…)
Artikel 4
1. Door de ondernemer, aan wie een teeltverbod is opgelegd dan wel de gebruiker van een met een teeltverbod belast perceel, dienen maatregelen te worden genomen ter voorkoming van de verspreiding van knolcyperus. Deze maatregelen betreffen:
a. de verplichting op de daarbij voorgeschreven wijze en binnen de daarbij gestelde termijn ten aanzien van aangewezen planten maatregelen te treffen terzake van het behandelen, het verwijderen, opslaan, het vernietigen of het voor gebruik als voortkwekingsmateriaal ongeschikt maken;
(…)
d. de verplichting de op de in gebruik zijnde grond voorkomende knolcyperus te verwijderen en te vernietigen;
(…)
Artikel 5
1. De ondernemer is verplicht terzake van een perceel, waarop de aanwezigheid van knolcyperus is aangetoond
a. de werktuigen, welke op dit perceel zijn gebruikt, direct aansluitend op dit gebruik te reinigen of te doen reinigen alvorens zij de onderneming verlaten, en
b. degene, die voornemens is werktuigen te gebruiken op dit perceel, in te lichten omtrent de aanwezigheid van knolcyperus, vóórdat deze werktuigen op het perceel komen.
2. Degene die door een ondernemer ingevolge het in het eerste lid onderdeel a of b bepaalde is ingelicht dan wel anderszins weet of redelijkerwijze moet of kan weten dat de aanwezigheid van knolcyperus op een perceel is aangetoond, en die werktuigen op een dergelijk perceel heeft gebruikt, is verplicht deze werktuigen direct aansluitend op dit gebruik te reinigen, alvorens de werktuigen de onderneming verlaten.
Artikel 6
De ondernemer aan wie een teeltverbod is opgelegd, is verplicht de maatregelen als bedoeld in de artikelen 4 en 5 uit te voeren en toe te passen, zodanig dat de knolcyperus zich niet verder op het perceel verspreid, dan wel dat omringende percelen besmet worden."
In de Verordening PT bestrijding knolcyperus 2009, gepubliceerd in het Mededelingen- en Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie van 29 december 2008, (hierna: Verordening PT 2009) zijn bepalingen neergelegd die (vrijwel) gelijkluidend zijn aan de hierboven geciteerde bepalingen van Verordening PA 2008. Artikel 10 van Verordening PT 2009 luidt:
" 1. Deze verordening treedt in werking de tweede dag na publicatie in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie.
2. Na de in het eerste lid genoemde datum wordt de Verordening PT bestrijding knolcyperus 2004, niet meer toegepast. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert een kwekerij in pompoenen en sierfruit.
- Bij een bedrijfsbezoek op 17 september 2008 is door een medewerker van de Stichting Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor zaaizaad en pootgoed van landbouwgewassen (hierna: NAK) de aanwezigheid van knolcyperus geconstateerd op (een deel van) het perceel dat in gebruik is bij de kwekerij van appellant.
- Bij besluit van 16 oktober 2008 hebben verweerders met toepassing van de Verordening PA 2008 en de Verordening PT 2004 aan appellant een teeltverbod opgelegd voor de randen van voornoemd perceel alsmede aanvullende maatregelen opgelegd ter bestrijding en verdere verspreiding van knolcyperus.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 19 november 2008 bezwaar gemaakt.
- Verweerders hebben dit bezwaar bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
- Op 15 oktober 2009 hebben verweerders een nieuw besluit genomen, waarbij het teeltverbod van 16 oktober 2008 is opgeheven en een nieuw teeltverbod is opgelegd. Dit nieuwe teeltverbod beslaat een kleiner oppervlak van het perceel van appellant. Tegen het besluit van 15 oktober 2009 heeft appellant geen bezwaar gemaakt.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerders
Verweerders voelen zich niet aangesproken door de bewering dat fouten zijn gemaakt. In de "instructie opsporing knolcyperus" staat de procedure die gevolgd moet worden indien knolcyperus wordt geconstateerd. De constatering leidt tot een melding, en die leidt uiteindelijk tot een teeltverbod. In de eerste brief van 16 oktober 2008 is het teeltverbod aan appellant meegedeeld. In de andere brief van dezelfde datum staan de maatregelen die van toepassing zijn. Deze maatregelen sluiten op elkaar aan en zijn niet tegenstrijdig. Wanneer knolcyperus geconstateerd wordt, betekent dit niet dat het de betrokken ondernemer wordt 'aangerekend' en dat hij een soort 'straf' krijgt. De opgelegde maatregelen zijn in het belang van de ondernemer en in het belang van de ondernemers die in de omgeving van het perceel gevestigd zijn.
Het verbod geldt alleen voor het besmette gedeelte van het perceel met een buffer daaromheen. Een teeltverbod voor het hele perceel is vaak niet nodig om de verspreiding van knolcyperus tegen te gaan. Hierdoor wordt de schade voor de teler zo veel mogelijk beperkt. Er is geen sprake van aanwijzing van willekeurige stroken, maar op de aangegeven stroken zijn juist knolcyperusplanten aangetroffen.
Verweerders wijzen voorts op de mogelijkheid om een ontheffing van het teeltverbod te verkrijgen. Een ontheffing wordt bij grote uitzondering verleend, bijvoorbeeld wanneer de bedrijfsvoering dusdanig wordt belemmerd dat de continuïteit van het bedrijf in gevaar komt.
De stelling van appellant dat het onzinnig is dat voor de teelt van pompoenen en sierfruit een teeltverbod wordt opgelegd, is niet met nadere argumenten onderbouwd.
De schade die uit de door verweerders opgelegde maatregelen voortvloeit, komt niet voor vergoeding in aanmerking. Het opgelegde teeltverbod strekt tot behartiging van het algemene belang. Het betreft een rechtmatig overheidshandelen waarmee alle ondernemers in de sector te maken kunnen krijgen. De nadelige gevolgen kunnen voor rekening van de getroffenen worden gelaten. Er zijn geen feiten of omstandigheden aangedragen waaruit blijkt dat appellant zo zwaar is getroffen dat het nadeel als gevolg van de maatregelen niet voor zijn rekening dient te blijven.
Bij besluit van 15 oktober 2009 hebben verweerders een nieuw besluit genomen, waarbij het op 16 oktober 2008 opgelegde teeltverbod per 17 september 2009 is opgeheven. In plaats daarvan is een nieuw teeltverbod opgelegd, doch dit geldt voor een kleiner perceelsgedeelte.
4. Het standpunt van appellant
Appellant voert ter onderbouwing van zijn beroep, samengevat weergegeven, het volgende aan.
Appellant wordt door het besluit onevenredig zwaar getroffen. Met zijn belangen is geen rekening gehouden.
De beperkingen in het besluit zijn opgelegd zonder dat is gekeken naar alle relevante feiten. Appellant is namelijk de dupe geworden van fouten van (de rechtsvoorganger van) verweerders uit het verleden. Het teeltverbod is opgelegd voor de strook rondom de gehele kavel en zorgt voor een ingrijpende beperking van het totale areaal. Een substantieel deel is hierdoor onbruikbaar geworden.
Appellant had op zijn minst een passende compensatie moeten worden geboden. Appellant treft in dit alles geen blaam, maar hij wordt opgezadeld met de kosten. Deze kosten, die andere telers niet hoeven te maken, dient hij zelf te betalen, terwijl het teeltverbod in het algemeen belang wordt opgelegd. Er is te meer reden voor compensatie nu het teeltverbod pas wordt opgeheven zodra het aangewezen perceel drie jaren vrij is van knolcyperus.
Omdat appellant pompoenen en sierfruit teelt, is het onzinnig een teeltverbod op te leggen. De gevolgen van het verbod staan in geen verhouding tot het te bereiken doel. Appellant wil van zijn kant al het mogelijke doen om de knolcyperus op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden, zonder dat een teeltverbod nodig is. Het heeft geen zin om uit de 'losse pols' stroken rondom het perceel 'in te kleuren' en een teeltverbod op te leggen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij besluit van 15 oktober 2009 hebben verweerders de omvang van het teeltverbod gewijzigd. Dit is gebeurd door het oorspronkelijk opgelegde teeltverbod op te heffen en tegelijkertijd voor een kleiner areaal een nieuw teeltverbod op te leggen, met ingang van 17 september 2009. Het bestreden besluit van 9 april 2009, waarbij het bezwaar tegen het oorspronkelijke primaire besluit van verweerders van 16 oktober 2008 ongegrond is verklaard, is niet ingetrokken.
Uit een en ander volgt dat het nieuwe besluit van verweerders niet kan worden gezien als een wijziging van het bestreden besluit in de zin van artikel 6:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), en dat het beroep van appellant niet op de voet van artikel 6:19, eerste lid, Awb mede gericht kan worden geacht tegen dat nieuwe besluit.
5.2 Appellant heeft gesteld dat hij nog belang heeft bij een beoordeling van de beroepsgronden tegen het bestreden besluit, omdat hij als gevolg van dat besluit schade heeft geleden. Het College overweegt dat in de eventueel door het bestreden besluit veroorzaakte schade in beginsel voldoende procesbelang is gelegen. Nu appellant tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat hij door het teeltverbod is belemmerd in zijn reguliere bedrijfsvoering, ziet het College voldoende aanleiding om tot een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit over te gaan.
