Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 09/188 28 mei 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. D.E.E. Arrindel en drs. M. Star, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 29 januari 2009, bij het College binnengekomen op 2 februari 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 december 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 23 oktober 2007, waarbij verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2006 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 2 maart 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 16 april 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 34 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“1. In het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling zendt de bevoegde autoriteit van de lidstaat aan de in artikel 33, lid 1, onder a bedoelde landbouwers een aanvraagformulier toe (…)
2. De landbouwers dienen hun aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling in vanaf een door de lidstaten vast te stellen datum, maar uiterlijk op 15 mei.
(…)
3. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden in de zin van artikel 40, lid 4, worden geen toeslagrechten toegekend aan de in artikel 33, lid 1, onder a) en b), bedoelde landbouwers en aan landbouwers die toeslagrechten uit de nationale reserve krijgen, indien zij uiterlijk op 15 mei van het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling
geen aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling indienen.
(…)”
Artikel 12 van Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Aanvragen
(…)
4. De in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling toe te wijzen toeslagrechten worden slechts definitief vastgesteld, indien een aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling is ingediend overeenkomstig artikel 34, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
(…)
7. Een lidstaat mag beslissen dat de in lid 4 bedoelde aanvraag tot definitieve vaststelling van de toeslagrechten op hetzelfde moment mag worden ingediend als de aanvraag tot betaling in het kader van de bedrijfstoeslagregeling.”
Artikel 21 bis van Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Te late indiening van een aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling
(….)
2. Indien in de betrokken lidstaat de aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling en de verzamelaanvraag elk afzonderlijk moeten worden ingediend, is voor de indiening van de verzamelaanvraag het bepaalde in artikel 21 van de onderhavige verordening van toepassing.
Onverminderd gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 34, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 geldt in dat geval dat, indien een in dat lid bedoelde aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling na de desbetreffende termijn wordt ingediend, een verlaging met 3 % per werkdag wordt toegepast op de bedragen die in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling op basis van de aan de landbouwer toe te wijzen toeslagrechten moeten worden betaald.
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen en worden aan de landbouwer geen toeslagrechten toegewezen.”
De considerans van Verordening (EG) nr. 796/2004 vermeldt ondermeer:
“27. Inachtneming van de termijnen voor de indiening van de steunaanvragen, wijzigingen van de verzamelaanvragen en de bewijsstukken, contracten of aangiften is absoluut noodzakelijk om de nationale overheidsdiensten in staat te stellen doeltreffende controles op de juistheid van van de steunaanvragen te programmeren en vervolgens uit te voeren. Daarom moet worden bepaald binnen welke termijnen een te late indiening nog aanvaardbaar is. Bovendien moeten kortingen worden toegepast om de landbouwers ertoe aan te zetten de termijnen in acht te nemen.”
De Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 11
1. De landbouwer dient uiterlijk op 15 mei 2006 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
2. In afwijking van het eerste lid, dient de landbouwer op wie artikel 50, tweede lid, van Verordening 1782/2003 van toepassing is, uiterlijk op 15 mei 2007 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
(…)
5. De verzamelaanvraag, bedoeld in artikel 55, eerste lid, wordt tevens aangemerkt als aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten, bedoeld in het eerste lid, indien de landbouwer deze laatste aanvraag niet dan wel na het verstrijken van de daartoe gestelde termijn heeft ingediend, mits uit de verzamelaanvraag onomstotelijk de wens van de landbouwer blijkt om voor toekenning van toeslagrechten in aanmerking te komen.
6. Voor de toepassing van deze regeling wordt de aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten, bedoeld in het vijfde lid, behandeld als een aanvraag die is ontvangen op 9 juni 2006.
Artikel 55
1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, tweede lid, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen, maakt gebruik van de verzamelaanvraag.
(…)”
Het vijfde en zesde lid van artikel 11 zijn toegevoegd bij Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 28 maart 2007, nr. TRCJZ/2007/972, houdende wijziging van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 en zij werken terug tot en met 1 april 2006.
