Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/268 23 juni 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.A.G. van Leeuwen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 18 februari 2009, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 januari 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 28 juni 2008, waarbij verweerder de bedrijfstoeslag 2007 van appellant op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 heeft vastgesteld.
Bij brief van 21 april 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 8 juni 2009 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld en nadere stukken toegezonden.
Op uitnodiging van het College heeft verweerder bij brief van 16 juli 2009 het verweerschrift aangevuld.
Op 14 april 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Bij die gelegenheid hebben partijen zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 54 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Gebruik van braakleggingstoeslagrechten
(…)
3. De landbouwer neemt de voor braakleggingstoeslagrechten in aanmerking komende hectaren uit productie.
(…)
6. In afwijking van artikel 36, lid 1, en artikel 44, lid 1, worden de braakleggingstoeslagrechten vóór elke andere vorm van toeslagrechten aangevraagd.
(…)”
Artikel 24 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad luidt ten tijde van belang:
“Aangifte en gebruik van toeslagrechten
(…)
3. Landbouwers mogen vrijwillig toeslagrechten aan de nationale reserve afstaan, met uitzondering van de braakleggingstoeslagrechten.”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 en (EG) nr. 73/2009 van de Raad, en inzake de randvoorwaarden waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad luidt voorzover en ten tijde en hier van belang als volgt:
“Artikel 2
Begripsomschrijvingen
(…)
22. “geconstateerde oppervlakte”: de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van de steun gestelde voorwaarden is voldaan; in het geval van de bedrijfstoeslagregeling kan de aangegeven oppervlakte slechts als geconstateerd worden beschouwd indien deze daadwerkelijk gepaard gaat met een overeenkomstig aantal toeslagrechten;
(…)
Artikel 51
Kortingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte
1. Indien voor een gewasgroep de oppervlakte die is aangegeven met het oog op welke oppervlaktegebonden steunregelingen dan ook met uitzondering van die voor zetmeelaardappelen en zaaizaad als bedoeld in artikel 93, respectievelijk artikel 99 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003, groter is dan de overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt de steun berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan twee hectare, maar niet meer dan 20% van de geconstateerde oppervlakte bedraagt. Bedraagt het verschil meer dan 20% van de geconstateerde oppervlakte, dan wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Verweerder heeft van appellant op 4 mei 2007 het formulier ‘Overdragen toeslagrechten (tijdelijk formulier)’ ontvangen. Met dit formulier heeft appellant te kennen gegeven dat hij zijn 2,85 braakleggingstoeslagrechten met ingang van
1 januari 2007 wil afstaan aan de Nationale Reserve.
- Verweerder heeft van appellant op 14 mei 2007 het formulier Gecombineerde Opgave 2007 ontvangen. In dit formulier heeft appellant aangegeven dat hij in aanmerking wil komen voor uitbetaling van zijn toeslagrechten: bedrijfstoeslag.
Op het Overzicht gewaspercelen heeft appellant alleen percelen opgegeven met gewone toeslagrechten.
- Bij brief van 30 mei 2007 heeft verweerder de ontvangst van de Gecombineerde Opgave 2007 bevestigd.
- Bij brief van 3 juli 2007 heeft verweerder appellant het volgende meegedeeld.
“Op 4 mei 2007 heb ik het formulier ‘Overdragen toeslagrechten (tijdelijk formulier)’ ontvangen. Hierin meldt u dat u toeslagrechten wilt afstaan aan de Nationale Reserve.
Melding niet geregistreerd
Ik moet u helaas meedelen dat ik uw melding niet kan registreren, omdat het formulier niet goed is ingevuld, of u heeft niet voldaan aan één of meerdere voorwaarden. Hieronder leest u de reden(en) waarom ik de melding niet kan registreren:
Op het formulier ‘Overdragen toeslagrechten (tijdelijk formulier)’ geeft u aan dat u braaktoeslagrechten wilt afstaan aan de Nationale Reserve. Het afstaan van braaktoeslagrechten is niet toegestaan. Als u uw braaktoeslagrechten wilt overdragen kunt u ze wel verhuren of verkopen.
(…)”
- Bij besluit van 28 juni 2008 heeft verweerder de bedrijfstoeslag 2007 vastgesteld. Op de toeslag is een korting toegepast omdat appellant heeft nagelaten zijn braakleggingstoeslagrechten voor uitbetaling in aanmerking te brengen.
- Hiertegen heeft appellant op 4 augustus 2008 een bezwaarschrift ingediend.
- Op 17 november 2008 is appellant naar aanleiding van het bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Op grond van artikel 24, derde lid, van Verordening (EG) nr. 795/2004 kunnen braakleggingstoeslagrechten niet vrijwillig worden afgestaan aan de nationale reserve. Ten onrechte meent appellant dat verweerder hem hiervan eerder op de hoogte had moeten stellen zodat hij hiermee rekening had kunnen houden bij het opstellen van zijn Gecombineerde Opgave 2007. Van belanghebbenden mag worden verwacht dat zij zich op de hoogte stellen van wijzigingen in de voor hen relevante wet- en regelgeving. Een beroep op onbekendheid met deze wet- of regelgeving of wijzigingen daarvan kan niet baten.
Verweerder bestrijdt de stelling van appellant dat de korting die is toegepast op de bedrijfstoeslag buitenproportioneel is. Deze korting wordt dwingend voorgeschreven door de artikelen 50 en 51 van Verordening (EG) nr. 796/2004, zodat daarvan slechts in geval van overmacht kan worden afgeweken. De situatie van appellant kan niet worden beschouwd als een situatie van overmacht.
In tegenstelling tot wat appellant stelt is geen feitelijk juiste informatie overgelegd ten tijde van de aanvraag bedrijfstoeslag 2007. Appellant had kunnen weten dat hij geen braakleggingstoeslagrechten kon afstaan aan de nationale reserve en dat hij zijn braakleggingstoeslagrechten had moeten laten uitbetalen. Nu hij zijn braakleggingstoeslagrechten niet heeft laten uitbetalen heeft hij feitelijk geen juiste informatie verstrekt.
Van een kennelijke fout in de zin van artikel 12 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 en het werkdocument van de Europese Commissie nr. AGR 49533/2002 is evenmin sprake omdat de verzamelaanvraag objectief gezien niet onlogisch of onbegrijpelijk is ingevuld. Het is de vrije keuze van de landbouwer al dan niet een deel van of al zijn toeslagrechten te laten uitbetalen of te gebruiken. Het is niet verweerders taak te onderzoeken of een andere invulling van de aanvraag tot een hogere subsidie had kunnen leiden.
Ten onrechte meent appellant dat het feit dat de feitelijke braaklegging in het jaar 2008 niet meer wordt voorgeschreven van invloed kan zijn op zijn geval, dat het premiejaar 2007 betreft.
4. Het standpunt van appellant
Appellant stelt primair dat verweerder heeft nagelaten binnen zes weken na de ontvangst van het formulier kenbaar te maken dat hij bezwaar had tegen de overdracht van zijn braakleggingstoeslagrechten. Ingevolge artikel 25 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 is de overdracht definitief geworden en zijn appellants braakleggingstoeslagrechten aan de nationale reserve toegevoegd. Verweerder is er dan ook ten onrechte van uit gegaan dat appellant nog over zijn braakleggingstoeslagrechten beschikte en heeft deze ten onrechte van zijn bedrijfstoeslagrechten afgetrokken.
Door appellant op zijn overdrachtsverzoek geen uitsluitsel te geven vóór 11 juni 2007 heeft verweerder appellant de mogelijkheid ontnomen om voor de datum alsnog zijn braakleggingstoeslagrechten te benutten. Door niet vóór 11 juni 2007 te beslissen is bij appellant het vertrouwen gewekt dat de overdracht definitief had plaatsgevonden.
De motivering dat appellant op de hoogte had moeten zijn van wijzigingen in de wetgeving betreffende de braakleggingstoeslagregeling is ontoereikend.
Subsidiair stelt appellant dat het bestreden besluit ten onrechte voorbij gaat aan het feit dat appellants Gecombineerde Opgave 2007 een kennelijke fout of een tegenstrijdigheid in de zin van artikel 12 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 en het werkdocument van de Europese Commissie nr. AGR 49533/2002 bevat. Verweerder had deze tegenstrijdigheid moeten ontdekken bij een computermatige controle. Bovendien komt de tegenstrijdigheid tot uiting in het feit dat de Gecombineerde Opgave 2007 zoals nu door appellant is opgesteld leidt tot een extreme korting. Ook dit had voor verweerder een aanwijzing moeten zijn dat de Gecombineerde Opgave 2007 een kennelijke fout of een tegenstrijdigheid bevatte.
Het bestreden besluit is verder tegenstrijdig omdat verweerder stelt dat braakleggingstoeslagrechten als eerste moeten worden benut, terwijl verweerder ook stelt dat het appellant vrij staat zijn braakleggingstoeslagrechten al dan niet uit te laten betalen.
De berekening van de toeslagrechten is niet op de juiste wijze uitgevoerd. Deze moet worden uitgevoerd op basis van appellants beschikbare premiabele oppervlakte en niet op basis van de beschikbare toeslagrechten.
De onevenredig zware sanctie die het gevolg is van de berekening van de toeslagrechten door verweerder is in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
De behandeling van appellants Gecombineerde Opgave 2007 is voorts in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Appellant had in zijn aanvraag op dezelfde wijze moeten worden behandeld als de melkveehouders die door verweerder in 2006 na de deadline voor indiening in de gelegenheid zijn gesteld hun Verzamelaanvraag 2006 aan te vullen door alsnog voor uitbetaling van de melkpremie te kiezen. Ook kan een parallel worden getrokken met de beslissing op het bij verweerder ingediende bezwaarschrift in de zaak van de Maatschap C met het kenmerk 07.4.2208.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De eerste vraag die het College dient te beantwoorden is of appellant erop mocht vertrouwen dat zijn braakleggingstoeslagrechten definitief aan de nationale reserve waren toegevoegd, omdat verweerder niet binnen zes weken heeft kenbaar gemaakt bezwaar te maken tegen de overdracht van die rechten.
Artikel 24, lid 3, van Verordening (EG) nr. 795/2004 staat het afstaan van braakleggingstoeslagrechten aan de nationale reserve niet toe. Op grond hiervan kon appellant geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen aan het handelen of nalaten van verweerder met betrekking tot zijn verzoek tot overdracht van zijn braakleggingstoeslagrechten. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft voorts in constante jurisprudentie geoordeeld dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving. Dat de zogenoemde contra-legemwerking van dit beginsel naar Europees recht niet aanvaard is, is onder meer terug te vinden in de uitspraken in zaak 5/82, Jur. 1982, p. 4601 (Maizena) en 316/86, Jur. 1988, p. 2213 (Krücken) van het Hof.
In het bestreden besluit heeft verweerder appellant gewezen op het verbod van artikel 24, lid 3, van Verordening (EG) nr. 795/2004. Deze verwijzing is treffend en van een motiveringsgebrek met betrekking tot dit onderdeel van het bestreden besluit is dan ook geen sprake.
Omdat de primair aangevoerde gronden niet slagen dient het College nu de subsidiair aangevoerde gronden te onderzoeken.
Het College is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een kennelijke fout of tegenstrijdigheid in de aanvraag. Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een kennelijke fout of tegenstrijdigheid hanteert verweerder als uitgangspunt het werkdocument AGR 49533/2002 van de Europese Commissie. Het College heeft in vaste jurisprudentie geoordeeld dit aanvaardbaar te achten. Van een kennelijke fout kan over het algemeen alleen worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen. Van een zodanige situatie is hier geen sprake. Er is geen grond voor de conclusie dat verweerder uit de voorgedrukte vermelding in de Gecombineerde Opgave 2007, waar moet worden aangekruist of de aanvrager zijn gewone toeslagrechten en zijn braakleggingstoeslagrechten wil laten uitbetalen, had moeten afleiden dat appellant beoogde óók zijn braakleggingstoeslagrechten te laten uitbetalen, hoewel hij in het Overzicht gewaspercelen bij de Gecombineerde Opgave 2007 uitsluitend gewone toeslagrechten en geen enkel braakleggingstoeslagrecht had opgegeven. Dat appellant in zijn Gezamenlijke Opgave 2007 geen uitbetaling van braakleggingstoeslagrechten heeft aangevraagd brengt, anders dan appellant heeft aangevoerd, niet met zich dat de aanvraag onlogisch of inconsequent is ingevuld. Het staat hem immers vrij om, om hem moverende redenen, geen uitbetaling van een braakleggingstoeslagrecht aan te vragen. Daarvoor kunnen geldige redenen bestaan (zie bijvoorbeeld de uitspraak van dit College van 19 februari 2010, www.rechtspraak.nl, LJN: MB 1827). Het is niet de taak van verweerder zich te verdiepen in de motieven van de aanvrager of te beoordelen of een aanvrager door de opgave anders in te vullen wellicht een, gelet op zijn bedrijfsvoering, gunstiger resultaat zou hebben verkregen.
Verweerder is er bij de berekening van appellants toeslagrechten dan ook op goede gronden van uitgegaan dat appellant nog beschikte over de hem toegekende braakleggingstoeslagrechten en deze niet voor uitbetaling in aanmerking heeft gebracht. Verweerder heeft, in overeenstemming met artikel 54, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 terecht de braakleggingstoeslagrechten in mindering gebracht op appellants bedrijfstoeslagrechten, zodat 2,85 ha van de opgegeven oppervlakte moest worden afgekeurd. Het College stelt vast dat verweerder de in verband hiermede op te leggen sanctie heeft berekend in overeenstemming met artikel 2, lid 22, van Verordening (EG) nr. 796/2004 en artikel 51, lid 1, van Verordening (EG) nr. 796/2004.Van een onevenredige sanctie is derhalve geen sprake.
Appellants beroep op het gelijkheidsbeginsel kan evenmin slagen. De handelwijze van verweerder betreffende het aanvragen van melkpremie, waarnaar appellant verwijst, had betrekking op het jaar 2006, en betreft dus geen situatie die gelijk is aan het thans voorliggende geval. Er is dan ook, zoals het College eerder heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 17 december 2008, LJN BG8428, geen grondslag voor het oordeel dat verweerder, die ter zake een eigen verantwoordelijkheid heeft, in strijd met het recht gehandeld zou hebben door dit voorbeeld niet te volgen. De gestelde parallel met de zaak C is door appellant in de stukken en ter zitting niet voldoende duidelijk gemaakt. Appellants betoog dat verweerder, door in de voorliggende zaak een andere beslissing te nemen, heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel kan reeds om die reden door het College niet worden gevolgd.
Omdat geen van de primair en subsidiair aangevoerde gronden slaagt, moet het beroep ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2010.
w.g. C.M. Wolters w.g. F.W. du Marchie Sarvaas