5.3 Uit het bestreden besluit blijkt dat daarbij toepassing is gegeven aan de Verordening PT bestrijding knolcyperus 2004 (hierna: Verordening PT 2004), naast de Verordening PA 2008. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Verordening PT 2009 is deze verordening in werking getreden op 31 december 2008. Deze verordening gold derhalve ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op 9 april 2009. Gelet op artikel 10, tweede lid, van de Verordening PT 2009 mocht de Verordening PT 2004 op dat tijdstip echter niet meer worden toegepast. Het bestreden besluit berust daarom in zoverre op een onjuiste wettelijke grondslag. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het College ziet in het gegeven dat de toegepaste bepalingen uit de Verordening PT 2004 naar inhoud en strekking overeenkomen met die welke zijn neergelegd in Verordening PT 2009 geen reden te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven. Daarvoor is bepalend dat het College in de hierna volgende overwegingen tot de conclusie zal komen dat het bestreden besluit in ander opzicht evenmin de rechterlijke toetsing kan doorstaan en in dat kader finale oplossing van het geschil niet in de rede ligt
5.4 Naar het oordeel van het College is voldoende aannemelijk geworden dat op het in geding zijnde perceel van appellant knolcyperus is aangetroffen. In dit verband wordt gewezen op de verklaring van E, inspecteur bij de NAK, die zich bij de stukken bevindt. Vast staat dat knolcyperus een ernstige bedreiging vormt voor de akkerbouw. De constatering van deze plantenziekte leidt, gelet op artikel 2 van de Verordening, automatisch tot een teeltverbod.
Het gaat in deze zaak, gelet op hetgeen appellant heeft aangevoerd, mede om de omvang van de perceelsgedeelten waarvoor het teeltverbod door verweerders is vastgesteld. Appellant heeft immers onder meer gesteld dat zijn land nu deels onbruikbaar is geworden voor de teelt van pompoenen en sierfruit en dat het geen zin heeft om uit de losse pols stukken rondom het perceel in te kleuren en een teeltverbod op te leggen.
Bij de stukken die na de behandeling van het beroep ter zitting in het geding zijn gebracht bevindt zich een verklaring van F, keurmeester bij de NAK en belast met de controle op teeltverboden knolcyperus in Zuidwest Nederland, waarin onder meer is gesteld dat het teeltverbod in 2008 te ruim is genomen, zodat het wordt verkleind. Uit die verklaring lijkt tevens te moeten worden afgeleid dat de aanpassing van het teeltverbod verband houdt met een samenstel van omstandigheden, zoals het gegeven dat het ten tijde van de nieuwe inspectie beter mogelijk bleek om de exacte omvang van de besmetting vast te stellen. Voorts lijken de besmetting en het risico op uitbreiding ervan te zijn afgenomen als gevolg van de wijze van bedrijfsvoering van appellant en diverse maatregelen die hij zelf heeft genomen om de besmetting zoveel mogelijk te beperken.
Verweerders zijn er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat het niet mogelijk was om in het kader van de behandeling van het bezwaar reeds na te gaan of vorenbedoelde aanpassing van het teeltverbod geboden was. Zij hebben geen argumenten naar voren gebracht die nopen tot de slotsom dat het in dat stadium van de procedure nog niet mogelijk was om de omvang van de besmetting op het perceel van appellant preciezer te bepalen en daarbij acht te slaan op de aard van het bedrijf van appellant en zijn bedrijfsvoering, voorzover deze omstandigheden van invloed zijn op de omvang van de besmetting. Nu verweerders geen nader onderzoek hebben ingesteld naar de juistheid van de bij het primaire besluit bepaalde omvang van het perceel en met het oog daarop ook geen aandacht hebben geschonken aan evengenoemde omstandigheden, komt het College tot het oordeel dat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het besluit verdraagt zich derhalve niet met artikel 3:2 Awb, zodat het beroep ook om die reden gegrond dient te worden verklaard en dit besluit voor vernietiging in aanmerking komt.
5.5 Appellant heeft daarnaast in zijn bezwaar- en beroepschrift gewezen op de schade die hij geleden heeft als gevolg van het (eerste) teeltverbod, maar daarbij niet aangegeven of de grondslag van een aanspraak op vergoeding daarvan gevonden zou moeten worden in de onrechtmatigheid van de oplegging van het teeltverbod dan wel in een aanspraak op nadeelcompensatie. Verweerders zijn in hun bestreden besluit op dit punt niet ingegaan, zodat dit besluit, in strijd met artikel 7:12 Awb, in zoverre een deugdelijke motivering ontbeert. Naar het oordeel van het College dienen verweerders zich bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar rekenschap te geven van de juridische grondslag van het verzoek om schadevergoeding en daarover alsnog een beslissing te nemen. Voor het in stand laten van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit bestaat daarom geen aanleiding.
5.6 Het College acht ten slotte termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling. Deze kosten, bestaande uit de kosten van door de gemachtigde van appellant verleende rechtsbijstand, zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met wegingsfactor 1 en € 322,-- per punt).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerders op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van het overwogene in deze uitspraak;
- veroordeelt verweerders in de door appellant gemaakte proceskosten, tot een bedrag van € 644,- (zegge
zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerders het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,- (zegge: honderdvijftig euro)
vergoeden;
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. S.C. Stuldreher en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. B.J.E. Lodder als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2010
w.g. C.M. Wolters de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen