Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/311 en 09/315 30 juni 2010
4279 Heffing
Heffingen teelt fruit en champignons
Uitspraak in de zaken van:
A B.V., te X, appellante,
gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, werkzaam bij M&P/Bakkerberaad te Utrecht,
tegen
Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. J.A. Bruin, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 20 februari 2009, bij het College binnengekomen op 25 februari 2009, beroep ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van 14 en 29 januari 2009.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op bezwaren van appellante tegen heffingen die haar zijn opgelegd bij nota’s met de nummers 732374 van 22 april 2008 (periode 2007) en 767793 van 16 december 2008 (periode 2008).
Bij brief van 8 april 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 26 april 2010 heeft appellante de onderhavige beroepen voorzien van nadere gronden.
Bij brief van 6 mei 2010 heeft verweerder nadere stukken overgelegd.
Op 20 mei 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 11, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) luidt:
“ Eenieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.”
Artikel 134 van Pro de Grondwet (hierna: Gw) luidt als volgt:
“1. Bij of krachtens de wet kunnen openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen worden ingesteld en opgeheven.
2. De wet regelt de taken en de inrichting van deze openbare lichamen, de samenstelling en bevoegdheid van hun besturen, alsmede de openbaarheid van hun vergaderingen. Bij of krachtens de wet kan aan hun besturen verordenende bevoegdheid worden verleend.
3. De wet regelt het toezicht op deze besturen. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.”
De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) luidt, ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“Artikel 66
1. Voor twee of meer groepen van ondernemingen, die in het bedrijfsleven een verschillende functie vervullen ten aanzien van bepaalde produkten of groepen van produkten, kunnen openbare lichamen worden ingesteld, hoofdproduktschappen of produktschappen genaamd.
(…)
4. Hoofdprodukt-, produkt-, hoofdbedrijf- en bedrijfschappen kunnen in deze wet en in andere wetten, alsmede in de daarop berustende bepalingen, gezamenlijk worden aangeduid als: bedrijfslichamen.
Artikel 67
De instelling van een bedrijfslichaam geschiedt, op voordracht van Onze betrokken Ministers, bij algemene maatregel van bestuur.
Artikel 71
De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
Artikel 93
1. Het bestuur van een bedrijfslichaam maakt de verordeningen die het ter vervulling van de in artikel 71 omschreven Pro taak nodig oordeelt ten aanzien van de onderwerpen, die krachtens het tweede lid door dat lichaam geregeld of nader geregeld kunnen worden.
2. Een bedrijfslichaam is, met inachtneming van de bij het instellingsbesluit terzake gestelde regels, bevoegd tot de regeling of nadere regeling van een of meer der volgende onderwerpen of onderdelen daarvan, voorzover
- die onderwerpen of onderdelen niet bij het instellingsbesluit aan die bevoegdheid zijn onttrokken en
- de regeling daarvan niet bij of krachtens de wet uitsluitend aan anderen is overgelaten, te weten:
(…)
e. onderzoek op sociaal, economisch en technisch terrein;
(…)
Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld.
(…)
3. Het instellingsbesluit kan regelen stellen omtrent de op te leggen heffingen.
4. Verordeningen als bedoeld in het eerste lid behoeven tevens de goedkeuring van Onze betrokken Ministers, indien zij dienen ter afzonderlijke financiering van een specifiek, bij die verordening aangegeven doel (…)
7. Verordeningen als bedoeld in het eerste (…) lid behoeven de goedkeuring van de Raad.”
Het Instellingsbesluit Productschap Tuinbouw (Stb. 2003, 567; hierna: het Instellingsbesluit) bepaalt, voor zover hier van belang:
“Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. de wet: de Wet op de bedrijfsorganisatie;
b. (…)
c. het productschap: het Productschap Tuinbouw;
(…)
Artikel 3
1. Er is een Productschap Tuinbouw.
2. Het productschap is ingesteld voor de ondernemingen waarin:
a. de teelt van fruit, groenten of siergewassen wordt uitgeoefend;
(…)
Artikel 12
Het productschap is bevoegd tot de regeling of nadere regeling van de in artikel 93, tweede lid, van de wet vermelde onderwerpen of onderdelen daarvan met uitzondering van de onderdelen:
(…)
e. onderzoek op sociaal, economisch en technisch terrein;
(…)
Artikel 14
1. Het productschap legt een heffing als bedoeld in artikel 126, eerste lid, van de wet op gebaseerd op een grondslag welke het bestuur passend acht, met dien verstande dat het tarief voor bepaalde in de heffingsverordening aangewezen ondernemingen of groepen van ondernemingen verschillend kunnen zijn. Boven of in de plaats van zodanige heffing kan een bedrag worden geheven dat voor alle ondernemingen of groepen daarvan gelijk is.
2. Heffingen waarvan de opbrengst een bijzondere bestemming heeft, kunnen worden opgelegd naar een grondslag welke het bestuur van het productschap in verband met die bestemming passend acht.”
De Verordening PT bijzondere heffing teelt fruit en champignons 2007 (hierna: Verordening 2007) bepaalt, voor zover van belang:
Ҥ 2 Heffingsplicht
Artikel 2
1. De ondernemer die in het jaar 2007 een onderneming drijft waarin fruit of champignons worden geteeld is aan het productschap een heffing verschuldigd.
(…)
3. De heffing (…) is aan het productschap verschuldigd over het kalenderjaar 2007, ten behoeve van afzetbevordering, onderzoek en milieuprojecten.
(…)
Artikel 3
De heffing die is verschuldigd wordt opgelegd naar de grondslag grondgebruik, een en ander overeenkomstig de volgende artikelen.
Artikel 4
1. De heffing naar de grondslag grondgebruik wordt berekend naar de oppervlakte van de bij de onderneming behorende cultuurgrond en bedraagt ten hoogste voor:
(…) (…) (…) (…)
c. groep 34 cultuurgrond, in gebruik voor de teelt in de open grond van
klein fruit: € 453,78 per ha
d. groep 34a cultuurgrond in gebruik voor de teelt in open grond van
blauwe bessen: € 310,01 per ha
f. groep 36 cultuurgrond, in gebruik voor de teelt in de open grond van
zwarte bessen en zure kersen: € 45,37 per ha
(…) (…) (…) (…)
2. De hoogte van de heffing als bedoeld in artikel 3 en Pro artikel 4, eerste lid, wordt door middel van een besluit van het bestuur vastgesteld.”
Tariefgroep 34a is tussengevoegd bij de wijziging van Verordening 2006 bij besluit van het bestuur van verweerder van 20 februari 2007. De toelichting op deze wijziging van de verordening luidt, voor zover hier van belang:
“De Verordening PT bijzondere heffing teelt fruit en champignons 2006 is inmiddels goedgekeurd (…). Er is ontdekt dat de categorisering zoals die is te vinden in voornoemde verordening niet overeenkomt met de categorisering zoals die wordt toegepast door de dienst regelingen van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselveiligheid in de zogenaamde meitelling. In overleg met de Nederlandse Fruittelers Organisatie is besloten tot een aanpassing van groep 36, zodat deze beter aansluit bij de categorisering in de meitelling. (…) Dien ten gevolge is groep 34a tussengevoegd.”
