Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 07/528 28 april 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te C, appellanten,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 19 juli 2007, bij het College binnengekomen op 20 juli 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 13 juni 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen een besluit van 22 september 2006, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellanten op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 16 oktober 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 17 april 2008 heeft het College verweerder om nadere informatie verzocht. Bij brief van 22 mei 2008 heeft verweerder hierop gereageerd.
Op 1 september 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunt hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigden. Ter zitting is het onderzoek gesloten.
Bij beschikking van 6 november 2008 heeft het College het onderzoek heropend en is de verdere behandeling aangehouden in afwachting van de beantwoording door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van door het College in een andere zaak gestelde prejudiciële vragen over de verbindendheid van het in artikel 17, eerste lid, onder b, van de Regeling gestelde omtrent het te hanteren drempelbedrag van € 500.--.
Het College heeft partijen bij brief van 28 januari 2010 verzocht te reageren op het arrest van 22 oktober 2009, gewezen in zaak C-449/08, waarbij voornoemd Hof van Justitie de door het College gestelde prejudiciële vragen over het drempelbedrag van € 500.-- heeft beantwoord.
Appellanten hebben hierop gereageerd bij brief van 16 februari 2010. In deze brief hebben zij tevens aangegeven een nadere behandeling ter zitting van dit beroep niet noodzakelijk te vinden. Verweerder heeft gereageerd bij brief van 3 maart 2010. Ook hij heeft meegedeeld geen nadere behandeling ter zitting te wensen.
Vervolgens heeft het College het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 33
Subsidiabiliteit
1. De landbouwers kunnen gebruik maken van de bedrijfstoeslagregeling indien:
a) zij op grond van ten minste één van de in bijlage VI bedoelde steunregelingen een betaling hebben ontvangen in de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode, of (…)
Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft Pro een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het
kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden.
(…)
3. Een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de betrokken landbouwer, samen met relevant bewijsmateriaal ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk ter kennis van de autoriteit gebracht binnen een door elke lidstaat vast te stellen termijn.
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)
Artikel 42
Nationale reserve
(…)
4. De lidstaten gebruiken de nationale reserve om op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere, door de Commissie volgens de in artikel 144, lid 2, bedoelde procedure te omschrijven situatie bevinden.
(…)
Artikel 43
Bepaling van de toeslagrechten
1. Onverminderd artikel 48 ontvangt Pro een landbouwer een toeslagrecht per hectare dat is berekend door het referentiebedrag te delen door het gemiddelde aantal, berekend over drie jaar, van alle hectaren die in de referentieperiode recht hebben gegeven op de in bijlage VI genoemde rechtstreekse betalingen.
(…)
2. Het in lid 1 bedoelde aantal hectaren omvat voorts:
a) in het geval van de in bijlage VII genoemde steun voor aardappelzetmeel, (…) het overeenkomstig de punten B, (…) van de bijlage berekende aantal hectaren voor de productie waarvan de steun in de referenbtieperiode is verleend en (…)
Bijlage VII
(…)
B. Betaling voor aardappelzetmeel
Indien een landbouwer de betaling voor aardappelzetmeel heeft ontvangen, wordt het bedrag berekend door het aantal tonnen waarvoor respectievelijk in elk jaar van de referentieperiode een dergelijke betaling is verleend, te vermenigvuldigen met 44,22 euro per ton aardappelzetmeel. De lidstaten berekenen het aantal voor de bedrijfstoeslag mee te rekenen hectaren naar evenredigheid van het aantal geproduceerde tonnen aardappelzetmeel waarvoor respectievelijk in elk jaar van de referentieperiode de bij artikel 8, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1766/92 vastgestelde steun is verleend, zulks binnen de grenzen van een basisareaal dat de Commissie vaststelt op basis van het door de lidstaten meegedeelde aantal hectaren dat in de referentieperiode onder een teeltcontract viel.
(…)”
Artikel 21 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“1. Een landbouwer die onder de voorwaarden van de leden 2 tot en met 6 van het onderhavige artikel en uiterlijk op 15 mei
2004 geïnvesteerd heeft in productiecapaciteit of grond heeft gekocht, ontvangt toeslagrechten die zijn berekend door een referentiebedrag dat door de lidstaat is vastgesteld op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, te delen door een aantal hectaren dat niet groter is dan het aantal hectaren dat hij heeft gekocht.
(…)
2. Voor investeringen dient een desbetreffend plan of programma te zijn opgesteld waarvan de tenuitvoerlegging uiterlijk op 15 mei 2004 van start is gegaan. Het plan of programma wordt door de landbouwer aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat meegedeeld.
Indien geen schriftelijk plan of programma bestaat, kan de lidstaat rekening houden met andere objectieve bewijzen van de investering.
Voor investeringen zoals bedoeld in lid 1, tweede alinea, moet de tenuitvoerlegging van het plan of programma evenwel uiterlijk op 31 december 2006 worden beëindigd.
(…)
3. De verhoging van de productiecapaciteit mag alleen betrekking hebben op de sectoren waarvoor in de referentieperiode een in bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 genoemde rechtstreekse betaling zou zijn verleend, in welk geval rekening wordt gehouden met de toepassing van de mogelijkheden waarin de artikelen 66 tot en met 70 van die verordening voorzien.
De aankoop van grond mag alleen betrekking hebben op de aankoop van subsidiabele grond in de zin van artikel 44, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
In geen geval wordt voor de toepassing van dit artikel dat deel van de verhoging van de productiecapaciteit en/of van de aangekochte grond in aanmerking genomen waarvoor de landbouwer reeds recht op de toewijzing van toeslagrechten en/of referentiebedragen voor de referentieperiode heeft.
(…)”
De Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 16
1. Voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve komen uitsluitend in aanmerking:
(…)
c. landbouwers die overeenkomstig artikel 21 van Pro verordening 795/2004 geïnvesteerd hebben in productiecapaciteit of grond hebben gekocht, indien ten genoegen van de minister wordt aangetoond dat zij overeenkomstig artikel 21 van Pro verordening 795/2004, uiterlijk op 15 mei 2004:
(…)
- leveringsrechten voor de voor zetmeelproductie bestemde aardappelen, bedoeld in Verordening 1766/92 van de Raad van 30 juni 10992 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen hebben gekocht, voorzover deze ook daarwerkelijk worden benut.
(…)
2. Landbouwers als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b tot en met d, komen uitsluitend in aanmerking voor toeslagrechten uit de nationale reserve voor zover:
a. zij als gevolg van de investering in productiecapaciteit of het in bezit krijgen, kopen of huren van subsidiabele grond, in de zin van artikel 44, tweede lid, van verordening 1782/2003, in het daarop volgende kalenderjaar, beschikken over meer:
(…)
iv. leveringsrechten voor de voor zetmeelproductie bestemde aardappelen en bijbehorend areaal, of (…) dan de betrokken productiecapaciteit of grond die in de referentieperiode beschikbaar was;
b. zij op basis daarvan meer rechtstreekse betalingen hebben ontvangen, zoals berekend op grond van artikel 17; en
(…).
Artikel 17
1. De extra referentiebedragen worden voor landbouwers als bedoeld in artikel 16, tweede lid, berekend op basis van de volgende methode:
a. De toename, ten opzichte van de referentieperiode, in het jaar na en als gevolg van de investering in de betrokken productiecapaciteit, het in bezit krijgen, kopen of huren van grond, van het bedrag aan rechtstreekse betalingen, ontvangen op grond van de in bijlage VI van verordening 1782/2003 genoemde steunregelingen, wordt berekend en aangepast volgens de methode beschreven in bijlage VII van verordening 1782/2003;
b. Het resultaat van de berekening van onderdeel a) wordt verminderd met een bedrag van € 500,- dat naar evenredigheid over de onderscheiden, op grond van de in dat onderdeel bedoelde steunregelingen, ontvangen extra bedragen wordt verdeeld; en
c. De extra bedragen zoals berekend overeenkomstig onderdeel b) worden vermenigvuldigd met een nader door de minister vast te stellen percentage. Hij maakt dit percentage bij besluit bekend in de staatscourant.
2. In afwijking van het eerste lid en artikel 16, tweede lid, wordt op verzoek van de landbouwer voor de berekening van het extra referentiebedrag uitgegaan van het tweede jaar na de investering in productiecapaciteit of het in bezit krijgen, kopen of huren van grond, maar uiterlijk 2005, indien hij ten genoegen van de minister aantoont dat hij in het eerste jaar nadien niet in staat was de betrokken productiecapaciteit of grond ten volle te benutten.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Met het door hen op 10 maart 2005 ondertekende formulier “Inventarisatie Bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” en een begeleidende brief hebben appellanten aangegeven dat er op hun bedrijf in 2002 sprake is geweest van een overmachtsituatie bestaande uit waterschade op een perceel aardappelen bestemd voor de productie van zetmeel. Tevens werden er in 2002 extra aandelen zetmeel gekocht met de intentie daarop daadwerkelijk te leveren.
- Bij besluit van 22 september 2006 heeft verweerder de toeslagrechten van appellanten vastgesteld. Voor de productgroep zetmeel is verweerder daarbij uitgegaan van 321,963 ton in 2000, van 340,766 ton in 2001 en 308,973 ton in 2002. Voor appellanten werden geen toeslagrechten uit de nationale reserve vastgesteld.
- Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 1 november 2006 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 9 januari 2007 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar betreffende overmacht in 2002 bij de productgroep aardappelzetmeel alsnog gegrond verklaard, met als gevolg dat bij de berekening van het referentiebedrag in deze productgroep het jaar 2002 buiten beschouwing wordt gelaten.
Ten aanzien van de toepassing van artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 heeft verweerder voorts overwogen dat deze bepaling hem geen ruimte laat om, zoals appellanten willen, bij de berekening van het referentiebedrag uit te gaan van de zetmeelproductie die op grond van de beschikbare leveringsrechten in 2002 had kunnen worden gerealiseerd.
Wel heeft verweerder vastgesteld dat appellanten in 2001 – dus vóór de fatale datum van 15 mei 2004 – een investering hebben gedaan in de vorm van aankoop van zes aandelen AVEBE, zodat extra toeslagrechten uit de nationale reserve kunnen worden toegekend.
Ingevolge artikel 17 van Pro de Regeling wordt het extra referentiebedrag uit de nationale reserve berekend op basis van de toename van de rechtstreekse betalingen als gevolg van de investering ten opzichte van de referentieperiode. Op verzoek van appellanten is verweerder daarbij uitgegaan van het jaar 2003 als effectjaar.
De toename van de ontvangen premie wordt door verweerder op drie manieren berekend:
1. Hoeveel bedraagt de extra premie voor het hele bedrijf? (berekening 1)
2. Hoeveel bedraagt de extra premie voor de sectoren waarin is geïnvesteerd? (berekening 2)
3. Hoeveel extra premie kan maximaal worden ontvangen op basis van de aantallen waarin is geïnvesteerd zoals blijkt uit bewijsstukken? (berekening 3).
Het laagste bedrag van deze drie berekeningen geeft aan wat appellanten aan extra premie hebben ontvangen als direct gevolg van de investering. De toename van de premieontvangsten moet het direct gevolg zijn van de betreffende investering (artikel 16, tweede lid, sub a en b, van de Regeling).
Met zes extra leveringsrechten voor de voor zetmeel productie bestemde aardappelen konden appellanten maximaal
6 x € 262,22 = € 1573,32 aan extra rechtstreekse betalingen verkrijgen. Van dit bedrag wordt het drempelbedrag van
€ 500.-genoemd in artikel 17, eerste lid, sub b, van de Regeling afgetrokken. Appellanten komen derhalve alsnog in aanmerking voor een extra referentiebedrag uit de nationale reserve ten bedrage van
€ 1073,32.
Voor het overige handhaaft verweerder zijn besluit van 22 september 2006.
Appellanten komen in aanmerking voor vergoeding van proceskosten, maar niet voor vergoeding van schade bestaande uit toekenning van wettelijke rente. Bij het bestreden besluit zijn uitsluitend de toeslagrechten met de bijbehorende waarde vastgesteld. Het besluit tot uitkering van de subsidie moest nog worden genomen, zoadat geen wettelijke rente is verschuldigd over de onjuiste vaststelling van het subsidiebedrag.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben tengevolge van het door de locale brandweer abusievelijk onder water zetten van hun perceel zetmeelaardappelen in 2002 slechts 308,973 ton zetmeel kunnen produceren. Aangezien zij vanwege de aankoop in 2001 van extra aandelen AVEBE uitzicht hadden op een extra hoge productie ten opzichte van de voorafgaande referentiejaren 2000 en 2001, pakt de erkenning van overmacht en het niet meetellen van de fictieve productie in het jaar 2002 ongunstig uit. Met de erkenning van het beroep op overmacht wordt geen recht gedaan aan de productiecapaciteit van het perceel dat onder water is gezet. Appellanten willen dat wordt uitgegaan van de tonnen aardappelen die zij op grond van de door hen gekochte aandelen AVEBE gerechtigd waren te leveren.
Verweerder heeft bovendien het extra bedrag aan premie als gevolg van de investeringen in aandelen AVEBE niet juist berekend. Verweerder had als uitgangspunt de totaal verkregen extra premie in 2003 moeten nemen, dan wel de berekening van de toeslagrechten uit de nationale reserve volgens methodiek 1 en/of 2 moeten toepassen. Zo zou meer recht zijn gedaan aan de situatie van overmacht die zich in 2002 heeft voorgedaan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder de toeslagrechten uit de nationale reserve vanwege de investering van appellanten in zes leveringsrechten voor zetmeelaardappelen juist heeft berekend.
Ingevolge artikel 16, tweede lid, sub b, van de Regeling is één van de voorwaarden voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve dat de landbouwer als gevolg van de toename van productiecapaciteit ook daadwerkelijk meer rechtstreekse betalingen heeft ontvangen. Om die toename van premieontvangsten vast te stellen hanteert verweerder drie methoden van berekening, weergegeven in rubriek 3 van deze uitspraak. De laagste uitkomst wordt door verweerder als het meest directe gevolg van de investering beschouwd.
De door verweerder gevolgde benadering, die een uitwerking is van het in de artikelen 16 en 17 van de Regeling gestelde vereiste van causaal verband tussen de investering en de toename van de rechtstreekse betalingen, acht het College niet onjuist. In dit geval geeft de berekening 3 de laagste uitkomst. Aldus heeft verweerder het extra referentiebedrag juist bepaald.
5.2 Hetgeen appellanten hebben aangevoerd met betrekking tot de erkenning van de situatie van overmacht, kan er niet toe leiden dat verweerder het referentiebedrag op een hoger niveau moet vaststellen. De toepasselijke regelgeving biedt verweerder geen andere mogelijkheid dan in dit geval de referentiegegevens van de productgroep aardappelzetmeel van het referentiejaar 2002 bij de vaststelling van de gewone toeslagrechten buiten beschouwing te laten. Met de toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve naast de erkenning van het beroep op overmacht heeft verweerder appellanten bij de beoordeling van hun subsidieaanvraag niet tekort gedaan. Voorzover appellanten vergoeding van de financiële gevolgen van de waterschade op hun aardappelperceel wensen, dienen zij zich te wenden tot de veroorzaker van de schade.
5.3 Bij arrest van 22 oktober 2009 in zaak C-449/08 heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen naar aanleiding van door het College gestelde prejudiciële vragen over het in artikel 17, eerste lid, onder b, vermelde drempelbedrag van € 500.-- het volgende geantwoord en voor recht verklaard:
“1) Artikel 42, lid 4, van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (…), moet aldus worden uitgelegd dat deze bepaling de lidstaten de ruimte laat om een referentiebedrag van 0 EUR vast te stellen en om geen toeslagrechten uit de nationale reserve toe te wijzen aan een landbouwer die zich bevindt in een bijzondere situatie als bedoeld in artikel 21 van Pro verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1974/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004, voor zover dat bedrag is gebaseerd op objectieve criteria, geen afbreuk doet aan de gelijke behandeling van de landbouwers en niet leidt tot markt- en concurrentieverstoringen.
2) Het gemeenschapsrecht verzet zich niet tegen de toepassing van een nationale bepaling, ingevolge waarvan op een toename van het bedrag aan extra betalingen die als gevolg van een investering in productiecapaciteit of een aankoop van grond ontstaat, een bedrag van 500 EUR in mindering wordt gebracht, voordat een referentiebedrag wordt vastgesteld op grond waarvan toeslagrechten uit de nationale reserve worden toegewezen.”
Op grond van dit arrest kan het College slechts vaststellen dat de toepasselijke Europese regelgeving er niet aan in de weg staat dat verweerder bij de vaststelling van het voor appellanten berekende extra referentiebedrag het drempelbedrag van
€ 500.-- heeft betrokken.
5.4 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 april 2010.
w.g. F. Stuurop w.g. F.W. du Marchie Sarvaas