Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Voorzieningenrechter
AWB 10/544 22 juni 2010
11230 - Besluit verdachte dieren
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A, te B, verzoeker,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur- en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Bij besluit van 4 juni 2010 heeft verweerder ter bestrijding van de Q-koorts op grond van artikel 106 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet) in samenhang met artikel 5:21 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan verzoeker een last onder bestuursdwang opgelegd die strekt tot opheffing van de overtreding van artikel 5.2.6, eerste lid, van de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten (hierna: de Regeling).
Verzoeker heeft op 7 juni 2010 bezwaar gemaakt tegen dit besluit en een verzoek ingediend tot het treffen van een voorlopige voorziening. Verweerder heeft dit verzoek op 8 juni 2010 doorgestuurd naar de voorzieningenrechter van het College, tezamen met de op de zaak betrekking hebbende stukken.
Op 15 juni 2010 heeft verweerder nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter van het College heeft het verzoek behandeld ter zitting van 15 juni 2010, waarbij verzoeker in persoon is verschenen en verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is voorts verschenen dr. C.J.M. Bruschke, werkzaam als eerste veterinair deskundige bij verweerders ministerie.
Verzoeker heeft ter zitting nadere stukken overgelegd. Na de zitting heeft verzoeker bij brief van 17 juni 2010 nog enige punten naar voren gebracht. Op 18 juni 2010 is het onderzoek heropend om inlichtingen van verweerder te krijgen. De gevraagde informatie is nog diezelfde dag per faxbericht gegeven. Beide partijen hebben vervolgens afgezien van verdere reacties en verzocht uitspraak te doen. Hierop is het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De artikelen 15, 17, 106 en 109 van de Wet luiden, voor zover hier van belang:
" Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
a. vee;
(…)
2. Een besmettelijke dierziekte kan worden aangewezen, indien:
a. de ziekte zich snel kan uitbreiden, ernstige schade kan berokkenen aan de betrokken diersoort en niet of niet volledig kan worden voorkomen of bestreden met normale bedrijfsmiddelen;
(…)
c. de ziekte naar het oordeel van Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een ernstig gevaar voor de volksgezondheid oplevert.
3. In het geval bedoeld in het tweede lid, onderdeel c, vindt de aanwijzing plaats in overeenstemming met Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
(…)
Artikel 17
1. Bij ministeriële regeling kunnen hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, regels worden gesteld ter voorkoming van overbrenging van een besmettelijke dierziekte, waaronder in ieder geval regels omtrent:
a. het voorbehoedend behandelen, merken, opsluiten, aanlijnen van dieren die door een besmettelijke dierziekte kunnen worden aangetast of drager van smetstof kunnen zijn;
(…)
2. Onder de in het eerste lid bedoelde regels worden mede verstaan regels met betrekking tot:
a. het aanvoeren van dieren, producten van dierlijke oorsprong, diervoeder, vervoermiddelen alsmede van andere producten of voorwerpen aan bedrijven of vestigingen;
b. het ontvangen van dieren, producten van dierlijke oorsprong, diervoeder, vervoermiddelen alsmede van andere producten of voorwerpen op bedrijven of vestigingen;
c. het afvoeren van dieren, producten van dierlijke oorsprong, diervoeder, vervoermiddelen, alsmede van andere producten of voorwerpen van bedrijven of vestigingen;
d. de aanwezigheid van dieren, producten van dierlijke oorsprong, diervoeder, vervoermiddelen alsmede andere producten of voorwerpen op bedrijven of vestigingen.
3. Indien een besmettelijke dierziekte is aangewezen in overeenstemming met Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport worden de in het eerste lid bedoelde regels in overeenstemming met die minister gesteld.
Artikel 106
Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
Artikel 109
1. Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
(…) "
Artikel 2, eerste lid van de Diergeneesmiddelenwet luidt, voor zover hier van belang:
"Het is verboden een diergeneesmiddel dat niet is geregistreerd, te bereiden, voorhanden of in voorraad te hebben, af te leveren of bij dieren toe te passen. "
Artikel 45, eerste lid, van laatstgenoemde wet luidt:
"Onze Minister kan, in overeenstemming met Onze Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, voor zover het belang van de gezondheid van de mens, dieren of planten dan wel het belang van het milieu zich daartegen niet verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde vrijstelling of ontheffing verlenen."
Artikel 2 van Pro de Regeling preventie, bestrijding en monitoring van besmettelijke dierziekten en zoönosen en TSE's (Stcrt. 2005, 120), gewijzigd bij Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 9 december 2009, nr. 96744 (Stcrt. 2009, 19709), luidt voor zover hier van belang:
" Als besmettelijke dierziekten als bedoeld in artikel 15 van Pro de wet bij vee worden aangewezen:
(…)
ac. Q-koorts. "
In de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten (Stcrt. 2007, 237), zoals onder meer gewijzigd bij Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 25 mei 2010, nr. 129491 (Stcrt. 2010, 8060), voor zover van belang, is bepaald:
" Artikel 5.2.1
1. Van het verbod, gesteld in artikel 2, eerste lid, van de Diergeneesmiddelen¬wet, wordt vrijstelling verleend voor het toepassen van het diergeneesmiddel 'Coxevac' van de firma CEVA SANTE ANIMALE B.V. te Naaldwijk voor het vaccineren van schapen en geiten tegen Q-koorts en met het oog daarop het voorhanden of in voorraad hebben en het afleveren van dit middel onder de voorwaarden, gesteld in artikel 5.2.4 tot en met 5.2.6d.
2. De vrijstelling, bedoeld in het eerste lid, wordt verleend tot 1 januari 2011.
(…)
Artikel 5.2.5
1. Het is verboden schapen en geiten te houden:
a. op een locatie ten behoeve van de melkproductie;
(…)
e. op een opfokbedrijf, voor zover de dieren worden opgefokt ten behoeve van de melkproductie;
(…)
2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing indien voldaan wordt aan de voorwaarden, gesteld in de artikelen 5.2.6 tot en met 5.2.8.
Artikel 5.2.6
1. Een houder van schapen en geiten als bedoeld in artikel 5.2.5, aanhef en onderdelen a en e, die nog niet tegen Q-koorts zijn gevaccineerd, laat die dieren voor 1 juni 2010 vaccineren door middel van een eerste en tweede vaccinatie met een tussenpoos van tenminste drie weken.
(…) "
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoeker exploiteert een geitenmelkerij en -kaasboerderij aan de Langschoterweg 12 te Bennekom.
- Bij brief van 21 mei 2010 heeft verweerder verzoeker geïnformeerd over zijn voornemen om hem een last onder
bestuursdwang op te leggen, die ertoe strekt dat verzoeker de geiten en schapen die door hem op zijn bedrijf worden
gehouden vóór 1 juni 2010 (volledig) laat vaccineren tegen Q-koorts.
- Bij brief van 26 mei 2010 heeft verzoeker zijn zienswijze over dit voornemen naar voren gebracht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het besluit ten aanzien waarvan om een voorlopige voorziening is gevraagd
Bij het bestreden besluit van 4 juni 2010 heeft verweerder aan verzoeker een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van artikel 5.2.6, eerste lid, van de Regeling. De last houdt, kort gezegd en voor zover hier van belang, in dat verzoeker binnen een week na verzending van het besluit bij de geiten op zijn bedrijf een eerste vaccinatie tegen Q koorts moet laten uitvoeren en dat in geval verzoeker na afloop van deze termijn niet aan de last heeft voldaan, verweerder deze vaccinaties op kosten van verzoeker door de Voedsel- en Warenautoriteit zal laten verrichten.
4. Het standpunt van verzoeker
Verzoeker heeft, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
Verzoeker houdt 180 geiten op zijn bedrijf en produceert geitenkaas van de melk van deze geiten. Verzoeker houdt door het in acht nemen van strikte hygiënemaatregelen de geiten op zijn bedrijf al 23 jaar Q koorts vrij. Eén van die maatregelen is dat hij zo min mogelijk derden op zijn bedrijf toelaat.
Deze maatregel wordt reeds doorkruist door de bestaande maatregelen ter bestrijding van de Q koorts, als gevolg waarvan zijn bedrijf iedere twee weken wordt onderzocht op de aanwezigheid van Coxiella burnetii, de bacterie die Q-koorts veroorzaakt (hierna: de Q koorts veroorzakende bacterie), en daartoe door derden wordt betreden.
Als gevolg van de vaccinatieplicht dient verzoeker echter nu ook nog een veearts toegang te geven tot zijn bedrijf. Verzoeker is het hier niet mee eens, aangezien dit volgens hem het risico met zich brengt van besmetting van zijn bedrijf met de Q koorts veroorzakende bacterie door de veearts. Verzoeker wijst op de resultaten van een onderzoek uit 2005, waaruit blijkt dat bij 85% van de veeartsen afweerstoffen tegen de Q koorts veroorzakende bacterie is aangetroffen.
Daarbij komt dat het volgens verzoeker nog maar de vraag is of het vaccineren tegen Q koorts wel effectief is, aangezien de Q koorts veroorzakende bacterie zich volgens de geleerden in de atmosfeer bevindt en Q koorts ook bij andere dieren voorkomt, zoals bij schapen die worden gehouden of opgefokt ten behoeve van de vleesproductie (hierna: vleesschapen). Deze andere dieren vallen niet onder het toepassingsbereik van de door verweerder getroffen bestrijdingsmaatregelen, omdat deze door verweerder niet als de veroorzaker van de besmetting met de Q koorts veroorzakende bacterie worden gezien. Deze dieren kunnen de Q koorts veroorzakende bacterie echter wel overdragen. Het is dan ook niet terecht dat de vaccinatieplicht alleen geldt voor schapen en geiten die worden opgefokt of gehouden ten behoeve van de melkproductie (hierna: melkschapen en melkgeiten), zodat alleen geitenhouders zoals verzoeker door de maatregel worden getroffen.
Voorts blijkt uit onderzoek dat de Q koorts veroorzakende bacterie terug te vinden is in de melk van gevaccineerde geiten en mag het vaccin tegen Q koorts in Nederland officieel niet gebruikt worden.
5. Het standpunt van verweerder
Het besluit ten aanzien waarvan om een voorlopige voorziening is verzocht is genomen in het kader van beleid dat is ontwikkeld ter bestrijding van Q-koorts. Besmetting met de Q koorts veroorzakende bacterie kan plaatsvinden van mens op dier en wordt naar de huidige inzichten met name verspreid via melkgeitenbedrijven en melkschapenbedrijven. Q koorts vormt een ernstige bedreiging voor de volksgezondheid. Inmiddels zijn ruim 2.000 mensen ziek geworden door besmetting met de Q koorts veroorzakende bacterie en zijn er 10 mensen aan de ziekte overleden.
De belangrijkste maatregel om besmetting van mensen met de Q koorts veroorzakende bacterie in de komende jaren te voorkomen is het vaccineren van schapen en geiten. Deze maatregel is tevens noodzakelijk om te kunnen komen tot een versoepeling van de eerder getroffen bestrijdingsmaatregelen, die door de bedrijven die daarmee te maken hebben als zeer beperkend worden ervaren.
Vaststaat dat verzoeker heeft geweigerd de geiten op zijn bedrijf te vaccineren en hij daarmee heeft gehandeld in strijd met artikel 5.2.6, eerste lid, van de Regeling. Verweerder was derhalve bevoegd de last onder bestuursdwang op te leggen.
Anders dan verzoeker betoogt, is de kans dat zijn bedrijf wordt besmet indien zijn geiten niet worden gevaccineerd aanmerkelijk groter dan de kans dat de vaccinatie besmetting tot gevolg heeft.
Dat verzoeker zijn bedrijf onder hygiënische omstandigheden uitoefent en nog geen besmetting met de Q koorts veroorzakende bacterie heeft opgelopen, ondanks de aanwezigheid van een besmet bedrijf op ongeveer 800 meter afstand, biedt geen garantie dat het bedrijf van verzoeker niet ook kan worden besmet. Sterker nog, gelet op de geringe afstand tot twee nabijgelegen besmette bedrijven is de kans op besmetting vrij groot.
De kans dat het bedrijf van verzoeker zal worden besmet door de veearts die de vaccinaties toedient is louter theoretisch. De door de veearts te treffen hygiënemaatregelen zijn afdoende om te voorkomen dat de Q koorts veroorzakende bacterie wordt overgebracht.
Het is juist dat het gebruikte vaccin tegen Q-koorts niet is geregistreerd. Evenwel is registratie aangevraagd en voor het niet-geregistreerde vaccin is een vrijstelling verleend nadat daarover een positief advies van de Commissie registratie diergeneesmiddelen was uitgebracht. Het vaccin is verder afdoende getest, zodanig dat de werking daarvan bewezen is.
Verzoeker heeft geen gronden om zich tegen de vaccinatie van zijn geiten te verzetten. Tegenover zijn belang staat het belang van de volksgezondheid en het belang van de andere geitenhouders in de sector, die wachten op een versoepeling van de maatregelen die kan plaatsvinden zodra alle bedrijven zijn gevaccineerd. De belangenafweging dient daarom in het nadeel van verzoeker uit te vallen.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, in samenhang met artikel 8:81, Awb, kan, indien tegen een besluit bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
6.2 Ter beoordeling van de voorzieningenrechter staat of het bestreden besluit, waarbij verweerder verzoeker een last onder bestuursdwang heeft opgelegd die ertoe strekt de overtreding van artikel 5.2.6, eerste lid, van de Regeling ongedaan te maken, naar verwachting stand zal kunnen houden.
6.3 Verzoeker heeft allereerst bezwaren naar voren gebracht met betrekking tot de noodzaak en de effectiviteit van de in de Regeling neergelegde maatregelen ter bestrijding van Q koorts. Ten aanzien van die bezwaren overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
Volgens vaste jurisprudentie van het College kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig geacht moeten worden met een hogere – algemeen verbindende –regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever en derhalve met terughoudendheid toetsend geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan.
6.4 Verzoeker betoogt – zo begrijpt de voorzieningenrechter – dat de uit artikel 5.2.6, eerste lid, van de Regeling voortvloeiende vaccinatieplicht in strijd is met het verbod van willekeur, omdat verweerder deze plicht, in aanmerking genomen de belangen die ten tijde van de invoering daarvan bekend waren of bekend konden zijn, niet in redelijkheid tot alleen de houders van melkschapen en melkgeiten heeft kunnen beperken. Ter onderbouwing van dit betoog heeft verzoeker aangevoerd dat verweerder hiermee voorbij ziet aan het feit dat de Q koorts veroorzakende bacterie ook kan worden verspreid door andere dieren die deze bacterie bij zich kunnen dragen, zoals vleesschapen, alsmede dat verspreiding ook op andere wijze kan plaatsvinden.
6.4.1 Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de noodzaak van het in artikel 5.2.6, eerste lid, van de Regeling neergelegde gebod en de daaruit voortvloeiende vaccinatieplicht, naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter, door verweerder voldoende onderbouwd.
6.4.2 In de omstandigheid dat deze vaccinatieplicht alleen geldt ten aanzien van schapen en geiten als genoemd in artikel 5.2.5, eerste lid, van de Regeling ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat de vaccinatieplicht in strijd is met het verbod van willekeur. Hierbij acht de voorzieningenrechter van belang dat, zoals ook ter zitting door de eerste veterinair deskundige van verweerder is toegelicht, verweerder de vaccinatieplicht nu juist tot de in artikel 5.2.5, eerste lid, van de Regeling genoemde groep dieren heeft beperkt, omdat uit door hem uitgevoerd onderzoek is gebleken dat met name deze dieren de besmettingsbron vormen voor de huidige humane besmettingen met Q-koorts en enige relatie tussen die besmettingen en andere diersoorten niet is aangetoond.
6.4.3 Ten aanzien van het standpunt van verzoeker dat de door verweerder getroffen maatregelen ter bestrijding van de Q koorts ontoereikend zijn, omdat deze niet mede betrekking hebben op vleesschapen, overweegt de voorzieningenrechter dat – wat daarvan ook zij – de beoordeling van de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om in de Regeling geen bestrijdingsmaatregelen te treffen ten aanzien van vleesschapen de omvang van dit geding te buiten gaat. Aan de orde is een handhavingsbesluit van verweerder dat is gericht op naleving door verzoeker van de ingevolge artikel 5.2.6, eerste lid, van de Regeling geldende vaccinatieplicht. Dit is een bestrijdingsmaatregel waarvan een positieve bijdrage aan de beperking van het gevaar op besmetting met de Q koorts veroorzakende bacterie van melkgeiten en melkschapen, en daarmee ook van de mens mag worden verwacht.
6.5 De voorzieningenrechter kan verzoeker voorts niet volgen in zijn betoog dat het gebruik van het vaccin dat ingevolge de Regeling aan de melkgeiten dient te worden toegediend in Nederland niet is toegestaan. Weliswaar is dit vaccin nog niet geregistreerd als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Diergeneesmiddelenwet, waarin onder meer is bepaald dat het verboden is om een diergeneesmiddel dat niet is geregistreerd bij dieren toe te passen, maar zoals door verweerder terecht is gesteld is ten behoeve van het vaccin in artikel 5.2.1 van de Regeling vrijstelling verleend van dit verbod tot 1 januari 2011.
6.6 Evenmin kan de stelling van verzoeker dat vaccinatie zal leiden tot de permanente aanwezigheid van afweerstoffen tegen de Q koorts veroorzakende bacterie in de melk en het bloed van de gevaccineerde geiten hem baten. Hoewel deze stelling door verweerder niet is weersproken, ziet de voorzieningenrechter hierin geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de vaccinatie van melkgeiten en melkschapen in redelijkheid niet verplicht heeft kunnen stellen. Daarbij acht de voorzieningenrechter van belang dat hem op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting niet is gebleken van enige te verwachten negatieve consequenties van de permanente aanwezigheid van afweerstoffen tegen de Q koorts veroorzakende bacterie in de melk en het bloed van de gevaccineerde geiten, ook niet in verband met eventuele export van deze geiten naar het buitenland. De vaccinatieplicht geldt voor alle bedrijven met melkgeiten in Nederland, zodat verzoekers dieren door de vaccinatie niet in een uitzonderingspositie komen.
6.7 Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om aan artikel 5.2.6, eerste lid, van de Regeling verbindende kracht te ontzeggen. Nu voorts niet in geschil is dat verzoeker deze bepaling heeft overtreden, was verweerder derhalve bevoegd terzake handhavend op te treden.
6.8 Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verweerder gelet op bijzondere omstandigheden in redelijkheid van deze bevoegdheid geen gebruik had mogen maken.
6.8.1 In dit kader heeft verzoeker aangevoerd dat de Regeling ertoe verplicht dat de vaccinaties worden toegediend door een veearts, hetgeen betekent dat hij een veearts dient toe te laten tot zijn bedrijf. Verzoeker wijst erop dat een onderzoek uit 2005 heeft uitgewezen dat 85% van de veeartsen positief is bevonden op de aanwezigheid van afweerstoffen tegen de Q koorts veroorzakende bacterie. Gelet hierop bestaat naar de mening van verzoeker het risico dat zijn bedrijf door de veearts wordt besmet.
6.8.2 De voorzieningenrechter acht het op zich begrijpelijk dat verzoeker grote voorzichtigheid betracht bij het toelaten van derden op zijn bedrijf, maar constateert dat voor het treffen van de door verweerder noodzakelijk geachte maatregelen ter bestrijding van Q koorts de aanwezigheid van een veearts op enig moment geboden is. Zoals ter zitting zijdens verweerder naar voren is gebracht, acht verweerder het risico dat het bedrijf van verzoeker met de Q koorts veroorzakende bacterie wordt besmet indien de aldaar door hem gehouden geiten niet tegen Q-koorts worden gevaccineerd – aanzienlijk – groter dan het gevaar dat een dergelijke besmetting door de veearts die de vaccinaties uitvoert wordt overgebracht. Dit standpunt acht de voorzieningenrechter niet onredelijk. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het gegeven dat een veearts afweerstoffen tegen de Q-koorts heeft ontwikkeld niet betekent dat deze de besmetting kan overbrengen. Bovendien moet een veearts die een bedrijf betreedt om vaccinaties tegen Q koorts toe te dienen zich houden aan het hygiëneprotocol. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat bij uitbraken van dierziekten in het verleden geen relatie is aangetoond tussen de bezoeken van betrokken veeartsen aan bedrijven en de besmetting van die bedrijven.
6.8.3 De voorzieningenrechter ziet, gelet op het vorenstaande, geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid van zijn handhavingsbevoegdheid gebruik heeft mogen maken.
6.9 Het voorgaande leidt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat het bestreden besluit naar verwachting in rechte stand zal houden. Het verzoek om voorlopige voorziening zal derhalve worden afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
7. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, in tegenwoordigheid van mr. O.C. Bos als griffier, en uitgesproken in
het openbaar op 22 juni 2010.
w.g. E.R. Eggeraat de griffier was verhinderd te ondertekenen