Bij het Besluit PT bijzondere heffing fruit en champignons 2007 (hierna: tariefbesluit 2007) zijn de tarieven als volgt vastgesteld:
“Artikel 1
(…)
Groep Omschrijving Bedrag
(…) (…) (…)
34 cultuurgrond, in gebruik voor de teelt in de open grond van
klein fruit € 308,95 per ha
34a cultuurgrond in gebruik voor de teelt in de open grond van
blauwe bessen € 150,01 per ha
36 cultuurgrond, in gebruik voor de teelt in de open grond van
akkerbouwmatig geteeld fruit € 36,53 per ha
(…) (…) (…)
”
In de Verordening PT bijzondere heffing teelt fruit en champignons 2008 (hierna: Verordening 2008) is, voor zover van belang, het volgende bepaald:
Ҥ 2 Heffingsplicht
Artikel 2
(…)
3. De heffing (…) is aan het productschap verschuldigd over het kalenderjaar 2008, ten behoeve van onder andere afzetbevordering, onderzoek en milieuprojecten.
(…)
§ 3 Grondslag en hoogte
(…)
Artikel 4
De heffing naar de grondslag grondgebruik wordt berekend naar de oppervlakte van de bij de onderneming behorende cultuurgrond en bedraagt voor:
Groep Omschrijving Bedrag
(…) (…) (…)
34 cultuurgrond in gebruik voor de teelt in de open grond van
klein fruit: € 308,95 per ha
34a cultuurgrond in gebruik voor de teelt in de open grond van
blauwe bessen: € 150,01 per ha
36 cultuurgrond in gebruik voor de teelt in de open grond van
zwarte bessen en zure kersen: € 36,53 per ha
(…) (…) (…)
”
Artikel 7 van Pro het Besluit PT verlening mandaat, volmacht en machtiging voorzitter en secretaris Productschap Tuinbouw van 25 april 2006 luidt:
“1. Het in een document vastleggen van een besluit (…) dient te geschieden op briefpapier van het productschap met het hoofd: “Productschap Tuinbouw”.
2. Een document als bedoeld in het eerste lid, vastgesteld door de voorzitter, vermeldt aan het slot: “De voorzitter,”, gevolgd door de handtekening en de naam van de voorzitter.
3. Een document als bedoeld in het eerste lid, vastgesteld door een functionaris, vermeldt aan het slot: “De voorzitter, namens deze,”, gevolgd door de handtekening, de naam van de functionaris en de functieaanduiding.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij nota’s van 22 april 2008 en 16 december 2008 zijn aan appellante heffingen opgelegd voor de jaren 2007 en 2008 op grond van de Verordening 2007 respectievelijk de Verordening 2008.
- Appellante heeft tegen voormelde heffingsnota’s bezwaar gemaakt.
- Op 8 december 2008 heeft ten aanzien van het tegen de nota van 22 april 2008 gemaakte bezwaar een hoorzitting plaatsgevonden.
- Appellante heeft afgezien van de mogelijkheid om te worden gehoord ten aanzien van het tegen de nota van 16 december 2008 gemaakte bezwaar.
- Bij besluiten van 14 en 29 januari 2009 heeft verweerder op de bezwaren beslist.
3. De bestreden besluiten
Verweerder heeft de bestreden besluiten, samengevat, doen steunen op de volgende overwegingen.
In het verleden is appellante ondergebracht in tariefgroep 36. Gezien de discussie rondom de indeling van de teelt van blauwe bessen is besloten tot invoering van een nieuwe tariefgroep 34a, welke van toepassing is op elk bedrijf dat blauwe bessen teelt, onafhankelijk van de teelt- of oogstwijze. Bij de vaststelling van het tarief is, mede op grond van overleg tussen de sectorcommissie en de Nederlandse Fruittelers Organisatie (NFO), rekening gehouden met factoren zoals de verhouding tussen de geschatte opbrengst, die bij blauwe bessen veel hoger ligt dan bij zwarte bessen en zure kersen, en de uitgaven voor onderzoek. Appellante is terecht in tariefgroep 34a ingedeeld.
Verweerder kan als publiekrechtelijk lichaam niet worden aangemerkt als een vereniging in de zin van artikel 11 EVRM Pro, zodat de verplichte aansluiting van appellante bij verweerder niet in strijd is met die verdragsbepaling.