De toelichting bij deze wijziging van de Regeling vermeldt ondermeer:
“Met de onderhavige wijziging wordt in de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 een voorziening ingevoegd die inhoudt dat als er geen initiële aanvraag is, maar wel een gecombineerde data-inwinning (GDI) waaruit onomstotelijk de wens van de landbouwer blijkt om voor toeslagrechten in aanmerking te komen, de GDI tevens aangemerkt wordt als een aanvraag toeslagrechten. Ook indien de initiële aanvraag te laat is ingediend, wordt de GDI tevens aangemerkt als een aanvraag om toeslagrechten. Met deze voorziening wordt voorkomen dat landbouwers waarvan uit de GDI blijkt dat zij toeslagrechten wilden hebben tot in lengte van dagen door het ontbreken van een initiële aanvraag van bedrijfstoeslag zijn uitgesloten. Dit sluit aan bij de in artikel 12, zevende lid, van verordening 795/2004 opgenomen mogelijkheid om de aanvraag uitbetaling voor 2006 en de initiële aanvraag te integreren.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 8 mei 2006 het formulier Gecombineerde opgave 2006 (hierna: de Gecombineerde opgave) bij verweerder ingediend. Op dit formulier heeft appellant onder meer te kennen gegeven dat hij zijn toeslagrechten voor het jaar 2006 wenst te gebruiken.
- Appellant heeft verweerder op 9 januari 2007, onder verwijzing naar een op 22 december 2006 gevoerd telefoongesprek, schriftelijk verzocht alsnog een formulier “Initiële Aanvraag Vaststelling Toeslagrechten” toe te zenden, zodat hij een dergelijk verzoek zou kunnen indienen. Hij gaf daarbij aan niet eerder van verweerder bericht ontvangen te hebben dat hij een dergelijke aanvraag moest indienen.
- Bij brief van 23 februari 2007 heeft verweerder appellant naar aanleiding van de Gecombineerde opgave onder meer het volgende meegedeeld.
“U heeft in de Gecombineerde opgave uitbetaling gevraagd van uw toeslagrechten. Vóór die tijd moest u eenmalig vaststelling toeslagrechten aanvragen. Deze aanvraag vaststelling heb ik niet of te laat van u ontvangen. In deze brief staat wat voor u de gevolgen zijn.
1. Geen aanvraag vastelling toeslagrechten van u ontvangen
U heeft nog geen bericht van ons ontvangen, omdat u een aanvraag vaststelling toeslagrechten moest indienen.
Beslissing op verzoek uitbetaling
Ik beschouw uw aanvraag voor uitbetaling als aanvraag voor de vaststelling van toeslagrechten. Reden hiervoor is dat de Gecombineerde opgave op tijd door DR ontvangen. Daaruit blijkt dat u wel de intentie had om toeslagrechten aan te vragen.
U heeft hiervan niet eerder bericht gehad omdat Brussel het ons niet toestond aan u rechten toe te kennen. U moest immers de Initiele aanvraag doen. Na een goede lobby van de minister is het gelukt dat we bij u toch toeslagrechten mogen vaststellen. Dit houdt in dat u de komende jaren beschikt over rechten en deze kan laten uitbetalen.
Wel een korting
U wordt wel gekort op de uitbetaling, omdat u geen aanvraag voor vaststelling toeslagrechten heeft ingediend. Voor het jaar 2006 wordt de maximale korting berekend. Deze korting is gelijk aan de korting die u had gekregen als u de aanvraag op de laatste dag van de kortingsperiode had ingediend. De kortingsperiode liep van 16 mei t/m 9 juni 2006. Er geldt een korting van 3% per werkdag, dit komt dan neer op 51% korting op de uitbetaling van uw toeslagrechten.
(…)”
- Bij besluit van 23 oktober 2007 heeft verweerder voor appellant 40,54 gewone toeslagrechten met een bruto-waarde van
€ 4.814,04 vastgesteld. Daarop is, na een aftrek van 51% wegens te late indiening van de initiële aanvraag en 4 % modulatiekorting, voor het jaar 2006 een netto bedrijfstoeslag van € 2.264,95 toegekend.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 1 december 2007 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 19 september 2008 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Appellant heeft met het formulier Gecombineerde opgave 2006 om uitbetaling van zijn toeslagrechten verzocht. Aangezien appellant voor 15 mei 2006 (dat is de laatste dag van de indieningstermijn voor de aanvraag toeslagrechten) geen aanvraag om vaststelling van toeslagrechten heeft gedaan en dit ook niet heeft gedaan in de zogenoemde kortingstermijn, die eindigde op 9 juni 2006, heeft verweerder hem bij brief van 23 februari 2007 meegedeeld voornemens te zijn de coulance-regeling opgenomen in artikel 11, vijfde en zesde lid, van de Regeling op hem toe te passen. Dit houdt in dat de aanvraag bedrijfstoeslag wordt aangemerkt als een op 9 juni 2006 ontvangen aanvraag vaststelling toeslagrechten. Dit is de laatste dag van de zogenoemde kortingstermijn, zodat op de over het jaar 2006 uit te betalen bedrijfstoeslag een korting moet worden toegepast van 51 %.
Bij besluit van 23 oktober 2007 heeft verweerder met toepassing van de coulance-regeling de bedrijftoeslag 2006 vastgesteld.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij gehouden was de coulance-regeling toe te passen. Hij heeft daarnaast opgemerkt dat appellant op 22 januari 2006 een formulier aanvraag toeslagrechten is toegezonden. Daarmee is voldoende aannemelijk dat appellant over de juiste formulieren beschikte. Van een ondernemer mag bovendien verwacht worden dat hij zich op de hoogte stelt van wijzigingen in de regelgeving.
4. Het standpunt van appellant
2.3 Appellant heeft aangevoerd dat verweerder door zijn keuze om aparte procedures te kiezen voor het aanvragen van toeslagrechten en voor het laten uitbetalen van bedrijfstoeslag onnodig verwarring heeft gezaaid. Gelet op het tot 2006 geldende systeem van aan de productie gekoppelde steunverlening, waarbij enkel een aanvraag om uitbetaling behoefde te worden gedaan, is het appellant ontgaan dat hij voor het aanvragen van toeslagrechten een apart formulier diende in te vullen. Het aanvraagformulier daarvoor heeft appellant ook nooit ontvangen.
Appellant meent dat de coulance-regeling van artikel 11, vijfde en zesde lid van de Regeling, die is gebaseerd op de erkenning dat uit het in de Gecombineerde opgave gedane verzoek tot verzilvering van de toeslagrechten afgeleid kan worden dat de intentie tot het aanvragen van toeslagrechten bij hem aanwezig geweest moet zijn, tot de conclusie leidt dat hij dus een tijdige aanvraag vaststelling toeslagrechten heeft gedaan.
De opgelegde korting wegens het niet tijdig aanvragen van toeslagrechten acht appellant in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
Tenslotte beroept appellant zich op overmacht omdat hij nooit een aanvraagformulier vaststelling toeslagrechten heeft ontvangen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Uit de in rubriek 2.1 geciteerde bepalingen volgt dat zowel de aanvraag vaststelling toeslagrechten als de aanvraag om uitbetaling van toeslagrechten voor het jaar 2006 vóór uiterlijk 15 mei 2006 had moeten worden ingediend.
Uit de bepalingen blijkt dat de toepasselijke regelgeving er van uit gaat dat in beginsel twee aparte trajecten worden gevolgd. Artikel 12, zevende lid, van Verordening (EG) nr. 795/2004 bepaalt dat het de lidstaat ook toegestaan is de aanvraag vaststelling toeslagrechten en de aanvraag bedrijfstoeslag op hetzelfde moment in te dienen. In Nederland is van die mogelijkheid geen gebruik gemaakt. Dat appellant stelt daardoor in verwarring te zijn gebracht leidt het College niet tot de conclusie dat verweerder hem niet aan deze regeling zou mogen houden. Van een landbouwer die op grond van de bedrijfstoeslagregeling steun wenst te ontvangen mag worden verwacht dat hij zich tevoren naar behoren informeert over de voorwaarden die voor deze steunverlening gelden.
