Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/212, 08/213, 08/214 en 08/215 31 maart 2010
4287 Heffing
Heffing telers Groente en Fruit
Uitspraak in de zaak van:
1. A, te B, AWB 08/212,
2. C, te D, AWB 08/213,
3. Tuinbouwbedrijf E B.V., te F, AWB 08/214,
4. G B.V., te H, AWB 08/215,
appellanten,
gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, werkzaam bij M&P/Bakkerberaad te Utrecht,
tegen
Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. Th. Keizer, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brieven van 20 maart 2008, bij het College binnengekomen op 21 maart 2008, beroep ingesteld tegen vier besluiten van verweerder van 8 februari 2008.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op bezwaren van appellanten tegen heffingen op grond van de Verordening PT heffing teelt groenten en fruit 2006 (hierna: Verordening teeltheffing) alsmede op bezwaren van appellant sub 2 tegen een heffing op grond van de Verordening PT bijzondere heffing vollegrondsgroenten 2006 (hierna: Verordening areaalheffing).
Bij brieven van 29 april 2008 hebben appellanten hun beroep voorzien van nadere gronden.
Bij brieven van 13 juni 2008 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
Bij brief van 16 november 2009 heeft verweerder, in reactie op een brief van de waarnemend griffier van het College, nadere stukken overgelegd.
Op 25 november 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar partijen hun standpunt nader hebben toegelicht. Aan de zijde van verweerder is voorts verschenen mr. E.R. Kleijwegt, werkzaam bij verweerder.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) luidt, voorzover van belang:
“ Eenieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging (…)”
Artikel 134 van de Grondwet (hierna: Gw) luidt, voorzover van belang:
“1. Bij of krachtens de wet kunnen openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen worden ingesteld en opgeheven.
2. De wet regelt de taken en de inrichting van deze openbare lichamen, de samenstelling en bevoegdheid van hun besturen, alsmede de openbaarheid van hun vergaderingen. Bij of krachtens de wet kan aan hun besturen verordenende bevoegdheid worden verleend.
3. De wet regelt het toezicht op deze besturen. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.”
De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) luidt, ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“Artikel 66
1. Voor twee of meer groepen van ondernemingen, die in het bedrijfsleven een verschillende functie vervullen ten aanzien van bepaalde produkten of groepen van produkten, kunnen openbare lichamen worden ingesteld, hoofdproduktschappen of produktschappen genaamd.
(…)
4. Hoofdprodukt-, produkt-, hoofdbedrijf- en bedrijfschappen kunnen in deze wet en in andere wetten, alsmede in de daarop berustende bepalingen, gezamenlijk worden aangeduid als: bedrijfslichamen.
Artikel 67
De instelling van een bedrijfslichaam geschiedt, op voordracht van Onze Betrokken Ministers, bij algemene maatregel van bestuur.
Artikel 71
De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
Artikel 93
1. Het bestuur van een bedrijfslichaam maakt de verordeningen die het ter vervulling van de in artikel 71 omschreven taak nodig oordeelt ten aanzien van de onderwerpen, die krachtens het tweede lid door dat lichaam geregeld of nader geregeld kunnen worden.
2. Een bedrijfslichaam is, met inachtneming van de bij het instellingsbesluit terzake gestelde regels, bevoegd tot de regeling of nadere regeling van een of meer der volgende onderwerpen of onderdelen daarvan, voorzover
- die onderwerpen of onderdelen niet bij het instellingsbesluit aan die bevoegdheid zijn onttrokken en
- de regeling daarvan niet bij of krachtens de wet uitsluitend aan anderen is overgelaten, te weten:
(…)
e. onderzoek op sociaal, economisch en technisch terrein;
(…)
Artikel 106
1. Verordeningen van het bestuur van een bedrijfslichaam die voor personen als bedoeld in artikel 102 bindende regelen inhouden, (…) worden bekendgemaakt in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie (…). Indien de verordeningen de goedkeuring van een of meer van Onze Ministers, de Raad of het bestuur van een hoofdproductschap, een productschap of een hoofdbedrijfschap behoeven, geschiedt de bekendmaking niet dan nadat deze is verleend. Het besluit waarbij de goedkeuring is verleend wordt bij de bekendmaking vermeld. De verordeningen treden, indien zij niet anders bepalen, in werking met ingang van de dag na die van de bekendmaking.
(…)
Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld. (…)
3. Het instellingsbesluit kan regelen stellen omtrent de op te leggen heffingen.
4. Verordeningen als bedoeld in het eerste lid behoeven tevens de goedkeuring van Onze betrokken Ministers, indien zij dienen ter afzonderlijke financiering van een specifiek, bij die verordening aangegeven doel (…)
7. Verordeningen als bedoeld in het eerste (…) lid behoeven de goedkeuring van de Raad.”
Bij de Wet van 8 november 2007 tot wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie met betrekking tot de ministeriële goedkeuring van besluiten van bedrijfslichamen (hierna: de reparatiewet) is aan de Wbo een nieuw artikel 128a toegevoegd, luidend als volgt:
“1. Verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen die op of na 1 juli 1999 maar voor het tijdstip van inwerkingtreding van dit artikel op grond van artikel (…) 126, vierde lid, zijn goedgekeurd door Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Onze Minister van Economische Zaken of Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, maar niet door Onze genoemde Ministers gezamenlijk dan wel door een of twee van hen mede namens de anderen, zijn in afwijking van artikel (…) 126, vierde lid, zoals deze artikelen luidden voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit artikel, niet onverbindend op de enkele grond dat niet al Onze genoemde Ministers bij de goedkeuring zijn betrokken geweest.
2. In afwijking van het eerste lid blijven de gevolgen van een voor de datum van inwerkingtreding van dit artikel gedane onherroepelijke rechterlijke uitspraak, waarbij verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen onverbindend zijn verklaard op de grond bedoeld in het eerste lid, ten aanzien van partijen in de procedure waarop die uitspraak betrekking heeft in stand.”
Blijkens het bepaalde in artikel II, tweede lid, van de reparatiewet werkt genoemd artikel 128a terug tot en met 1 juli 1999.
Het Instellingsbesluit Productschap Tuinbouw (Stb. 2003, 567; hierna: het Instellingsbesluit) bepaalt, voor zover hier van belang:
“Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. de wet: de Wet op de bedrijfsorganisatie;
b. (…)
c. het productschap: het Productschap Tuinbouw;
(…)
Artikel 3
1. Er is een Productschap Tuinbouw.
2. Het productschap is ingesteld voor de ondernemingen waarin:
a. de teelt van fruit, groenten of siergewassen wordt uitgeoefend;
(…)
Artikel 12
Het productschap is bevoegd tot de regeling of nadere regeling van de in artikel 93, tweede lid, van de wet vermelde onderwerpen of onderdelen daarvan met uitzondering van de onderdelen:
(…)
e. onderzoek op sociaal, economisch en technisch terrein;
(…)
Artikel 14
1. Het productschap legt een heffing als bedoeld in artikel 126, eerste lid, van de wet op gebaseerd op een grondslag welke het bestuur passend acht, met dien verstande dat het tarief voor bepaalde in de heffingsverordening aangewezen ondernemingen of groepen van ondernemingen verschillend kunnen zijn. Boven of in de plaats van zodanige heffing kan een bedrag worden geheven dat voor alle ondernemingen of groepen daarvan gelijk is.
2. Heffingen waarvan de opbrengst een bijzondere bestemming heeft, kunnen worden opgelegd naar een grondslag welke het bestuur van het productschap in verband met die bestemming passend acht.”
De Verordening teeltheffing bepaalt, voor zover van belang:
Ҥ 1 Begripsbepalingen
Artikel 1
(…)
3. In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. de ondernemer: de natuurlijke of rechtspersoon die een onderneming drijft waarin de teelt van groenten en fruit (…) wordt uitgeoefend;
(…)
§ 2 Heffingsplicht
Artikel 2
1. De ondernemer is jaarlijks een heffing aan het Productschap Tuinbouw verschuldigd ten behoeve van aangelegenheden als mileuprojecten, kwaliteitscontrole, onderzoek en afzetbevordering, alsmede de algemene kosten van het Productschap Tuinbouw.
(…)
§ 3 Grondslag en hoogte
Artikel 3
1. De heffing die de ondernemer is verschuldigd, wordt opgelegd naar de grondslag van de productwaarde over het kalenderjaar 2006.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, wordt uitgedrukt in een percentage van de productwaarde en bedraagt ten hoogste voor:
a. glasgroenten: 0,60%
b. vollegrondsgroenten: 0,80%
c. fruit: 0,90%
d. champignons: 1,50%, en
e. uitgangsmateriaal: 0,20%.
3. De hoogte van de heffing als bedoeld in het tweede lid, wordt door middel van een besluit van het bestuur vastgesteld, met inachtneming van de genoemde maxima voor verschillende soorten groenten en fruit.
(…)
§ 4 Oplegging en inning
Artikel 4
1. De oplegging van de krachtens deze verordening verschuldigde heffing vindt plaats na afloop van het jaar waarover de heffing verschuldigd is en geschiedt door de voorzitter door middel van toezending of uitreiking aan de heffingsplichtige van een heffingsnota.
(…)
Goedgekeurd door de Bestuurskamer van de Sociaal-Economischer Raad bij besluit van 22 september 2005 en door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bij beschikking van 17 augustus 2005 (…)”
De in artikel 3, derde lid, van de Verordening teeltheffing bedoelde tarieven zijn bij het Besluit PT heffing groenten en fruit 2006 (hierna: tariefbesluit teelt) als volgt vastgesteld:
“Artikel 1
(…)
a glasgroenten: 0,468%
b vollegrondsgroenten: 0,153%
- aardbeien: 0,153%
c fruit: 0,153%
d champignons: 0,170%
- overige
paddestoelen: 0,050%
e uitgangsmateriaal: 0,080%”
De Verordening areaalheffing bepaalt, voor zover van belang:
Ҥ 2 Heffingsplicht
Artikel 2
1. De ondernemer die in het jaar 2006 een onderneming drijft waarin vollegrondsgroenten (…) worden geteeld is aan het productschap een heffing verschuldigd. (…)
3. De heffing als bedoeld in het eerste lid, is aan het productschap verschuldigd over het kalenderjaar 2006, ten behoeve van afzetbevordering, onderzoek en mileuprojecten.
(…)
§ 3 Grondslag en hoogte
Artikel 3
De heffing die is verschuldigd wordt opgelegd naar de grondslag grondgebruik (…), een en ander overeenkomstig de volgende artikelen.
Artikel 4
1. De heffing naar de grondslag grondgebruik wordt berekend naar de oppervlakte van de bij tuinbouwonderneming behorende cultuurgrond en bedraagt ten hoogste voor:
Groep 1: cultuurgrond, in gebruik voor de teelt in de open
grond van groen te oogsten erwten, stamsperciebonen,
snijbonen en tuinbonen: € 40,00 per ha;
Groep 2: cultuurgrond, in gebruik voor de teelt in de open
grond van was-, bospeen, en winterpeen: € 40,00 per ha;
Groep 3: cultuurgrond, in gebruik voor de teelt in de open
grond van herfst-, vroege-, en bewaarkool: € 80,00 per ha;
(…)
Groep 15: cultuurgrond in gebruik voor de teelt in de open
grond van andere groenten dan in de groepen
1 tot en met 14 genoemd: € 120,00 per ha.
2. De hoogte van de heffing als bedoeld in artikel 3 en artikel 4, eerste lid, wordt door middel van een besluit van het bestuur vastgesteld.
(…)
§ 4 Oplegging en inning
Artikel 6
1. De oplegging van de krachtens deze verordening verschuldigde heffing vindt plaats na afloop van het jaar waarover de heffing verschuldigd is en geschiedt door middel van toezending of uitreiking aan de heffingsplichtige van een heffingnota.
(…)
Goedgekeurd door de Bestuurskamer van de Sociaal-Economische Raad bij besluit van 22 juni 2006.”
Bij het Besluit PT bijzondere heffing vollegrondsgroenten 2006 (hierna: tariefbesluit areaal I) heeft het bestuur van verweerder de tarieven als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Verordening areaalheffing vastgesteld. Bij het Besluit 2006/2 PT bijzondere heffing vollegrondsgroenten 2006 (hierna: tariefbesluit areaal II) zijn deze tarieven gewijzigd en als volgt vastgesteld:
“Artikel 1
(…)
Groep 1: cultuurgrond, in gebruik voor de teelt in de open
grond van groen te oogsten erwten, stamsperciebonen,
snijbonen en tuinbonen: € 12,75 per ha;
Groep 2: cultuurgrond, in gebruik voor de teelt in de open
grond van was-, bospeen, en winterpeen: € 34,00 per ha;
Groep 3: cultuurgrond, in gebruik voor de teelt in de open
grond van herfst-, vroege-, en bewaarkool: € 29,75 per ha;
(…)
Groep 15: cultuurgrond in gebruik voor de teelt in de open
grond van andere groenten dan in de groepen
1 tot en met 14 genoemd: € 40,00 per ha.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij nota’s van 11 mei 2007 zijn aan appellanten heffingen opgelegd voor het jaar 2006 op grond van de Verordening teeltheffing, gebaseerd op ambtshalve schattingen. In het geval van appellante sub 3 is de nota van 11 mei 2007, naar aanleiding van een alsnog door appellante gedane aangifte, vervangen door een nota van 23 mei 2007. Ter zitting is namens appellante sub 3 verklaard dat het bezwaar (uitsluitend) is gericht tegen de nota van 23 mei 2007.
- Bij nota van 3 juli 2007 is aan appellant sub 2 een heffing opgelegd voor het jaar 2006 op grond van de Verordening areaalheffing.
- Appellanten hebben tegen voormelde heffingsnota’s bezwaar gemaakt.
- Op 17 december 2007 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
3.1 Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en de heffingen gehandhaafd. Daartoe is ten aanzien van de bezwaren tegen de op grond van de Verordening teeltheffing opgelegde nota’s van 11 en 23 mei 2007, voor zover thans nog van belang en samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
3.1.1 De goedkeuring door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV) van de Verordening teeltheffing van 17 augustus 2005 volstaat, gelet op de wijziging van de Wbo bij de reparatiewet van november 2007.
3.1.2 Aangaande het standpunt van appellanten, dat het tariefbesluit teelt niet verbindend zou zijn, heeft verweerder het volgende overwogen.
De nota’s op grond van de Verordening teeltheffing worden na afloop van het kalenderjaar opgelegd. De Minister van LNV en de SER hebben de in de Verordening opgenomen maximale tarieven goedgekeurd. Verweerder streeft ernaar de te hanteren tarieven op een lager niveau vast te stellen. De definitieve vaststelling van de tarieven geschiedt middels een apart besluit, zodra zicht bestaat op de hoogte van de benodigde gelden. Op deze wijze wordt van de ondernemingen geen overbodige financiële bijdrage gevraagd.
3.1.3 Verweerder wendt de opbrengst van de heffingen aan om de afzet van groenten en fruit te vergroten. Uit de opbrengst worden subsidies verstrekt voor activiteiten op het gebied van promotie, voorlichting, onderzoek, kwaliteit en milieu. Verweerder treedt daarmee niet regelend op. Verder wordt een deel van de kosten van het productschap betaald. Er wordt dan ook geen inbreuk gemaakt op artikel 12 van het Instellingsbesluit.
3.2 In de jegens appellant sub 2 genomen beslissing op bezwaar heeft verweerder voorts ten aanzien van het bezwaar tegen de op grond van de Verordening areaalheffing opgelegde nota van 3 juli 2007 het volgende overwogen.
3.2.1 Bij de publicatie van de Verordening areaalheffing in het verordeningenblad is abusievelijk niet vermeld dat deze is goedgekeurd door de Minister van LNV.
3.2.2 Voor de weerlegging van de overige bezwaren verwijst verweerder naar hetgeen hij ten aanzien van het tariefbesluit teelt heeft overwogen.
3.3 Naar aanleiding van de door appellanten ingediende beroepsgronden heeft verweerder voorts het volgende verweer gevoerd.
3.3.1 De grief die er op neerkomt dat door de verplichte heffing ten gunste van activiteiten met een privaatrechtelijk karakter de vrijheid van vereniging als bedoeld in artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) wordt geschonden, kan niet slagen. Verweerder kan als publiekrechtelijk lichaam niet worden aangemerkt als een vereniging in de zin van artikel 11 EVRM.
3.3.2 In reactie op het betoog van appellanten dat de hoogte van de af te dragen heffing bij verordening en niet bij separate tariefbesluiten kan worden vastgesteld, omdat deze besluiten niet aan de SER en de betrokken ministers zijn voorgelegd, geldt het volgende.
De goedkeuring van de Verordening teeltheffing en de Verordening areaalheffing strekt zich uit tot het maximale tarief als bedoeld in artikel 3, derde lid, respectievelijk artikel 4, eerste lid, van deze verordeningen. De goedkeuring ziet derhalve ook op de bevoegdheid van het bestuur om gedurende het jaar te bepalen of, en tot welk bedrag, een heffing zal worden opgelegd. Niet valt in te zien dat voor de aanwending van die bevoegdheid door de vaststelling van een lagere heffing opnieuw goedkeuring nodig is. De rechtszekerheid van de bedrijfsgenoten is niet in het geding. De tariefbesluiten voorzien namelijk in een gunstiger tarief dan de Verordeningen. Het bestuur heeft in zijn besluit van 25 april 2006 de tarieven definitief vastgesteld. Dit besluit is op 19 mei 2006 afgekondigd in het verordeningenblad PBO.
3.3.3 Voorzover wordt gesteld dat ten onrechte een deel van de heffingsopbrengst wordt aangewend voor onderzoek, wordt gewezen op de verordenende bevoegdheid als bedoeld in artikel 93, eerste lid, Wbo tot regeling of nadere regeling van de in het tweede lid van dit artikel genoemde onderwerpen, welke dient te worden onderscheiden van de bevoegdheid om bij verordening heffingen op te leggen, als bedoeld in artikel 126, eerste lid, Wbo. Verweerder heeft een autonome bevoegdheid die is neergelegd in artikel 126, eerste lid, Wbo om de heffingen op te leggen die hij met oog op de taakstelling in artikel 71 Wbo nodig acht. Uit artikel 126 Wbo blijkt geenszins dat de heffingsbevoegdheid enkel kan worden aangewend ten behoeve van de onderwerpen waarvoor een verordenende bevoegdheid bestaat, als bedoeld in artikel 93, tweede lid, Wbo. Naast het gebruik maken van de bevoegdheden als bedoeld in de artikelen 93 en 126 Wbo kan verweerder tevens ter vervulling van zijn taakstelling een besluit nemen dat de bedrijfsgenoten niet bindt, de zogenoemde vrije bestuursdaad. Het verstrekken van subsidies ten behoeve van onderzoek in het gemeenschappelijk belang van de sector geldt als een vrije bestuursdaad. Verweerder heeft dan ook geen regels of nadere regels gesteld als bedoeld in artikel 93, tweede lid, Wbo. Verwezen wordt voorts naar de uitspraak van het College van 11 april 1995, 94/2488/028/003, www.rechtspraak.nl, LJN ZG0689, waaruit volgt dat de doelmatigheid van de besteding van de heffingsgelden niet afdoet aan de verbindendheid van de heffingsverordening.
3.3.4 Appellanten hebben niet duidelijk gemaakt wat zij beogen met hun grief dat de diverse bedrijfsgenoten van het Productschap Tuinbouw op ongelijke wijze aan de kosten van het productschap bijdragen. Niet is aangegeven welke rechtsnorm geschonden zou zijn. Het door appellanten gestelde is bovendien onjuist. Er is sprake van een evenwichtige verdeling. Ondernemingen die groenten en fruit aankopen, waaronder ook detailhandelaren, zijn op grond van de Verordening PT bestemmingsheffing handel groenten en fruit 2006 en de Verordening PT algemene heffing handel groenten en fruit 2006 in beginsel heffingsplichtig. Ondernemingen die van een handelaar aankopen zijn heffingsplichtig, tenzij de producten zijn bestemd voor directe verkoop aan consumenten. In het geval van een supermarkt of grootwinkelbedrijf is doorgaans de centrale inkooporganisatie heffingsplichtig. Voor de groenteboer geldt dat hij heffingsplichtig is over van telers aangekochte of uit derde landen geïmporteerde producten, en niet over aankopen van handelaren. Een van de redenen hiervoor is het bestaan van een eigen bedrijfslichaam voor de detailhandel, het Hoofdbedrijfschap Detailhandel. De detaillist krijgt overigens de eerder in de keten opgelegde heffingen door vrije prijsvorming doorberekend. Bovendien bepaalt de sector zelf welke bedrijfsgenoten welke heffing opgelegd krijgen.
3.3.5 Appellanten stellen dat uit de begroting van het productschap niet valt op te maken hoe verweerder de heffingsopbrengsten aanwendt. Deze informatie is van belang om te kunnen nagaan of de diverse bedrijfsgenoten gelijkelijk in de lasten bijdragen en of wordt voldaan aan de criteria die de Europese Commissie heeft gesteld voor de verenigbaarheid van de steun met het gemeenschapsrecht.
De aan appellanten opgelegde heffingsnota’s zijn opgelegd op basis van de Verordening teeltheffing en de Verordening areaalheffing. De opbrengst van deze heffingen komt terecht in een aantal fondsen. Appellanten hebben niet onderbouwd waarom de door hen bedoelde andere verordeningen of fondsen in deze procedure ter zake doen. Appellanten hebben evenmin aangegeven met welke nationale of internationale (EU)voorschriften de aanwending van de heffingsopbrengst in strijd is. Voor het geval appellanten er alsnog in slagen hun grieven te concretiseren wordt ingegaan op de punten waarover volgens appellanten onduidelijkheid zou bestaan.
De opbrengst van de Verordening teeltheffing is te vinden op pagina 46 van het financieel jaarverslag 2007. De opbrengst van de Verordening areaalheffing is te vinden op pagina 42 van dat verslag. Alle financiële informatie is openbaar en vrij toegankelijk.
De perceptiekosten zijn onderdeel van de uitvoeringskosten van verweerder. Appellanten hebben niet duidelijk gemaakt waarop een wettelijke verplichting tot het expliciteren van perceptiekosten zou berusten.
De “overhead” wordt vastgesteld op basis van gemaakte kosten en is te vinden op pagina 36 van het financieel jaarverslag 2006.
De opbrengst van de Verordening teeltheffing wordt overeenkomstig de aangifte van de bedrijfsgenoot verdeeld over de verschillende fondsen. De verdeling van de bestemming per bedrijfsgenoot staat aangegeven op de nota. Zie in dit verband de aan appellante sub 3 opgelegde nota van 23 mei 2007. De aan de overige appellanten opgelegde nota’s hebben als grondslag ambtshalve schattingen van de productwaarde in 2006. Bij hen is de opbrengst na afloop van het kalenderjaar over de fondsen verdeeld, op basis van schatting.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben – samengevat weergegeven – aangevoerd dat de bestreden besluiten om de volgende redenen dienen te worden vernietigd.
4.1 Appellanten ondersteunen de opvatting van de Nederlandse Vrije Agrarische Federatie dat er in de 21e eeuw geen plaats meer is voor Pbo-organisaties zoals het Productschap Tuinbouw. Bezwaren bestaan vooral tegen het verplichte karakter van de aansluiting, de ondemocratische wijze waarop de besturen worden benoemd en de jaarlijks verplichte financiële bijdragen zonder dat op de bestedingen ervan enige invloed kan worden uitgeoefend.
Het in artikel 11 EVRM neergelegde (negatieve) verenigingsrecht verbiedt dat appellanten worden verplicht deel te nemen aan het Productschap Tuinbouw. Dit geldt in het bijzonder voor de private taken van het Productschap waarbij het algemeen belang niet in het geding is (onderzoek, promotie en dergelijke). Voor zover een bedrijfslichaam activiteiten verricht die het algemeen belang dienen, handelt het als een publieke organisatie en ligt het voor de hand dat alle bedrijfsgenoten aan de verplichtingen worden onderworpen die daarvan het gevolg zijn. Een dergelijke conclusie is echter minder evident wanneer het gaat om activiteiten ter bevordering van het gemeenschappelijk belang van de bedrijfsgenoten zelf. Het is een bekend feit is dat veel bedrijfslichamen hechten aan vrije bestuursdaden. Wanneer de vrije bestuursdaden alle bedrijfsgenoten verplichten tot deelname en in het algemeen belang van de bedrijfsgenoten zijn, zou nog steeds gesteld kunnen worden dat sprake is van het handelen vanuit het “gemeenschappelijk belang van die ondernemingen”. De ontwikkeling van de interne markt ondergraaft echter in toenemende mate deze enge uitleg van “algemeen” of “gemeenschappelijk” belang. Zo wordt 60% van de inkomsten van verweerder besteed aan algemene promotie. De onpersoonlijke reclame die wordt gemaakt komt niet alleen de Nederlandse producenten ten goede, maar ook de bedrijfsgenoten in andere lidstaten van de EU die hieraan niet meebetalen. Het is dan niet meer redelijk met een beroep op het publiekrechtelijke karakter van de bedrijfslichamen de vrijheid van vereniging te beperken. Verder kan de vraag gesteld worden of deze uitgave nog wel in het gemeenschappelijk belang is van de bedrijfsgenoten die verplicht worden aan deze uitgaven mee te betalen. Deze vraag wordt in Europa in toenemende mate met “nee” beantwoord. Zo heeft het Bundesverfassungsgericht op 3 februari 2009 (BVerfG, 2 BVL 54/06, www.bverfg.de/entscheidungen/ls20090203_2bvl005406.html) een in Duitsland verplichte heffing ten behoeve van onder andere de algemene promotie van landbouwproducten in strijd met de Duitse grondwet verklaard.
Appellanten zijn van mening dat er voor wat betreft bedrijfslichamen onderscheid dient te worden gemaakt tussen het bedrijfslichaam als behartiger van het algemeen belang en het bedrijfslichaam als organisatie waarbij het (veronderstelde) sectorbelang wordt behartigd. In deze laatste hoedanigheid is het bedrijfslichaam naar EHRM-maatstaven geen publiekrechtelijke organisatie. Voor de heffingen heeft dit als gevolg dat wanneer de besteding daarvan niet geschiedt in het kader van het algemeen belang, maar in het kader van het (veronderstelde) sectorbelang, de heffing als zijnde geheven in strijd met artikel 11 EVRM niet verbindend is.
4.2 De Verordeningen zijn – in strijd met artikel 126, vierde lid, Wbo – niet goedgekeurd door alle betrokken ministers. Ten aanzien van de Verordening areaalheffing geldt bovendien dat de (gebrekkige) goedkeuring door de Minister van LNV – in strijd met artikel 106, eerste lid, Wbo – niet is vermeld bij de afkondiging in het verordeningenblad.
4.3 De tariefbesluiten zijn – in strijd met artikel 126, vierde en zevende lid, Wbo – niet goedgekeurd door de betrokken ministers, noch door de SER.
Het tariefbesluit teelt is vastgesteld op 25 april 2006 en gepubliceerd op 19 mei 2006. Het tariefbesluit areaal I is vastgesteld op 29 november 2005 en gepubliceerd op 7 juni 2006. Het tariefbesluit areaal II is vastgesteld op 6 juni 2007 en gepubliceerd op 15 juni 2007. De tarieven gelden echter met terugwerkende kracht tot 1 januari 2006. Uit de tariefbesluiten blijkt bovendien niet waarom de uiteindelijk vastgestelde tarieven zo afwijken van de in de Verordeningen opgenomen (maximum)tarieven.
De heffing is aldus in strijd met het legaliteitsbeginsel en/of het rechtszekerheidsbeginsel.
4.4 De heffing wordt mede aangewend voor doeleinden waarvoor verweerder op grond van artikel 12 van het Instellingsbesluit niet bevoegd is regelend op te treden, bijvoorbeeld voor onderzoek op sociaal, economisch en technisch terrein. Verweerder verleent subsidies voor een groot aantal onderzoeksprojecten en is hiervan een belangrijke financier. Het heffingsgeld wordt niet uit vrije wil afgestaan en belemmert andere aanwendings-mogelijkheden daarvan, zoals het uitvoeren van eigen onderzoek. Door voor onderzoeksdoeleinden heffingsgelden te innen en deze vervolgens via door hem geformuleerde beleidsdoeleinden te verdelen over specifieke door hem als waardevol beschouwde onderzoeken, regelt en beïnvloedt verweerder het onderzoek in de tuinbouwsector.
4.5 De diverse bedrijfsgenoten dragen op ongelijke wijze bij aan de kosten van het productschap. Op grond van artikel 126 Wbo kunnen bedrijfslichamen aan degenen, die ondernemingen drijven waarvoor zij zijn ingesteld, heffingen opleggen. Dit betekent tevens, gezien het karakter van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, dat alle ondernemingen die van de bestedingen van de betreffende heffing geacht worden profijt te hebben, in de heffing moeten worden betrokken. Dit wordt beaamd door verweerder in § 2.2 en 2.3 van de toelichting bij de Verordening teeltheffing. Daar is namelijk vermeld dat verweerder is ingesteld voor alle ondernemingen in de groenten en fruitsector, dat door middel van de drie heffingsverordeningen (de Verordening teeltheffing, de Verordening PT heffing verduurzaamde groenten- en fruit 2006 en de Verordening PT bestemmingsheffing handel groenten en fruit 2006) aan alle telers, handelaren en fabrikanten een heffing wordt opgelegd en dat zo wordt voorkomen dat er bedrijven zouden zijn die wel profiteren van activiteiten maar niet meebetalen. De detailhandel wordt echter niet beheven. De daarvoor door verweerder gehanteerde argumenten zijn niet valide. Dat een bedrijf door een bedrijfslichaam wordt aangeslagen betekent niet dat het niet tegelijkertijd door een ander bedrijfslichaam kan worden aangeslagen. Dat tot op heden geen projecten zijn gesubsidieerd die specifiek gericht zijn op de detailhandel is onjuist. De opbrengst van de onderhavige heffingen worden immers aangewend om de afzet van groenten en fruit te vergroten. De detailhandel heeft daarvan net zoveel profijt als de handelaren, de telers en de fabrikanten. Nu verweerder geen objectieve redenen aangeeft die de vrijstelling van de detailhandel rechtvaardigen, is de heffing in strijd met artikel 126 Wbo, aldus appellanten.
4.6 In de groenten- en fruitsector worden op basis van zes verordeningen heffingen geïnd, waarbij een deel van de opbrengst wordt aangewend voor de algemene kosten van verweerder en een ander deel wordt verdeeld over een aantal fondsen. Uit de toelichting bij de verordeningen, noch uit de begroting voor 2006 valt op te maken hoe verweerder de opbrengsten van de groenten en fruitsector aanwendt. Zo is er bijvoorbeeld geen duidelijkheid over de vraag:
- hoe hoog de opbrengsten van de diverse heffingen zijn;
- hoe hoog de perceptiekosten (kosten verbonden aan het innen van de heffingen) zijn;
- hoe de “overhead” (algemene kosten van verweerder) wordt vastgesteld;
- hoe de heffingsopbrengsten over de diverse fondsen worden verdeeld.
Gelet op deze onduidelijkheden stellen appellanten zich op het standpunt dat verweerder de heffingsopbrengsten aanwendt op een wijze die in strijd is met nationale en internationale (EU)voorschriften.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellanten hebben een beroep gedaan op artikel 11 EVRM, volgens welke bepaling een ieder recht heeft op vrijheid van vreedzame vergadering en vereniging. Appellanten stellen dat de verplichte aansluiting van hun ondernemingen bij het Productschap Tuinbouw met deze bepaling in strijd is. Zij hebben in dit verband aangevoerd dat verweerder activiteiten bekostigt die niet in het gemeenschappelijk belang zijn van de bedrijfsgenoten en dat verweerder als behartiger van het (veronderstelde) sectorbelang niet als een publiekrechtelijke organisatie kan worden beschouwd.
Het College overweegt dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft geoordeeld dat artikel 11 EVRM ook het negatieve recht van vereniging omvat (zie het arrest Sigurdur A. Sigurjonsson v. Iceland van 30 juni 1993, Publ. Hof, Serie A, Vol. 264 § 35), hetgeen betekent dat de verplichting om zich aan te sluiten bij een bepaalde vereniging onder omstandigheden een aantasting kan zijn van het recht op vrijheid van vereniging, gewaarborgd door artikel 11 EVRM. Echter, zoals het College reeds meerdere malen, in soortgelijke zaken als de onderhavige – zie bijvoorbeeld de uitspraken van 15 april 1998, AWB 96/0590/029/001 (niet gepubliceerd), 16 november 2006, AWB 05/261 (www.rechtspraak.nl, LJN AZ3137), 26 november 2008, AWB 06/259 en 06/460 (www.rechtspraak.nl, LJN BG8046) – heeft overwogen, kan een publiekrechtelijke organisatie als het Productschap Tuinbouw, die krachtens de Grondwet is ingesteld, en in hoofdstuk 7 van de Grondwet met andere overheidslichamen is behandeld en gerekend tot “openbare lichamen”, niet worden aangemerkt als een privaatrechtelijke vereniging in de zin van artikel 11 EVRM. Dit houdt in dat van een lidmaatschap, zoals bij verenigingen, geen sprake is, maar dat een onderneming zoals die van appellanten van rechtswege behoort tot de ondernemingen, waarvoor verweerder is ingesteld. Voorts kenmerkend is dat een bedrijfslichaam als het Productschap Tuinbouw functioneert onder toezicht van de centrale overheid en dat de regelgevende bevoegdheid wordt bepaald door de wet. Weliswaar zijn de besturen van de openbare bedrijfslichamen samengesteld uit vertegenwoordigers van representatieve organisaties van werkgevers en werknemers en beschikken zij over ruime verordenende bevoegdheden, daar staat tegenover dat de verordeningen de goedkeuring behoeven van de betrokken Minister en/of de SER. Besluiten van openbare bedrijfslichamen als het Productschap Tuinbouw worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en zijn appellabel voor de bestuursrechter. Het productschap is bovendien opgericht met het oog op het vervullen van een voor het openbaar belang nuttig geachte functie, onder meer tot uitdrukking komend in de taakomschrijving in artikel 71 Wbo. Het feit dat deze bepaling ruimte laat voor het behartigen van het gemeenschappelijk belang van de ondernemingen, waarvoor het bedrijfslichaam is ingesteld, doet geen afbreuk aan het publiekrechtelijk gehalte van de organisatie.
Het beroep van appellanten op artikel 11 EVRM faalt derhalve.
5.2 De grief van appellanten dat de Verordeningen onverbindend zijn, nu deze slechts zijn goedgekeurd door de Minister van LNV, slaagt niet. Het College verwijst hiertoe naar het bij de reparatiewet aan de Wbo toegevoegde artikel 128a, alsmede naar hetgeen ten aanzien van de terugwerkende kracht van de reparatiewet is overwogen in de beschikking van het College van 4 juni 2008, AWB 05/326 e.a. (www.rechtspraak.nl, LJN BD4081). Het College ziet geen aanleiding thans anders te oordelen dan het in voormelde uitspraak heeft gedaan.
5.3 Ten aanzien van de grief inzake het verzuim om bij de publicatie van de Verordening areaalheffing in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie het besluit te vermelden waarbij de Verordening is goedgekeurd door de Minister van LNV, stelt het College vast dat het hier gaat om schending van een vormvoorschrift, dat niet met nietigheid is bedreigd. Uit de door verweerder overgelegde stukken, waaronder het Koninklijk Besluit van 5 december 1950 (Stb. K 550) en de memorie van toelichting bij de Verzamelwet SZW-wetten AV- en Arboterrein (Stb. 2004, 104), blijkt niet dat destijds om andere dan louter administratieve redenen is besloten om het voorschrift betreffende de bekendmaking van de datum van goedkeuring naar artikel 106 Wbo over te brengen.
Appellanten hebben niet aangegeven in hoeverre zij door het ontbreken van de vermelding in hun belangen zijn geschaad. Het voorschrift heeft kennelijk tot doel in een oogopslag duidelijk te maken dat voldaan is aan het eveneens in artikel 106 Wbo bepaalde, te weten dat de Verordening pas in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie mag worden bekend gemaakt, nadat de vereiste goedkeuring is verleend. Voorzover appellanten betwijfelen of hieraan is voldaan, volgt uit de door verweerder overgelegde goedkeuringsbeschikking van de Minister van LNV van 28 april 2006, dat er geen reden voor twijfel is op dit punt.
Het verzuim heeft dan ook niet de onverbindendheid van de Verordening areaalheffing tot gevolg.
5.4 Met betrekking tot de gestelde onverbindendheid van de tariefbesluiten teelt en areaal I en II is het College, anders dan appellanten, van oordeel dat geen wettelijke regeling voorschrijft dat deze besluiten de uitdrukkelijke goedkeuring behoeven van de betrokken Minister en de SER, als laatstgenoemden reeds goedkeuring hebben verleend aan de Verordening teeltheffing en de Verordening areaalheffing, waarop de tariefbesluiten berusten. Immers, de bepalingen van de Verordeningen laten uitdrukkelijk toe dat het bestuur van het productschap het percentage van de heffing nader vaststelt op een lager niveau dan de maximale heffingspercentages zoals deze in de Verordeningen zijn opgenomen. De gestelde toepassing in strijd met het legaliteitsbeginsel doet zich derhalve niet voor.
Het betoog van appellanten, dat de nadere (lagere) vaststelling van de heffingstarieven in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, kan evenmin slagen. Het streven van verweerder om inkomsten en uitgaven in een begrotingsjaar zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen en niet nodeloos hoge tarieven in rekening te brengen, is in het belang van de bedrijfsgenoten, aangezien zij uiteindelijk met een gunstiger tarief worden belast dan het aanvankelijk aangekondigde tarief. Dat het definitieve heffingspercentage pas in de loop van het kalenderjaar bekend is, doet hieraan niet af, nu appellanten bekend zijn met het maximale tarief. Appellanten hebben niet toegelicht in hoeverre zij in hun belangen worden geschaad door deze heffingssystematiek en door het verschil tussen de maximum heffingspercentages, bepaald in de Verordeningen, enerzijds en de in concreto toegepaste heffingspercentages uit de tariefbesluiten anderzijds.
Derhalve treft de grief dat de tariefbesluiten onverbindend zouden zijn, geen doel.
5.5 Appellanten hebben aangevoerd dat de Verordeningen onverbindend zijn, nu daarin is bepaald dat de heffing mede dient ten behoeve van onderzoek en de activiteiten van verweerder dienen te worden aangemerkt als de regeling of nadere regeling van onderzoek, als bedoeld in artikel 93, tweede lid, Wbo, waartoe verweerder niet bevoegd is.
Het College overweegt dat dit betoog voorbijgaat aan de rechtsgrondslag van de Verordeningen, die niet in artikel 93 Wbo is gelegen, maar in artikel 126 Wbo.
Artikel 93 Wbo bepaalt de algemene verordenende bevoegdheid van bedrijfslichamen. De beperkingen die daaraan bij of krachtens artikel 93 Wbo zijn gesteld, raken niet de bevoegdheid ingevolge artikel 126 Wbo om bij verordening heffingen op te leggen. Evenmin sluit artikel 93 Wbo uit dat verweerder binnen het kader van zijn taak zoals bepaald bij artikel 71 Wbo, activiteiten ontplooit, die vallen buiten de onderwerpen die verweerder bij verordening (nader) kan regelen krachtens het tweede lid van artikel 93 Wbo (zie de uitspraak van het College van 26 november 1991, nrs. 89/2275/47/003 e.a.). Gesteld noch gebleken is dat de stimulering van onderzoek, die wordt bekostigd uit de in geding zijnde heffing, zou vallen buiten de algemene taakomschrijving van verweerder als neergelegd in artikel 71 Wbo.
5.6 Appellanten hebben betoogd dat niet alle bedrijfsgenoten – naar appellanten stellen ontbreekt de detailhandel in de keten van heffingsplichtigen in de sector – op gelijke wijze bijdragen in de kosten van het productschap, hetgeen in strijd is met artikel 126 Wbo. Appellanten lezen in deze bepaling een bevoegdheid tot het opleggen van heffingen, die tevens de verplichting inhoudt om alle ondernemingen in de betreffende sector gelijkelijk te belasten vanwege het profijt dat zij van de opbrengst van de heffing zullen hebben.
Het College kan appellanten in dit betoog niet volgen.
Appellanten hebben niet weersproken dat zij behoren tot de kring van ondernemingen waarvoor het productschap is ingesteld en dat de heffingen in geding zijn opgelegd conform de Verordening teeltheffing en de Verordening areaalheffing, zoals deze door verweerder met toepassing van artikel 126 Wbo en artikel 14 van het Instellingbesluit zijn vastgesteld. Voorzover appelanten, bij wege van exceptie, de verbindendheid van deze heffingsverordeningen aan de orde stellen, geldt het volgende.
Volgens vaste jurisprudentie van het College kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig geacht moeten worden met een hogere – algemeen verbindende – regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever – en verweerder op grond van artikel 14 van het Instellingsbesluit in het bijzonder – en derhalve met terughoudendheid toetsend geoordeeld moet worden dat de voorschriften een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kunnen doorstaan.
Het College stelt vast dat van strijd met een hogere regeling geen sprake is. De artikelen 126 Wbo en 14 van het Instellingsbesluit bieden verweerder een ruime bevoegdheid voor het kiezen van de toepasselijke grondslag bij het opleggen van een heffing, waaronder mede moet worden begrepen de keuze van de groep van ondernemers aan wie de betreffende heffing in verband met de bestemming zal worden opgelegd. Dat de wetsgeschiedenis aanknopingspunten zou bieden voor het standpunt van appellanten, dat hierop neerkomt dat per definitie de gehele bedrijfstak heffingsplichtig is, omdat alle ondernemers uiteindelijk van de opbrengst van de heffing profiteren, hebben appellanten niet onderbouwd en het College ziet ook overigens geen grond voor de door appellanten voorgestane uitleg van artikel 126 Wbo. Het derde lid van deze bepaling behelst geen andere beperking van de bevoegdheid dan dat het Instellingbesluit – in dit geval
artikel 14 – daaromtrent regels stelt.
Deze grief moet worden verworpen.
5.7 De niet beargumenteerde grief dat, bij gebrek aan inzicht in de wijze waarop verweerder de heffingsopbrengsten in de groenten- en fruitsector aanwendt, de heffingsnota’s in strijd met nationale en internationale (EU)voorschriften zijn opgelegd, faalt, reeds omdat met die enkele stelling onvoldoende is onderbouwd dat – en welke – rechtsnormen geschonden zouden zijn.
5.8 Het vorenstaande leidt het College tot de slotsom dat het beroep van appellanten ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van art. 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2010.
w.g. F. Stuurop w.g. J.M.M. Bancken