Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 09/229 3 mei 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Melkveehouderijbedrijf A en B, te C, appellant,
gemachtigde: mr. P. Stehouwer, advocaat te Sneek,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.M. de Vries, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 6 februari 2009, bij het College binnengekomen op 9 februari 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 31 december 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 18 juni 2008, waarbij verweerder de bedrijfstoeslag van appellant op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 voor het jaar 2007 heeft vastgesteld.
Bij brief van 10 maart 2009 heeft appellant zijn beroep voorzien van gronden.
Bij brief van 21 april 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 24 maart 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellant A, vergezeld van zijn gemachtigde is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Bij besluit van 18 juni 2008 heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2007, na aftrek van 5 % modulatiekorting, vastgesteld op € 35.526,51.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellant tegen dit besluit ongegrond verklaard.
2.2 Appellant heeft, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellant heeft bij vraag 3A van de Gecombineerde opgave aangekruist dat hij zijn toeslagrechten willen laten uitbetalen. Dit kan slechts zo gelezen worden dat hij al zijn toeslagrechten (dat wil zeggen 75,67 toeslagrechten en niet slechts 62,97) wenst te benutten.
Verweerder heeft het niet aankruisen van een aantal percelen voor uitbetaling van toeslagrechten ten onrechte niet aangemerkt als een kennelijke fout. Met verwijzing naar recente jurisprudentie van het College heeft appellant gesteld dat verweerder bij een summier onderzoek van de aanvraag had kunnen vaststellen dat deze waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen. Er is immers geen plausibele reden te bedenken waarom appellant van zijn 90 subsidiabele percelen er slechts 34 heeft opgegeven voor uitbetaling, waardoor hij ongeveer 7500 euro aan bedrijfstoeslag misloopt. Kijkend naar de 125 hectaren landbouwgrond die appellant exploiteert, is het volstrekt onaannemelijk dat daarvan slechts 63 hectaren zouden voldoen aan de voorwaarden voor uitbetaling van toeslagrechten.
Daarnaast heeft verweerder bij de voorbereiding van het besluit onzorgvuldig gehandeld door daarbij onvoldoende het gegeven te betrekken dat appellant over 75,67 toeslagrechten beschikte.
Tenslotte is het bestreden besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4 Awb Pro, en ook met het communautair evenredigheidsbeginsel. Het, per abuis en te goeder trouw, niet zetten van een aantal kruisjes staat in geen enkele verhouding tot het daaraan verbonden gevolg dat appellant 7500 euro aan bedrijfstoeslag misloopt.
2.3 Volgens verweerder is geen sprake van een kennelijke fout, omdat bij de beoordeling van de aanvraag geen tegenstrijdigheid is gebleken. Naar de mening van verweerder behoort het niet tot zijn taak om zich bij de beoordeling van de aanvraag te verdiepen in de motieven van de aanvrager om zijn toeslagrechten al dan niet geheel uit te laten betalen.
Ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat het verschil tussen hetgeen appellant heeft aangevraagd en hetgeen hij maximaal kon aanvragen niet zo groot is dat dit bij een summier onderzoek van de aanvraag direct in het oog diende te springen.
Het beroep op het evenredigheidsbeginsel kan niet slagen nu de toepasselijke Europese regelgeving geen ruimte biedt voor de belangenafweging ingevolge artikel 3:4 Awb Pro.
2.4 Het College overweegt met betrekking tot de aanwezigheid van een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004, mede onder verwijzing naar zijn uitspraken van 2 oktober 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN: BJ9418, BJ9420, BJ9441 en BJ9445), het volgende.
2.4.1 Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek na ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden.
2.4.2 Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten.
In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.
Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken.
2.4.3 Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellant, die over 75,67 toeslagrechten met een waarde van € 595,76 per recht beschikt en die op het Overzicht gewaspercelen 90 percelen met een totale oppervlakte van 125.24 ha hectaren heeft opgegeven, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden, als hij slechts voor
62.97 toeslagrechten om uitbetaling vraagt.
Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen gezien te worden dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Gelet ook op de mogelijkheid dat toeslagrechten wegens het niet-gebruiken daarvan vervallen, zullen landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen.
Het College tekent daarbij echter aan, dat denkbaar is dat een landbouwer voornemens zou zijn om bepaalde percelen nog gedurende het aanvraagjaar aan de bestemming als landbouwgrond te onttrekken. In een dergelijk geval kunnen er, in elk geval naar het recht zoals dat in 2007 gold, redenen zijn die percelen niet in de aanvraag op te geven, omdat een perceel gedurende een periode van tien maanden voor de landbouw ter beschikking moet staan. Ook kunnen er zich misschien incidenteel nog wel andere gronden voordoen om percelen niet op te geven.
Het College kan verweerder in het algemeen volgen in de gedachte dat het een landbouwer vrij staat om hem moverende redenen geen steun aan te vragen en dat het niet aan verweerder is om zich in zijn motieven te verdiepen, zodat het niet of niet maximaal aanvragen van steun in beginsel niet als een kennelijke fout aangemerkt kan worden.
2.4.4 Het College is van oordeel dat er in het geval van appellant, mede gelet op het voorgaande, geen aanleiding is een kennelijke fout aan te nemen. Het overweegt hiertoe als volgt.
Appellant heeft in de Gecombineerde opgave opgegeven zijn toeslagrechten te willen laten uitbetalen. Daarvoor heeft hij voor een groot gedeelte van de hem ter beschikking staande toeslagrechten (62,97 van de 75,67) gebruik gemaakt. Van de 125,24 hectaren, die appellant op het Overzicht gewaspercelen heeft vermeld, kon hij er slechts maximaal
75,67 benutten. Appellant heeft hierdoor, na een kleine correctie door verweerder in verband met een onjuist opgegeven oppervlakte, € 37.396,33 (exclusief modulatiekorting) van de totaalwaarde van de toeslagrechten van € 45.010,03 (exclusief modulatiekorting) benut. Daarmee is het verschil tussen hetgeen appellant heeft aangevraagd en hetgeen hij maximaal kan aanvragen niet zodanig groot dat dit bij een summier onderzoek van de aanvraag direct in het oog moet springen. Daarbij komt dat appellant in het Overzicht gewaspercelen aanzienlijk meer percelen heeft opgegeven dan nodig is om uitbetaling van al zijn toeslagrechten te verzilveren. Tegen die achtergrond kan evenmin staande worden gehouden dat bij een summier onderzoek van de aanvraag direct duidelijk had moeten zijn dat het niet voor uitbetaling aankruisen van alle percelen vrijwel zeker niet de bedoeling van appellant kon zijn.
Met betrekking tot het betoog van appellant dat het ondenkbaar is dat hij 60 % van zijn hectaren zodanig zou willen gebruiken dat deze niet subsidiabel zijn, overweegt het College als volgt. Naar ter zitting is gebleken heeft appellant een aantal percelen in eigendom niet opgegeven omdat deze reeds verkocht, maar nog niet getransporteerd, waren. Bijzondere situaties als deze, die niet kenbaar zijn bij summier onderzoek van de aanvraag, maken dat verweerder bij dit summiere onderzoek niet te snel zal kunnen concluderen dat het op voorhand ondenkbaar is dat appellant een groot aantal percelen op goede gronden niet voor uitbetaling in aanmerking heeft willen brengen. Daarnaast is het evenmin op voorhand uit te sluiten dat een aantal percelen die appellant in gebruik heeft met gebruikscode 3 (in gebruik van terreinbeherende organisatie) om enige reden niet zullen voldoen aan de in artikel 44, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 neergelegde eis dat zij gedurende een periode van 10 maanden ter beschikking dienen te staan van de landbouwer. Overigens wijst het College er nogmaals op dat het geen taak van verweerder is om in de motieven te treden die een aanvrager kan hebben om bepaalde percelen (ook als dat er meerdere zijn) niet voor uitbetaling op te geven. Uitgangspunt is dat verweerder er van uit mag gaan dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
Andere (bijzondere) omstandigheden die - ondanks het voornoemde beperkte verschil - nopen tot een andere conclusie op dit punt, zijn het College niet gebleken.
Onder deze omstandigheden is er onvoldoende aanleiding de gegevens, opgenomen in de ingediende aanvraag in de zin van het werkdocument als onvoldoende samenhangend aan te merken. Verweerder was dan ook gehouden het verzoek om wijziging van de aanvraag af te wijzen.
2.4.5 Het College volgt appellant niet in zijn betoog dat verweerder strijdig met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld. Artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 schrijft dwingend voor dat een verzoek om wijziging van de aanvraag gedaan na ommekomst van de zogenoemde kortingsperiode moet worden afgewezen. Voor een belangenafweging die in het kader van artikel 3:4 Awb Pro moet worden gemaakt is derhalve geen ruimte.
2.4.6 Voorzover appellant van mening is dat artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 in strijd is met het communautair evenredigheidsbeginsel overweegt het College als volgt.
Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie) mogen op grond van het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, handelingen van gemeenschapsinstellingen niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (zie onder meer het arrest van 24 mei 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C-45/05, punt 45). Wat de rechterlijke toetsing van bovengenoemde voorwaarden betreft, beschikt de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een discretionaire bevoegdheid, in overeenstemming met de hem bij de artikelen 34 EG tot en met 37 EG toegekende politieke verantwoordelijkheid. Een op dit gebied vastgestelde maatregel kan derhalve slechts onwettig zijn, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (zie onder meer het reeds aangehaalde arrest Schonewille-Prins, punt 46).
Er is geen grond voor het oordeel dat de maatregel als bedoeld in artikel 21, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel. In overweging 15 van de considerans van Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie is overwogen dat de lidstaten voor de indiening van steunaanvragen in het kader van de bedrijfstoeslagregeling geen latere uiterste datum mogen vaststellen dan 15 mei. Overweging 27 luidt vervolgens.
“Inachtneming van de termijnen voor de indiening van de steunaanvragen, wijzigingen van de verzamelaanvragen en de bewijsstukken, contracten of aangiften is absoluut noodzakelijk om de nationale overheidsdiensten in staat te stellen doeltreffende controles op de juistheid van de steunaanvragen te programmeren en vervolgens uit te voeren. Daarom moet worden bepaald binnen welke termijnen een te late indiening nog aanvaardbaar is. Bovendien moeten kortingen worden toegepast om de landbouwers ertoe aan te zetten de termijnen in acht te nemen.”
Niet gezegd kan worden dat het hanteren van een uiterste termijn voor het wijzigen van een ingediende aanvraag kennelijk ongeschikt is om het door de Commissie nagestreefde doel (de lidstaten de gelegenheid bieden doeltreffende controles uit te voeren) te verwezenlijken. Hieraan dient nog te worden te worden toegevoegd dat artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 bij een kennelijke fout de mogelijkheid biedt om van genoemde uiterste termijn af te wijken.
Het College ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 in strijd met het communautair evenredigheidsbeginsel is.
2.4.7 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2010.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. F.W. du Marchie Sarvaas