Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 09/855 28 juli 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A en B en C, te D, appellanten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: C.A.R. Sloet, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 27 juni 2009, bij het College binnengekomen op 2 juli 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 25 mei 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen een besluit van 4 juni 2008, waarbij verweerder de bedrijfstoeslag voor het jaar 2007 van appellanten op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 heeft vastgesteld.
Bij brief van 2 augustus 2009 hebben appellanten hun beroep voorzien van gronden.
Bij brief van 19 augustus 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 25 juni 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellanten zijn verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Bij besluit van 4 juni 2008 heeft verweerder, na aftrek van 5 % modulatiekorting, de bedrijfstoeslag van appellanten voor het jaar 2007 vastgesteld op € 9.606,41. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellanten tegen dit besluit gedeeltelijk gegrond verklaard en is de bedrijfstoeslag van appellanten vastgesteld op € 12.949,70.
2.2 Appellanten hebben, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellanten hebben per abuis het perceel suikerbieten met volgnummer 6 van 9.06 ha niet opgegeven voor uitbetaling van hun toeslagrechten. Appellanten menen dat deze vergissing door verweerder ten onrechte niet is aangemerkt als een kennelijke fout. Verweerder heeft hen ten onrechte niet de gelegenheid geboden perceel 6 alsnog voor uitbetaling van hun toeslagrechten in aanmerking te brengen.
Indien verweerder, zoals artikel 12, eerste lid, onder c van Verordening (EG) nr. 796/2004 voorschrijft, op de Gecombineerde opgave 2007 het aantal toeslagrechten van appellanten zou hebben vermeld, hadden appellanten kunnen zien dat zij onvoldoende hectaren hadden opgegeven om al hun toeslagrechten te verzilveren. Zij zouden dan de fout tijdig hebben kunnen herstellen.
Verweerder heeft volgens appellanten in strijd met het Europees evenredigheidsbeginsel gehandeld door niet alle toeslagrechten uit te betalen.
Ter zitting hebben appellanten hieraan toegevoegd dat suikerbieten bijna 10 maanden op het land staan en dat een leveringscontract met de suikerfabriek is afgesloten. Dit betekent dat het hoogst onwaarschijnlijk is dat appellanten in de loop van het jaar perceel 6 voor andere dan landbouwdoeleinden zouden gaan gebruiken.
2.3 Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellanten op het Overzicht gewaspercelen 26.61 hectaren hebben opgegeven voor verzilvering van hun toeslagrechten. Daarmee hebben zij hun 2.74 braaktoeslagrechten en 23,87 van hun 32,81 gewone toeslagrechten verzilverd. Pas in hun bezwaarschrift van 9 juni 2008 hebben hij aangegeven dat zij ook perceel 6 voor verzilvering hadden willen opgeven.
Dit verzoek om wijziging van de aanvraag is gedaan na de uiterste datum voor indiening van de verzamelaanvraag op 15 mei 2007 en ook na ommekomst van de zogenoemde kortingstermijn. In die omstandigheid is wijziging van de aanvraag alleen nog mogelijk indien deze een kennelijke fout zou bevatten. Daarvan is geen sprake. De wijze waarop de aanvraag is ingevuld, is niet onsamenhangend. Het is mogelijk dat appellanten het niet voor uitbetaling aangekruiste perceel suikerbieten om uiteenlopende redenen niet voor uitbetaling hebben willen opgeven. Daarnaast is het niet aan verweerder om zich te verdiepen in de motieven die een landbouwer kan hebben om percelen niet voor uitbetaling van toeslagrechten op te geven.
2.4.1 Het College overweegt allereerst dat er in het onderhavige geval, buiten artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004, rechtens geen herstelmogelijkheid bestaat. Dit betekent dat voor wijziging van de aanvraag van appellanten om uitbetaling van de bedrijfstoeslag voor 2004 alleen plaats is, indien sprake is van een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004.
Het College overweegt te dien aanzien, mede onder verwijzing naar zijn uitspraken van 2 oktober 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN: BJ9418, BJ9420, BJ9441 en BJ9445), het volgende.
2.4.2 Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek na ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden.
2.4.3 Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten.
In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.
Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken.
2.4.4 Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellanten, die over 32,81 gewone toeslagrechten met een totale waarde van € 17.102,54 beschikken en die op het Overzicht gewaspercelen 6 in potentie subsidiabele percelen (exclusief 3 percelen met de in 2007 niet steunwaardige gewassen uien en aardappelen) met een totale oppervlakte van 32.93 ha hebben opgegeven, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden, als zij slechts voor 23,87 van deze toeslagrechten om uitbetaling vragen.
Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen gezien te worden dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Gelet ook op de mogelijkheid dat toeslagrechten wegens het niet-gebruiken daarvan vervallen, zullen landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen.
Het College tekent daarbij echter aan, dat denkbaar is dat een landbouwer voornemens zou zijn om bepaalde percelen nog gedurende het aanvraagjaar aan de bestemming landbouwgrond te onttrekken. In een dergelijk geval kunnen er, in elk geval naar het recht zoals dat in 2007 gold, redenen zijn om die percelen niet in de aanvraag op te geven, omdat een perceel gedurende een periode van tien maanden voor de landbouw ter beschikkin moet staan. Weliswaar moet aan appellanten worden toegegeven dat het niet zeer waarschijnlijk is dat het in het geding zijnde perceel suikerbieten in de loop van het jaar voor andere dan landbouwdoeleinden zou worden gebruikt, doch dit neemt niet weg dat er ook andere redenen kunnen zijn een perceel niet voor uitbetaling van toeslagrechten op te geven. Zo is het niet ondenkbaar dat een landbouwer zich, wat het bewuste perceel betreft, aan controles van de zijde van verweerder wil onttrekken.
Het College kan verweerder in het algemeen volgen in de gedachte dat het een landbouwer vrij staat om hem moverende redenen geen steun aan te vragen en dat het niet aan verweerder is om zich in zijn motieven te verdiepen, zodat het niet of niet maximaal aanvragen van steun in beginsel niet als een kennelijke fout aangemerkt kan worden.
2.4.5 Het College is van oordeel dat er in het geval van appellanten, mede gelet op het voorgaande, geen aanleiding is een kennelijke fout aan te nemen. Het overweegt hiertoe als volgt.
Appellanten hebben in de Gecombineerde opgave opgegeven hun toeslagrechten te willen laten uitbetalen. Daarvoor hebben zij voor een groot gedeelte van de hen ter beschikking staande toeslagrechten - 23,87 van de 32,81 - en subsidiabele hectaren - 23.87 van de 32.93 - gebruik gemaakt. Appellanten hebben hierdoor € 12.949,70 (exclusief modulatiekorting) van de totaalwaarde van de gewone toeslagrechten van € 17.102,54 (exclusief modulatiekorting) benut. Daarmee is het verschil (17%) tussen hetgeen appellanten hebben aangevraagd en hetgeen zij maximaal konden aanvragen niet zodanig groot dat dit bij een summier onderzoek van de aanvraag direct in het oog moet springen.
Daarbij komt dat appellanten in het Overzicht gewaspercelen van hun 6 subsidiabele percelen slechts 1 perceel niet voor uitbetaling hebben aangekruist. Onder deze omstandigheden is er geen grond voor het oordeel, dat bij een summier onderzoek direct duidelijk had moeten zijn dat er geen goede redenen kunnen zijn om dit resterende perceel niet op te geven.
Andere (bijzondere) omstandigheden die - ondanks het voornoemde beperkte verschil - nopen tot een andere conclusie op dit punt, zijn het College niet gebleken.
Gelet op het voorgaande is er onvoldoende aanleiding de gegevens, opgenomen in de ingediende aanvraag in de zin van het werkdocument als onvoldoende samenhangend aan te merken. Het feit dat niet alle percelen zijn gebruikt voor de uitbetaling levert in het onderhavige geval onvoldoende grond op voor de door appellanten bepleite conclusie dat sprake is van een kennelijke fout. Verweerder was dan ook gehouden het verzoek om wijziging van de aanvraag af te wijzen.
2.4.6 Het College volgt appellanten niet in hun betoog dat verweerder in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld. Artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 schrijft dwingend voor dat een verzoek om wijziging van de aanvraag gedaan na ommekomst van de zogenoemde kortingsperiode moet worden afgewezen. Voor een belangenafweging die in het kader van artikel 3:4 Awb moet worden gemaakt is derhalve geen ruimte.
2.4.7 Voorzover appellanten van mening zijn dat artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 in strijd is met het communautair evenredigheidsbeginsel overweegt het College als volgt.
Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie) mogen op grond van het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, handelingen van gemeenschapsinstellingen niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (zie onder meer het arrest van 24 mei 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C-45/05, punt 45). Wat de rechterlijke toetsing van bovengenoemde voorwaarden betreft, beschikt de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een discretionaire bevoegdheid, in overeenstemming met de hem bij de artikelen 34 EG tot en met 37 EG toegekende politieke verantwoordelijkheid. Een op dit gebied vastgestelde maatregel kan derhalve slechts onwettig zijn, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (zie onder meer het reeds aangehaalde arrest Schonewille-Prins, punt 46).
Er is geen grond voor het oordeel dat de maatregel als bedoeld in artikel 21, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel. In overweging 15 van de considerans van Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie is overwogen dat de lidstaten voor de indiening van steunaanvragen in het kader van de bedrijfstoeslagregeling geen latere uiterste datum mogen vaststellen dan 15 mei. Overweging 27 luidt vervolgens:
“Inachtneming van de termijnen voor de indiening van de steunaanvragen, wijzigingen van de verzamelaanvragen en de bewijsstukken, contracten of aangiften is absoluut noodzakelijk om de nationale overheidsdiensten in staat te stellen doeltreffende controles op de juistheid van de steunaanvragen te programmeren en vervolgens uit te voeren. Daarom moet worden bepaald binnen welke termijnen een te late indiening nog aanvaardbaar is. Bovendien moeten kortingen worden toegepast om de landbouwers ertoe aan te zetten de termijnen in acht te nemen.”
Niet gezegd kan worden dat het hanteren van een uiterste termijn voor het wijzigen van een ingediende aanvraag kennelijk ongeschikt is om het door de Commissie nagestreefde doel (de lidstaten de gelegenheid bieden doeltreffende controles uit te voeren) te verwezenlijken. Hieraan dient nog te worden te worden toegevoegd dat artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 bij een kennelijke fout de mogelijkheid biedt om van genoemde uiterste termijn af te wijken.
Het College ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 in strijd is met het communautair evenredigheidsbeginsel.
2.4.8 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2010.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. F.W. du Marchie Sarvaas