De opbrengsten van de heffing worden onder meer besteed aan de financiering van onderzoek. Het op deze manier faciliteren van onderzoek staat niet gelijk aan het treffen van een (nadere) regeling ten aanzien van onderzoek, zoals appellante ten onrechte veronderstelt.
Op grond van de onderhavige Verordeningen worden alleen de telers belast. Er is dus geen sprake van een ongelijke belasting van diverse schakels. Verweerder is gerechtigd om een heffingsgrondslag te kiezen die passend wordt geacht en waarover de sector zelf, door middel van de sectorcommissie, een positief advies heeft gegeven. Met de gekozen heffingssystematiek wordt tegemoetgekomen aan de wens van de sector om de hoogte van de heffing toe te snijden op de daadwerkelijk gedane uitgaven.
De in de Verordening genoemde tarieven zijn maximumtarieven. Het bestuur van verweerder is bevoegd om de hoogte van de heffing bij besluit vast te stellen. Goedkeuring van een dergelijk besluit door de betrokken Ministers of de SER is niet vereist. Het op deze wijze vaststellen van de heffing is niet in strijd met de rechtszekerheid. De Verordening en de bijbehorende toelichting worden gepubliceerd in het jaar voorafgaande aan de inwerkingtreding van die Verordening. De telers zijn dus steeds tijdig op de hoogte van het (maximum) tarief. Een wijziging van het tarief bij bestuursbesluit pakt nooit nadelig uit.
Met het Besluit PT verlening mandaat, volmacht en machtiging voorzitter en secretaris Productschap Tuinbouw zijn bevoegdheden van het bestuur van verweerder op het gebied van heffingen aan de secretaris gemandateerd. Artikel 7 van Pro voormeld besluit doet aan die bevoegdheid niet af.
4. Het standpunt van appellante
4.1 Appellante heeft aangevoerd dat zij ten onrechte is ingedeeld in tariefgroep 34a.
Appellante werd in het jaar 2004 ingedeeld in groep 34. In de beroepszaak tegen de heffing over 2004 heeft verweerder op de zitting het standpunt ingenomen dat appellante vanwege het akkerbouwmatige karakter van de teelt in groep 36 moest worden ingedeeld. Dit ook op grond van het gelijkheidsbeginsel, omdat ook zwarte bessen, vanwege de akkerbouwmatige teelt, in groep 36 werden ingedeeld. Ook voor de jaren 2005 en 2006 is appellante – na bezwaar vanwege telkens onjuiste indeling – uiteindelijk beheven volgens het tarief van groep 36. Een gelijkluidend bezwaar van appellante ten aanzien van 2007 en 2008 is echter afgewezen. Appellante kan verweerder niet volgen in het betoog dat er een nieuwe groep 34a is die van toepassing is op ieder bedrijf dat blauwe bessen teelt. Groep 34a is immers een verbijzondering van groep 34. Dit betekent dat alleen bedrijven die voorheen tot groep 34 behoorden, in groep 34a kunnen zijn terechtgekomen. Appellante dient te worden ingedeeld in groep 36, omdat haar teelt (nog steeds) akkerbouwmatig is. Dat appellante blauwe bessen teelt doet daaraan niet af. Appellante mocht er in redelijkheid vanuit gaan dat groep 34a als een verbijzondering van groep 34 betrekking heeft op intensief geteelde blauwe bessen.
Subsidiair doet appellante een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Niet valt in te zien waarom blauwe bessen volgens een veel hoger tarief worden aangeslagen dan zwarte bessen, tenzij hieraan de akkerbouwmatige wijze van de teelt van zwarte bessen ten grondslag ligt. Appellante produceert niet rechtstreeks voor de versmarkt en realiseert een marge die vergelijkbaar is met de telers van zwarte bessen.
De door verweerder voor het tariefverschil aangevoerde argumenten zijn niet valide. Verweerder heeft gekozen voor een areaalheffing en dan is het vreemd om de hoogte van de heffing af te stemmen op de commerciële opbrengst. Verweerder heeft de verhouding tussen de kosten van onderzoek van blauwe en zwarte bessen ten onrechte vergeleken met de verhouding tussen de heffingstarieven in plaats van de verhouding tussen de heffingsopbrengsten. Appellante bestrijdt dat het tariefverschil gerechtvaardigd is.
4.2 Het in artikel 11 EVRM Pro neergelegde (negatieve) verenigingsrecht verzet zich ertegen dat appellante wordt verplicht deel te nemen aan het Productschap Tuinbouw. Dit geldt in het bijzonder voor de private taken van verweerder, waarbij het algemeen belang niet in het geding is (onderzoek, promotie en dergelijke).
4.3 Appellante heeft verder aangevoerd dat de Verordening 2007 en de Verordening 2008 onverbindend zijn, nu daarin is bepaald dat de heffing mede dient ten behoeve van onderzoek. Appellante meent dat de activiteiten van verweerder dienen te worden aangemerkt als de regeling of nadere regeling van onderzoek, als bedoeld in artikel 93, tweede lid, Wbo, waartoe verweerder niet bevoegd is.
4.4 De diverse bedrijfsgenoten dragen op ongelijke wijze bij aan de kosten van het productschap, zonder dat daarvoor een rechtvaardigingsgrond wordt gegeven. Zo worden detailhandelaren, waaronder supermarkten, niet beheven. Dit is in strijd met artikel 126 Wbo Pro en leidt tot een willekeurige en onredelijke heffing welke de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad.
Ook overigens lijken de diverse in de sector Groenten en Fruit gehanteerde tarieven willekeurig.
Ten slotte is niet duidelijk hoe de diverse fondsen in de afgelopen jaren zijn gevuld en beheerd.
4.5 Het tariefbesluit 2007 is niet goedgekeurd door de betrokken Ministers en de SER. Aangezien het tariefbesluit verbindende kracht ontbeert is er geen tarief vastgesteld.
Voor het geval het tariefbesluit wel verbindende kracht zou hebben, geldt dat het pas is genomen en afgekondigd na de aanvang van de periode waarop de heffing betrekking heeft, hetgeen in strijd is met het legaliteitsbeginsel en/of het rechtszekerheidsbeginsel.
Uit de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie en enige andere wetten (MvT II, 25695, nr. 3, p. 15) volgt dat de SER de verordening in samenhang met de begroting moet beoordelen. Dat is niet mogelijk zonder het tarief te kennen. Daarbij komt dat in het tariefbesluit meerdere tarieven worden vastgesteld. Aangezien de tarieven niet volgens een vast percentage van de maximumtarieven worden vastgesteld, wordt met het tariefbesluit tevens de onderlinge heffingdruk van de diverse subsectoren bepaald.
Voorts zijn de bedrijfsgenoten, nu tariefbesluiten niet worden voorgehangen, niet in de gelegenheid geweest om bedenkingen aan te voeren tegen de tarieven. De wetgever hecht een groot belang aan de mogelijkheid voor bedrijfsgenoten om bedenkingen aan te voeren. Dit kan worden afgeleid uit het feit dat een niet (tijdig) voorgehangen verordening door de betrokken Minister(s) moet worden goedgekeurd.
4.6 Bij brief van 26 april 2010 heeft appellante ter aanvulling van de beroepsgronden opgemerkt dat de heffingsnota’s in strijd met artikel 7 van Pro het Besluit PT verlening, mandaat, volmacht en machtiging voorzitter en secretaris Productschap Tuinbouw niet de naam bevatten van de functionaris die deze heeft vastgesteld. Appellante heeft daarbij het standpunt ingenomen dat de heffingsnota’s door onbevoegde functionarissen zijn opgelegd. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat verweerder blijkens de bij brief van 6 mei 2010 overgelegde stukken kennelijk meent dat de aanslagen in (onder)mandaat worden vastgesteld namens het bestuur. Appellante stelt dat de secretaris geen (onder)mandaat kan verlenen, omdat het bestuur van verweerder de bevoegdheid om aanslagen vast te stellen reeds heeft geattribueerd aan de voorzitter, zodat het bestuur deze bevoegdheid niet meer aan de secretaris kan mandateren.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College zal eerst de formele en meer algemene grieven van appellante bespreken. Op de indeling van de blauwe bessen in tariefgroep 34a zal worden ingegaan in 5.7.
5.2 Ten aanzien van de door appellante gestelde schending van artikel 11 EVRM Pro, overweegt het College het volgende. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft geoordeeld dat artikel 11 EVRM Pro ook het negatieve recht van vereniging omvat (zie het arrest Sigurdur A. Sigurjonsson tegen IJsland van 30 juni 1993 (Publ. Hof, Serie A, Vol. 264 § 35, NJ 1994, 223), hetgeen betekent dat de verplichting om zich aan te sluiten bij een bepaalde vereniging onder omstandigheden een aantasting kan zijn van het recht op vrijheid van vereniging, gewaarborgd door artikel 11 EVRM Pro. Echter, zoals het College reeds meerdere malen, in soortgelijke zaken als de onderhavige – zie bijvoorbeeld de uitspraken van 16 november 2006, AWB 05/261 (www.rechtspraak.nl, LJN: AZ3137), 26 november 2008, AWB 06/259 en 06/460 (www.rechtspraak.nl, LJN: BG8046), 31 maart 2010, AWB 08/212 e.a., (www.rechtspraak.nl, LJN: BM3224) en 10 mei 2010, (www.rechtspraak.nl, LJN: BM5050) – heeft overwogen, kan een publiekrechtelijke organisatie als het Productschap Tuinbouw, die krachtens de Grondwet is ingesteld, en in hoofdstuk 7 van de Grondwet met andere overheidslichamen is behandeld en gerekend tot "openbare lichamen", niet worden aangemerkt als een privaatrechtelijke vereniging in de zin van artikel 11 EVRM Pro. Dit houdt in dat van een lidmaatschap, zoals bij verenigingen, geen sprake is, maar dat een onderneming zoals die van appellante van rechtswege behoort tot de ondernemingen, waarvoor verweerder is ingesteld. Voorts is kenmerkend dat een bedrijfslichaam als het Productschap Tuinbouw functioneert onder toezicht van de centrale overheid en dat de regelgevende bevoegdheid wordt bepaald door de wet. Weliswaar zijn de besturen van de openbare bedrijfslichamen samengesteld uit vertegenwoordigers van representatieve organisaties van werkgevers en werknemers en beschikken zij over ruime verordenende bevoegdheden, daar staat tegenover dat de verordeningen de goedkeuring behoeven van de betrokken Minister en/of de SER. Besluiten van openbare bedrijfslichamen als het Productschap Tuinbouw worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en zijn appellabel voor de bestuursrechter. Het productschap is bovendien opgericht met het oog op het vervullen van een voor het openbaar belang nuttig geachte functie, onder meer tot uitdrukking komend in de taakomschrijving in artikel 71 Wbo Pro. Het feit dat deze bepaling ruimte laat voor het behartigen van het gemeenschappelijk belang van de ondernemingen, en van de daarbij betrokken personen, waarvoor het bedrijfslichaam is ingesteld, doet geen afbreuk aan het publiekrechtelijk karakter van de organisatie. Het beroep van appellante op artikel 11 EVRM Pro faalt derhalve.
5.3 Ten aanzien van de grief dat het tariefbesluit 2007 wegens het ontbreken van goedkeuring van de betrokken Ministers en de SER onverbindend is, wordt het volgende overwogen. Zoals het College reeds eerder heeft overwogen – zie bijvoorbeeld de eerdergenoemde uitspraak van 31 maart 2010, AWB 08/212 e.a. (www.rechtspraak.nl, LJN: BM3224) – schrijft geen wettelijke regeling voor dat een tariefbesluit als het onderhavige de uitdrukkelijke goedkeuring behoeft van de betrokken Ministers en de SER, als laatstgenoemden reeds goedkeuring hebben verleend aan de verordening waarop het tariefbesluit berust. Artikel 4 van Pro de Verordening 2007 laat uitdrukkelijk toe dat het bestuur van het productschap het bedrag van de heffing nader vaststelt op een lager bedrag dan het in de verordening genoemde maximumbedrag. Voorts zijn de bedrijfsgenoten in de gelegenheid geweest om tegen de in de Verordening 2007 neergelegde heffingssystematiek dan wel de daarin vastgestelde maximumbedragen bedenkingen aan te voeren.
Van toepassing in strijd met het legaliteitsbeginsel dan wel het rechtszekerheidsbeginsel is geen sprake. Daaraan doet niet af dat het tariefbesluit pas is gepubliceerd in het Pbo-blad van 30 maart 2007, derhalve na aanvang van het heffingsjaar. Appellante was immers, gelet op de publicatie van de Verordening 2007 in het Pbo-blad van 22 december 2006, voor aanvang van het heffingsjaar bekend met het maximale tarief. Het streven van verweerder om inkomsten en uitgaven in een begrotingsjaar zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen en niet nodeloos hoge tarieven in rekening te brengen, is in het belang van de bedrijfsgenoten, aangezien zij uiteindelijk met een gunstiger tarief worden belast dan het aanvankelijk aangekondigde tarief. Appellante heeft niet toegelicht in hoeverre zij door deze heffingssystematiek in haar belangen is geschaad. Derhalve treft de grief dat het tariefbesluit 2007 onverbindend zou zijn, geen doel.
5.4 Met betrekking tot de stelling van appellante dat de heffing mede wordt aangewend voor (technisch) onderzoek en dat de activiteiten van verweerder bestaande uit subsidiëring en financiering van onderzoeksprojecten zijn aan te merken als de (nadere) regeling als bedoeld in artikel 93 Wbo Pro overweegt het College dat dit betoog voorbijgaat aan de rechtsgrondslag van de Verordeningen, die niet in artikel 93 Wbo Pro is gelegen, maar in artikel 126 Wbo Pro.
Artikel 93 Wbo Pro bepaalt de algemene verordenende bevoegdheid van bedrijfslichamen. De beperkingen die daaraan bij of krachtens artikel 93 Wbo Pro zijn gesteld, raken niet de bevoegdheid ingevolge artikel 126 Wbo Pro om bij verordening heffingen op te leggen. Evenmin sluit artikel 93 Wbo Pro uit dat verweerder binnen het kader van zijn taak zoals bepaald bij artikel 71 Wbo Pro, activiteiten ontplooit, die vallen buiten de onderwerpen die verweerder bij verordening (nader) kan regelen krachtens het tweede lid van artikel 93 Wbo Pro (zie de uitspraak van het College van 26 november 1991, nrs. 89/2275/47/003 e.a.). Gesteld noch gebleken is dat de stimulering van onderzoek, die wordt bekostigd uit de in geding zijnde heffing, zou vallen buiten de algemene taakomschrijving van verweerder als neergelegd in artikel 71 Wbo Pro.
5.5 Appellante heeft voorts aangevoerd dat de keuze van verweerder om geen heffing op te leggen aan detailhandelaren, leidt tot een willekeurige en onredelijke heffing, welke de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad.
Volgens vaste jurisprudentie van het College kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig geacht moeten worden met een hogere – algemeen verbindende – regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever en derhalve met terughoudendheid toetsend geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan.
Bij de beoordeling of aan dit criterium wordt voldaan neemt het College mede in aanmerking de jurisprudentie van de belastingrechter. Deze toetst belastingverordeningen, die vergelijkbaar zijn met de onderhavige heffingsverordeningen, aan het door appellante genoemde criterium of sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing, welke de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad.
Het College stelt vast dat van strijd met een hogere regeling geen sprake is. Zoals het College reeds eerder, in de uitspraak van 31 maart 2010, AWB 08/212 e.a. (www.rechtspraak.nl, LJN: BM3224) heeft overwogen bieden de artikelen 126 Wbo en 14 van het Instellingsbesluit verweerder een ruime bevoegdheid voor het kiezen van de toepasselijke grondslag bij het opleggen van een heffing, waaronder mede moet worden begrepen de keuze van de groep van ondernemers aan wie de betreffende heffing in verband met de bestemming zal worden opgelegd. Het College is niet gebleken dat de wetsgeschiedenis aanknopingspunten biedt voor het standpunt van appellante dat per definitie alle bedrijfsgenoten uit de bedrijfstak heffingsplichtig zijn als zij van de opbrengst van de heffing profiteren. Appellante heeft dan ook onvoldoende onderbouwd dat de keuze van verweerder om geen heffing op te leggen aan detailhandelaren leidt tot een willekeurige en onredelijke heffing, welke de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad. De grief faalt.
5.6 Ten aanzien van de grief dat de heffingsnota’s door onbevoegde functionarissen zijn opgelegd, wordt het volgende overwogen.
Aangezien de bezwaarprocedure mede is bedoeld voor het herstel van bevoegdheidsgebreken is het College van oordeel dat, voor zover sprake zou zijn van onbevoegd genomen primaire besluiten, dit eventuele bevoegdheidsgebrek bij de bestreden besluiten is hersteld. Die besluiten zijn immers bevoegdelijk genomen door de voorzitter van het productschap. De grief slaagt niet.
5.7 Ten slotte zal het College ingaan op de grief van appellante dat zij ten onrechte is ingedeeld in tariefgroep 34a.
In de jaren 2004 tot en met 2006 hebben discussies plaatsgevonden over de indeling van blauwe bessen. De heffing werd aanvankelijk opgelegd naar het “hoge” tarief van ongeveer € 310,-- per hectare (groep 34). In beroep tegen de aan haar over 2004 opgelegde heffing heeft appellante onder meer betoogd dat de wijze waarop zij blauwe bessen teelt vergelijkbaar is met de wijze waarop zwarte bessen worden geteeld en heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het “lage” tarief van groep 36 had moeten worden toegepast. Vervolgens heeft verweerder de over 2004 tot en met 2006 opgelegde heffing steeds aangepast naar het “lage” tarief van ongeveer € 36,-- per hectare. Nadien is de tariefgroepindeling echter gewijzigd, waarbij ervoor gekozen is om de blauwe bessen, ongeacht de teeltwijze, in een afzonderlijke tariefgroep onder te brengen, te weten tariefgroep 34a. Met die keuze heeft verweerder, mede gelet op de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen (zoals hiervoor in rubriek 3 weergegeven), naar het oordeel van het College de hem bij het vaststellen van heffingsgrondslag toekomende ruime beoordelingsmarge niet overschreden. Hierbij is mede in aanmerking genomen dat appellante er naar het oordeel van het College niet in is geslaagd om aannemelijk te maken dat de door verweerder genoemde uitgangspunten om voor blauwe bessen een aparte tariefgroep te introduceren, onjuist zijn.
Het College verwerpt het betoog van appellante dat de nieuwe tariefgroep 34a slechts van toepassing is op bedrijfsgenoten die voorheen werden beheven naar tariefgroep 34. Een dergelijke beperking volgt niet uit de Verordening, noch uit de daartoe behorende toelichting.
5.8 Het vorenstaande leidt het College tot de slotsom dat het beroep van appellante ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, mr. C.J. Waterbolk en mr. W.A.J. van Lierop, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2010.
w.g. F. Stuurop w.g. J.M.M. Bancken