Het College voegt hier nog aan toe dat verweerder uitvoerig voorlichting heeft verstrekt over de wijzigingen samenhangend met de introductie van de bedrijfstoeslagregeling. De informatie hierover is ook in andere op landbouwers gerichte publicaties uitgebreid opgenomen.
5.2 Ingevolge artikel 21 bis, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 in verbinding met artikel 11, eerste lid, van de Regeling dient een na 9 juni 2006 ingediende aanvraag om vaststelling van toeslagrechten te worden afgewezen, tenzij sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 40, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
Niet in geschil is dat appellant vóór 9 juni 2006 geen aanvraag toeslagrechten heeft ingediend.
Verweerder heeft verklaard dat hij het formulier aanvraag toeslagrechten op 22 januari 2006 aan appellant heeft toegezonden. Verweerder heeft hiermee aan zijn in artikel 34 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 neergelegde plicht om het formulier toe te zenden voldaan.
Appellant verklaart dat hij het betreffende formulier nooit heeft ontvangen; hij beroept zich in dit verband op overmacht.
Het College stelt vast dat een landbouwer die van een regeling als de onderhavige gebruik wil maken uiteindelijk zelf verantwoordelijk is voor het tijdig indienen van de daarvoor vereiste aanvraagformulieren. Ook voor het verkrijgen van de benodigde informatie om aan deze verplichtingen te kunnen voldoen, draagt hij zelf verantwoordelijkheid.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, C-210/00, Jur. I-6453, punt 79) moet het begrip 'overmacht' inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd dat het inhoudt dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden voordoen, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet kunnen worden vermeden.
Het niet ontvangen van het toegezonden formulier zou door een landbouwer, die zich ervan op de hoogte had gesteld dat hij een aparte aanvraag toeslagrechten moest indienen, opgelost hebben kunnen worden door tijdig alsnog om toezending te vragen.
Van overmacht is derhalve geen sprake. Verweerder was dus in beginsel op grond van genoemd artikel 21 bis van Verordening (EG) nr. 796/2004 gehouden de aanvraag toeslagrechten af te wijzen.
5.3 Verweerder heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat hij de gevolgen van een dergelijke afwijzing te belastend vond en dat daarom in artikel 11 van de Regeling hiervoor een voorziening is getroffen.
Onder verwijzing naar zijn uitspraak van 21 januari 2010 (AWB 07/654, www.rechtspraak.nl LJN BM1535) stelt het College vast dat verweerder de bevoegdheid tot toepassing van de korting wegens termijnoverschrijding ontleent aan artikel 34, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, gelezen in samenhang met artikel 11, zesde lid, van de Regeling. Gesteld noch gebleken is dat genoemd artikel 11, zesde lid, onverbindend is of in het geval van appellant, die niet tijdig een aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten heeft ingediend, toepassing mist.
Dit betekent dat verweerder terecht tot toepassing van artikel 34, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 is overgegaan. Op die basis heeft hij een korting van 51% (17 werkdagen met een korting van 3% per werkdag) toegepast.
5.4 Appellant betoogt dat de in zijn ogen kleine misslag om de aanvraag vaststelling toeslagrechten niet tijdig in dienen, niet behoort te leiden tot de zware sanctie dat op de uit te betalen bedrijfstoeslag 51 % wordt gekort. Het College vat dit op als een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Ook deze grief kan niet slagen. Het College overweegt daartoe als volgt.
Verweerder is gebonden aan het sanctiestelsel zoals neergelegd in de Europese verordeningen en is niet bevoegd hiervan af te wijken. Het gedifferentieerde sanctiestelsel kan mede gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 juli 1997 in zaak C-354/95 (National Farmers Union) niet in strijd geacht worden met het evenredigheidsbeginsel.
De opgelegde korting is op basis van dit stelsel correct vastgesteld. Het beroep moet dan ook ongegrond worden verklaard.
5.5 Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2010.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas