Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/835 11 augustus 2010
4240 Heffing
Bloemkwekerijheffing
Uitspraak in de zaak van:
Firma A, te X, appellante,
gemachtigde: mr. A.J. Braakman, advocaat te Leiden,
tegen
Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. R.J.M. van den Tweel, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Verweerder heeft bij nota’s van 3 november 2006 en 23 april 2007 aan appellante (na)heffingen opgelegd over de jaren 2001 tot en met 2006.
Appellante heeft tegen de door verweerder opgelegde heffingen bezwaarschriften ingediend. In haar aanvullend bezwaarschrift van 18 oktober 2007 heeft appellante verweerder verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de administratieve rechter op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder heeft met deze verzoeken ingestemd en de bezwaarschriften vervolgens doorgestuurd aan het College ter behandeling als beroepschrift.
Bij brief van 14 januari 2009 heeft appellante nadere gronden van beroep ingediend.
Bij brieven van 29 februari 2008 en 16 februari 2009 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
Op 11 januari 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: EG) (thans: het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)) luidt voorzover hier van belang als volgt:
“Artikel 87
1. Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de Staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(…)
Artikel 88
1. De Commissie onderwerpt tezamen met de lidstaten de in die Staten bestaande steunregelen aan een voortdurend onderzoek. Zij stelt de dienstige maatregelen voor, welke de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de gemeenschappelijke markt vereist.
2. Indien de Commissie, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel door een Staat of met staatsmiddelen bekostigd, volgens artikel 87 niet Pro verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt of dat van deze steunmaatregelen misbruik wordt gemaakt, bepaalt zij dat de betrokken Staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn. (…)
3. De Commissie wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 87 onverenigbaar Pro is met de gemeenschappelijke markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoeld procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.
Artikel 90
De lidstaten heffen op producten van de overige lidstaten, al dan niet rechtstreeks, geen hogere binnenlandse belastingen van welke aard ook dan die welke, al dan niet rechtstreeks, op gelijksoortige nationale producten worden geheven. (…)”
De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
“Artikel 71
De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld. (…)
4. Verordeningen als bedoeld in het eerste lid behoeven tevens de goedkeuring van Onze betrokken Ministers, indien zij dienen ter afzonderlijke financiering van een specifiek, bij die verordening aangegeven doel (…)”
Bij de Wet van 8 november 2007 tot wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie met betrekking tot de ministeriële goedkeuring van besluiten van bedrijfslichamen (hierna: de reparatiewet) is aan de Wbo een nieuw artikel 128a toegevoegd, luidend als volgt:
“1. Verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen die op of na 1 juli 1999 maar voor het tijdstip van inwerkingtreding van dit artikel op grond van artikel (…) 126, vierde lid, zijn goedgekeurd door Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Onze Minister van Economische Zaken of Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, maar niet door Onze genoemde Ministers gezamenlijk dan wel door een of twee van hen mede namens de anderen, zijn in afwijking van artikel (…) 126, vierde lid, zoals deze artikelen luidden voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit artikel, niet onverbindend op de enkele grond dat niet al Onze genoemde Ministers bij de goedkeuring zijn betrokken geweest.
2. In afwijking van het eerste lid blijven de gevolgen van een voor de datum van inwerkingtreding van dit artikel gedane onherroepelijk rechterlijke uitspraak, waarbij verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen onverbindend zijn verklaard op de grond bedoeld in het eerste lid, ten aanzien van partijen in de procedure waarop die uitspraak betrekking heeft in stand.”
De Verordening PT algemene heffing handel groenten en fruit 2001 (hierna: algemene verordening) bepaalt, voor zover van belang:
“Artikel 1
1. (…)
2. In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
c. handel: het aankopen en verkopen van producten aan anderen dan consumenten voor hun persoonlijke behoeften;
(…)
f. aankoopwaarde handel: het bedrag van de door de ondernemer gedurende een kalenderjaar aangekochte producten;
g. heffingsplichtige: de ondernemer die ingevolge deze verordening heffing verschuldigd is;
(…)
Artikel 2
1. De ondernemer is jaarlijks aan het Productschap Tuinbouw een heffing verschuldigd ten behoeve van de algemene kosten van het Productschap Tuinbouw.
2. De heffing, bedoeld in het eerste lid wordt opgelegd door de voorzitter, met inachtneming van de volgende artikelen.
Artikel 3
1. De heffing die de ondernemer is verschuldigd, wordt opgelegd naar de grondslag aankoopwaarde handel van het jaar waarover de heffing verschuldigd is.
(…)”
De Verordening PT bestemmingsheffing handel groenten en fruit 2001 (hierna: verordening bestemmingsheffing) bepaalt, voor zover van belang:
“Artikel 1
1. (…)
2. In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
c. handel: het aankopen en verkopen van producten aan anderen dan consumenten voor hun persoonlijke behoeften;
(…)
f. aankoopwaarde handel: het bedrage van de door de ondernemer, al dan niet via een afzetorganisatie, gedurende een kalenderjaar aangekochte in Nederland geteelde groente- en fruitproducten;
(…)
Artikel 2
1. De ondernemer is jaarlijks aan het Productschap Tuinbouw een heffing verschuldigd ten behoeve van aangelegenheden als milieuprojecten, kwaliteitscontrole, onderzoek en afzetbevordering.
2. De heffing, bedoeld in het eerste lid wordt opgelegd door de voorzitter, met inachtneming van de volgende artikelen.
Artikel 3
1. De heffing die de ondernemer is verschuldigd, wordt opgelegd naar de grondslag aankoopwaarde handel van het jaar waarover de heffing verschuldigd is.
(…)”
De in de daarop volgende jaren vastgestelde verordeningen 2002 tot en met 2005 zijn ten aanzien van de hierboven geciteerde artikelen gelijkluidend.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Naar aanleiding van een boekencontrole bij appellante heeft verweerder op grond van de algemene verordening en de verordening bestemmingsheffing bij nota’s van 3 november 2006 (nrs. 675432, 675434, 675436, 675438, 675442) naheffingen opgelegd over de waarde van de aankoop van tomaten in de jaren 2001 tot en met 2005. Tegen deze nota’s heeft appellante op 14 december 2006 bezwaar gemaakt.
- Voorts heeft verweerder bij nota’s van 23 april 2007 (nrs. 693181 en 693173) op aangifte van appellante aan appellante en aan haar dochtermaatschappij B B.V. (hierna: B) twee afzonderlijke heffingen opgelegd over de teelt van groenten en fruit over het jaar 2006 op grond van de Verordening PT heffing teelt groenten en fruit 2006. Tegen deze nota’s heeft appellante op 21 mei 2007 bezwaar gemaakt.
3. Het standpunt van appellante
Appellante heeft - samengevat - het volgende aangevoerd.
Appellante valt buiten de reikwijdte van de algemene verordening en de verordening bestemmingsheffing. Appellante drijft geen handel als bedoeld in artikel 1, tweede lid, onder c, van de algemene verordening en de verordening bestemmingsheffing 2001 tot en met 2005. Appellante koopt cherrytomaten van B, een bedrijf dat voor 100% een dochtermaatschappij is van appellante. Appellante verkoopt de tomaten, na het verpakken, aan derden voor dezelfde prijs als zij de tomaten van B koopt. Appellante koopt en verkoopt geen andere producten dan de producten van B. Om administratieve redenen zijn de teelt en de verpakking en de verkoop van de cherrytomaten verdeeld over twee ondernemingen. Appellante is een teler en geen handelaar. Nu het in casu gaat om het verplaatsen van producten binnen één concern, en appellante al telersheffing betaalt, wordt zij met de opgelegde heffingen op grond van de beide verordeningen dubbel aangeslagen.
De algemene verordening is nimmer goedgekeurd door de Europese Commissie op de voet van artikel 88, derde lid, laatste volzin EG. De algemene verordening en de verordening bestemmingsheffing dienen in onderlinge samenhang bezien te worden. Met de opbrengst van de heffing opgelegd op grond van de algemene verordening worden de overheadkosten verbonden aan de besteding van de opbrengst van de heffing op grond van de verordening bestemmingsheffing bekostigd. Indirect komen de gelden van de algemene verordening aldus ten goede aan de uitgaven in verband met de verordening bestemmingsheffing; beide verordeningen zijn niet van elkaar los te koppelen.
De algemene verordening ziet op de algemene kosten van het productschap; een bijdrage van de handel in de organisatiekosten van verweerder. Hierbij valt te denken aan personeelskosten, vergaderkosten, huisvestingskosten, de organisatiekosten van verweerder. Er is niet voldaan aan de criteria van artikel 87, lid 1, EG-Verdrag, er is immers geen maatregel die de concurrentie vervalst, zodat er geen sprake is van een steunmaatregel. Derhalve hoefde de algemene verordening niet aangemeld te worden op grond van de artikel 87 en Pro 88 EG-Verdrag.
De verordening bestemmingsheffing ziet op financiering van activiteiten die liggen op het gebied van promotie en voorlichting, het verrichten van onderzoek, de verbetering van de kwaliteit, controle op de kwaliteit en maatregelen die ertoe leiden dat het milieu wordt ontzien. De verordening bestemmingsheffing is wel bij de Commissie aangemeld en goedgekeurd.
Verweerder kent 10 sectoren waarvoor een financieringsfonds is ingesteld. Appellante is van mening dat de organisatiekosten van verweerder gelijkelijk aan de sectoren, die deel uitmaken van verweerder en van de organisatie profiteren, moeten worden doorberekend. Dit betekent dat elk van deze sectoren moet worden aangeslagen voor 1/10 deel van de totale heffingsopbrengst. Een gelijke doorberekening naar alle sectoren is noodzakelijk om concurrentie vervalsing te voorkomen en te vermijden dat de ene sector meebetaalt aan de kosten van een andere sector zonder dat zij invloed kan uitoefenen op de wijze waarop de betaalde gelden worden besteed. Te meer is deze doorberekening naar alle sectoren noodzakelijk daar de algemene verordening niet bij de Commissie ter goedkeuring behoeft te worden aangemeld, omdat deze verordening, zoals verweerder stelt, de concurrentie niet vervalst.
Zowel de algemene verordening als de verordening bestemmingsheffing worden toegepast in strijd met het goedkeuringsbesluit van de Commissie vanwege de overschrijding van het door de Commissie goedgekeurde budget. Volgens vaste jurisprudentie dient bij overschrijding van het goedgekeurde budget met 20% of meer een nieuwe steunaanmelding te worden gedaan. Verweerder heeft in het jaarverslag van 2006 aangegeven dat de totale inkomsten van het Financieringsfonds groenten en fruit over het jaar 2005 € 19,498 miljoen bedragen. De totale uitgaven over dat jaar zijn
€ 13,297 miljoen. Met deze uitgaven overschrijdt verweerder het door de Commissie maximaal toegestane bedrag dat verweerder aan steunmaatregelen mag geven met meer dan 20%. Omdat alleen de jaarrekening 2005 en het jaarverslag 2006 ter beschikking zijn gesteld door verweerder, kan appellante niet anders doen dan aannemen dat verweerder het door de Commissie goedgekeurde budget in de jaren 2001 tot en met 2004 ook overschreden heeft.
Bij gebrek aan wetenschap betwist appellante dat de heffingsopbrengsten van de algemene verordening uitsluitend zijn besteed aan algemene kantoor- en organisatiekosten ten behoeve van de handel in groenten en fruit. Nu de heffingsopbrengsten zijn besteed aan andere zaken dan waarvoor zij zijn opgelegd, handelt verweerder in strijd met de goedkeuring.
De verordeningen zijn niet rechtsgeldig tot stand gekomen omdat de vereiste ministeriële goedkeuring van de Ministers van SZW en EZ ontbreekt. Ook onder de werking van de reparatiewet (artikel 128a Wbo) behoeven de verordeningen de handtekening van de Minister van EZ als beleidsinhoudelijk betrokken minister. Steunmaatregelen liggen op het terrein van het mededingingsrecht, een aan de Minister van EZ toevertrouwd beleidsgebied. Bovendien begaat de Staat een onrechtmatige daad door wetten met terugwerkende kracht te wijzigen. Tot slot handelt verweerder in strijd met de Code Goed Bestuur van de SER. Verweerder heeft in de begroting over 2007 een post representatiekosten opgenomen, terwijl deze post, nu de leden van het dagelijks bestuur van verweerder niet voor een dergelijke vergoeding in aanmerking komen, niet tot de begroting van verweerder behoort. Voorts worden in strijd met (de uitwerking bij) Principe XVIII bureaukosten van verweerder mede bekostigd uit de bestemmingsheffing.
De heffing op grond van de algemene heffingsverordening wordt ook opgelegd wanneer het gaat om uit andere lidstaten ingevoerde producten. Het volledig dekken van de totale organisatiekosten van verweerder uit de opbrengst van de heffingen op grond van de algemene verordening betekent dat er voor de andere sector meer geld vrijkomt voor de financiering van activiteiten die door de Commissie worden aangemerkt als steunmaatregelen. Op deze wijze wordt voor deze sectoren het nadeel dat wordt geleden door het verbod om heffingen op te leggen aan uit andere lidstaten ingevoerde producten gecompenseerd en wordt het discriminatieverbod van artikel 90 EG Pro de facto omzeild. Dit is onrechtmatig en in strijd met het steunmaatregelenbeleid van de Commissie.
Verweerder had de promotie- en marketingdienst van AGF Promotie Nederland (AGFPN), die met de heffingsgelden wordt gefinancierd, europees moeten aanbesteden. Nu dat is niet gebeurd worden artikel 7 van Pro het Besluit Aanbestedingsregels Overheidsopdrachten en artikel 7 van Pro de Europese Aanbestedingsrichtlijn overtreden, welke bepalingen de eerlijke concurrentie waarborgen.
Voorts dient verweerder aandacht te besteden aan de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector en de Communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor reclame. Voorzover appellante bekend leeft verweerder de hieruit voortvloeiende verplichtingen niet na, hetgeen met zich brengt dat de tenuitvoerlegging van de onderhavige verordeningen in strijd is met (secundair) EG recht.
Ter zitting heeft appellante het bezwaar, voor zover gericht tegen de aan B opgelegde nota van 23 april 2007 met nummer 693173, ingetrokken.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft - samengevat weergegeven - het volgende verweer gevoerd.
Tegen de bij nota’s van 23 april 2007 opgelegde heffingen na aangifte op grond van de Verordening PT heffing teelt groenten en fruit 2006 heeft appellante niet inhoudelijk bezwaar gemaakt. Deze teeltverordening blijft derhalve buiten beschouwing bij de behandeling van de bezwaren van appellante.
Verweerder heeft bij gelegenheid van een onderzoek van de jaarrekeningen, ter controle van de door appellante in de loop der jaren gedane aangiftes, vastgesteld dat appellante cherrytomaten heeft aangekocht bij Nederlandse telers, aanvankelijk bij de firma C te D en nadien bij een andere leverancier, te weten B, een dochtermaatschappij van appellante. Aangezien appellante over deze heffingsplichtige aankopen in 2001-2005 geen aangifte heeft gedaan, heeft verweerder naheffingen opgelegd. Nu vaststaat dat appellante tomaten aankoopt is zij als handelaar een handelsheffing verschuldigd op grond van artikel 1, tweede lid, onder c, van beide in geding zijnde handelsverordeningen. In het geval dat telers en/of handelaren onderdeel uitmaken van één concern worden de afzonderlijke rechtspersonen aangeslagen op basis van de voor elk van hen van toepassing zijnde heffingsverordeningen. Dat appellante er niet voor heeft gekozen om alle activiteiten binnen één onderneming te laten plaatsvinden, waardoor zij geen handelsheffingen had hoeven te betalen, komt voor eigen rekening en risico. De mogelijkheid om bij andere partijen tomaten te betrekken, zoals zij in het verleden heeft gedaan, is onmiskenbaar een voordeel dat voortvloeit uit de keuze om de activiteiten niet in één rechtspersoon te integreren. Die keuze kan niet ad hoc worden bijgesteld. De naheffingen zijn terecht opgelegd aan appellante.
Bij brief van 12 augustus 1999 heeft verweerder bij de Commissie een aantal steunmaatregelen aangemeld binnen de sector groenten en fruit met als doel afzetbevordering, voorlichting, praktijkonderzoek en kwaliteitscontrole. De betrokken maatregelen worden gefinancierd door middel van heffingen uit hoofde van een drietal op de sector van toepassing zijnde heffingsverordeningen, waaronder de onderhavige verordening bestemmingsheffing. Bij beschikking NN131/99 van 13 januari 2000 heeft de Commissie geconcludeerd dat de maatregelen al eerder waren goedgekeurd en dat de maatregelen, afgezien van een verhoging van het budget ongewijzigd zijn gebleven. Met betrekking tot de nieuw aangemelde steunmaatregelen overweegt de Commissie dat deze ofwel geen steun inhouden, ofwel verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. Aangaande de opgelegde heffingen ter financiering van de steunmaatregelen overweegt de Commissie dat deze gebaseerd zijn op de omzet van Nederlandse producten in het voorafgaande jaar. Direct, noch indirect worden de heffingen dus toegepast op uit andere lidstaten of derde landen ingevoerde producten. De goedkeuring geldt bovendien voor onbepaalde tijd.
De algemene verordening, die zich richt tot handelaren in Nederlandse en buitenlandse producten, hoefde niet aan de Commissie te worden voorgelegd omdat geen sprake is van steun in de zin van artikel 87, eerste lid, EG. Op individueel ondernemingsniveau vindt geen bevoordeling plaats. De organisatiekosten worden sectorbreed gedragen en eventuele voordelen worden sectorbreed genoten. Bij afwezigheid van voordeel is geen sprake van steun. De stelling van appellante, dat de algemene verordening zozeer met de verordening bestemmingsheffing is verweven dat daarin aanleiding had moeten worden gevonden ook de algemene verordening aan te melden bij de Commissie, wordt niet met bewijs ondersteund. De opbrengst van de heffingen op grond van de algemene verordening dient slechts als bijdrage van de handel in de organisatiekosten van verweerder. Van een volledige dekking van de organisatiekosten is geen sprake. De opbrengsten van de andere heffingsverordeningen worden eveneens ( ten dele) ingezet voor de organisatie van verweerder. De organisatiekosten verband houdend met de activiteiten die met de verordening bestemmingsheffing worden beoogd, worden dus niet vergoed uit het budget van de algemene verordening, maar gewoon uit het budget van de verordening bestemmingsheffing zelf. De gestelde financiële koppeling tussen de algemene verordening en de verordening bestemmingsheffing ontbreekt. Reeds daarom hoefde de algemene verordening niet te worden aangemeld als steunmaatregel.
Subsidiair ontbreekt het krachtens de nationale regelgeving volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie vereiste dwingende bestemmingsverband tussen de opbrengst van de heffing en de steunmaatregel, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd. Pas op dat moment wordt ook de heffing geraakt door de stand still-plicht van artikel 88, derde lid, EG (thans artikel 108, lid 3 VWEU). Met de heffing worden echter, zoals blijkt uit NN 131/99 pagina 9 en 10, vele uiteenlopende steunmaatregelen bekostigd, waarvan niet gebleken is dat de hoogte daarvan op enigerlei wijze afhankelijk is van de opbrengst van de heffing.
Zo de Commissie al een specifiek maximumbudget voor de steunmaatregelen heeft goedgekeurd is op grond van artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) 794/2004 een overschrijding met 20% toegestaan, alvorens de Commissie om heroverweging van de steunmaatregel moet worden gevraagd. Van een dergelijke overschrijding ten opzichte van het gemiddelde in de jaren 1998 tot en met 2000 is geen sprake, nu de totale heffingsopbrengst van de drie bij beschikking NN 131/99 aangemelde verordeningen - de verordening PT heffing teelt groenten en fruit, de verordening PT heffing verduurzaamde groenten en fruit en de thans bestreden verordening bestemmingsheffing - ver ligt onder het gemiddelde van de jaren 1998 tot en met 2000, exclusief de toegestane verhoging van 20%. Daar komt bij dat een deel van dit budget aan andere dan aan steunmaatregelen is besteed.
Tot slot heeft de Commissie bij een nieuwe melding op 12 april 2006 (beschikking N 438/2005) geen aanleiding gezien opmerkingen te maken over de daaraan voorafgaande jaren.
Het standpunt van appellante aangaande de onjuiste ondertekening van de verordeningen is achterhaald, nu de Wbo op dit punt in november 2007 is herzien en het College in vaste rechtspraak de reparatiewet vanwege de terugwerkende kracht niet onverbindend heeft geoordeeld. Het argument dat de Minister van EZ zowel onder het oude als onder het nieuwe regime zijn goedkeuring aan de verordeningen had moeten geven als “betrokken Minister” dan wel als “Minister wie het aangaat”, gaat niet op. Interdepartementale afspraken van 14 februari 2006 inzake staatssteun (Stcrt. 2006, nr. 35, p. 19) geven aan dat door PBO’s opgestelde steunmeldingen via het beleidsverantwoordelijke ministerie - in dit geval het ministerie van LNV - worden doorgeleid naar Brussel. Met betrekking tot de onderhavige problematiek is de Minister van LNV (ook) beleidsverantwoordelijk en heeft hij ingevolge artikel 128a Wbo rechtsgeldig tot goedkeuring van de heffingsverordeningen besloten.
Bestuurs- en Commissieleden van verweerder ontvangen een vacatiegeld overeenkomstig de Verordening PT algemene bepalingen 2007 (Vbbo 2007, 64, p.54), welke door de SER op 4 oktober 2007 is goedgekeurd. Deze en andere uitvoeringskosten van verweerder worden onder meer gedekt uit een bijdrage van het door de bestreden bestemmingheffing gevoede Financieringsfonds groenten en fruit. De uitvoeringskosten en de wijze van dekking daarvan blijken op transparante wijze uit de openbare begroting van verweerder. Dat deze kosten niet enkel en alleen uit de opbrengsten van een algemene heffing worden bekostigd levert geen schending op van de Code Goed Bestuur van de SER. Bovendien heeft de Werkgroep Implementatie Code Goed Bestuur in haar rapportage per 1 juli 2008 geconcludeerd dat Principe XVIII door alle schappen wordt nageleefd.
Van een binnenlandse belasting in de zin van artikel 90 EG Pro is bij de verordening bestemmingsheffing geen sprake, nu deze alleen van toepassing is op in Nederland geteelde groenten en fruit en producten afkomstig uit andere lidstaten van heffing zijn uitgesloten.
Het ondernemersbegrip van de algemene verordening omvat handelaren in zowel Nederlandse als buitenlandse producten. De heffing maakt echter geen onderscheid naar herkomst dan wel bestemming van de producten. De heffing wordt bovendien in hetzelfde handelsstadium geheven. Het vorenstaande betekent dat de belasting geen discriminatie oplevert, direct of indirect, en daarmee geen verboden belasting in de zin van artikel 90 EG Pro inhoudt.
Voorzover appellante meent dat de algemene heffing niettemin moet worden aangemerkt als een verboden binnenlandse belasting omdat de opbrengsten worden gebruikt ter financiering van de overheadkosten voor de uitvoering van de met de verordening bestemmingsheffing beoogde activiteit, miskent appellante dat die activiteiten niet worden vergoed uit het budget van de algemene verordening, maar uit het budget van de verordening bestemmingsheffing zelf. Een algemene heffing ten behoeve van de organisatiekosten van verweerder raakt handelaren in Nederlandse producten en handelaren in buitenlandse producten in gelijke mate. Appellante heeft niet gesteld of aangetoond dat de algemene heffing vooral ten goede komt aan eerstgenoemde categorie. Het buitenlandse product profiteert in gelijke mate en wordt niet, ook niet indirect, gediscrimineerd.
De jaarlijkse financiële bijdrage aan AGF Promotie Nederland (het Groenten en Fruit Bureau) betreft een subsidieverstrekking die niet aanbestedingsplichtig is. Overigens valt niet in te zien waarom de wijze van gunning van overheidsopdrachten afdoet aan de rechtmatigheid van de besteding van de opbrengst van de heffing en de grondslag van de heffing.
Evenmin slaagt het betoog van appellante dat verweerder de verplichting niet naleeft die voortvloeit uit de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector en de Communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor reclame, om de Commissie jaarlijks op de hoogte te houden van alle bestaande steunmaatregelen en om afzonderlijke reclamecampagnes aan te melden. De Commissie toetst de steunmaatregelen expliciet aan voornoemde beleidsregels, alvorens goedkeuring te verlenen en verweerder verstrekt jaarlijks een update aan de Minister van LNV. De heffingen van verweerder zijn derhalve niet in strijd met het Europese en nationale aanbestedingsrecht, noch met de genoemde beleidsregels, noch met enig andere regel van primair of secundair gemeeenschapsrecht.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Thans is nog in geschil is of de besluiten van verweerder, waarbij aan appellante naheffingen over de jaren 2001-2005 op grond van de in paragraaf 2.1 genoemde handelsverordeningen zijn opgelegd, in rechte stand kunnen houden.
5.2 Appellante heeft aangevoerd dat zij geen handel drijft in de zin van de onderhavige handelsverordeningen en dat haar vanwege het ontbreken van een heffingsplicht geen naheffingen hadden mogen worden opgelegd. Appellante onderbouwt deze stelling met het argument dat zij uitsluitend tomaten aan- en verkoopt die zijn geteeld door een bedrijf dat deel uitmaakt van hetzelfde concern, zodat geen sprake is van handel in de zin van de beide verordeningen.
Het College stelt vast dat appellante blijkens het verslag van verweerder van 11 oktober 2006, dat is opgemaakt naar aanleiding van de bedrijfscontrole bij appellante, in de periode in geding cherrytomaten aankocht van het teeltbedrijf C, een bedrijf dat niet is gelieerd aan het concern waartoe appellante behoort. Op enig moment in 2005 is die relatie verbroken en is appellante de producten van B, een 100% dochteronderneming, gaan afnemen.
De stelling van appellante, dat in de periode 2001-2005 louter intra-concern transacties plaatsvonden, faalt derhalve reeds bij gebrek aan feitelijke grondslag. Het betoog over het ontbreken van de heffingsplicht kan reeds hierom niet slagen.
Appellante heeft niet bestreden dat de aan- en verkoop transacties met B in de boeken van appellante staan geregistreerd als reguliere aan- en verkopen van producten. De aan- en verkoop van tomaten is een handelsactiviteit die valt binnen de reikwijdte van de beide handelsverordeningen. Nu het bovendien niet gaat om transacties rechtstreeks met consumenten, is sprake van handelstransacties die voldoen aan de definitiebepalingen van de beide verordeningen. Mitsdien is appellante als onderneming waarin de handel in deze producten wordt uitgeoefend, ook voorzover het aankopen van B betreft, terecht als heffingsplichtig aangemerkt.
Daaraan doet niet af dat een onderneming als B, waarvan appellante de producten thans kennelijk in hoofdzaak betrekt, zakelijk is verbonden met appellante. Deze onderneming is uit eigen hoofde op grond van de teeltactiviteiten onderworpen aan de heffingsplicht op grond van de teeltverordeningen. Verweerder is ingesteld voor ondernemingen op het gebied van de teelt, de be- en verwerking van en de handel in fruit, groenten en siergewassen en legt de heffingen als bedoeld in artikel 126, eerste lid, Wbo op naar een grondslag die het bestuur passend acht. Kennelijk voorziet de heffingssystematiek in de oplegging van heffingen aan alle ondernemingen die van de activiteiten van verweerder kunnen profiteren en verschilt de heffing per afzonderlijke activiteit in de productieketen, zodat ondernemingen waarin de producten worden geteeld evenals ondernemingen waarin deze worden verhandeld, beide heffingsplichtig zijn. Aldus is geen sprake van dubbele heffing op dezelfde activiteiten. De beslissing van appellante, om de activiteiten van de uiteenlopende in de sector werkzame ondernemingen zakelijk te bundelen, is een ondernemingsbeslissing die niet kan leiden tot onverbindendverklaring van de handelsverordeningen op de grond dat sprake is van een willekeurige heffingsplicht.
5.3 Met betrekking tot het betoog van appellante dat, naar het College begrijpt, ziet op de schending van de opschortingsverplichting van artikel 88, derde lid, laatste volzin EG (thans artikel 108 VWEU Pro), overweegt het College het volgende.
Tussen partijen is niet in geschil dat de algemene verordening terecht niet bij de Commissie ter goedkeuring als steunmaatregel is aangemeld, omdat met de opbrengst van de heffingsgelden slechts de apparaatskosten van verweerder worden betaald en deze niet worden besteed aan steunmaatregelen in de zin van artikel 87 EG Pro (thans artikel 107 VWEU Pro).
Appellante stelt dat de algemene verordening vanwege de financiële koppeling met de verordening bestemmingsheffing niettemin als steunmaatregel moet worden gekenmerkt, omdat laatstgenoemde verordening wel als steunmaatregel is aangemeld en de algemene verordening daarvan niet los kan worden gezien.
Blijkens jurisprudentie van het Hof van Justitie (zie de arresten van 13 januari 2005, Streekgewest Westelijk Noord-Brabant, C-174/02, Jur. 2005, blz. I-85, punt 26 en Pape, C-175/02, Jur. 2005, blz. I-127, punt 15) moet, om een heffing als een integrerend onderdeel van een steunmaatregel aan te kunnen merken, krachtens de relevante nationale regeling noodzakelijkerwijs een dwingend bestemmingsverband bestaan tussen de heffing en de steun, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd.
Naar het oordeel van het College heeft appellante onvoldoende aannemelijk gemaakt dat zodanig bestemmingsverband tussen de algemene verordening en de uit de verordening bestemmingsheffing gefinancierde steunmaatregelen bestaat. De doelstelling van de verordening bestemmingsheffing is om activiteiten te financieren die liggen op het terrein van controle, promotie, onderzoek en verbetering van het milieu in de groenten- en fruitsector, waar tegenover staat dat de opbrengsten van de heffingen van de algemene verordening aan de huishoudelijke uitgaven van verweerder worden besteed. De beide verordeningen dienen verschillende doelen en als er al een financiële relatie is, hetgeen verweerder overigens uitdrukkelijk betwist, is deze, zoals appellante zelf al aangeeft, slechts indirect. Er is geen concrete aanwijzing dat de omvang van de steunmaatregelen rechtstreeks wordt beïnvloed door de heffingsopbrengst van de algemene verordening en omgekeerd. Een rechtstreekse wisselwerking tussen de hoogte van het budget en de omvang van de steunuitgaven ontbreekt.
Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat de algemene verordening een integrerend onderdeel uitmaakt van de in de verordening bestemmingsheffing vervatte steunmaatregelen. Bijgevolg valt de algemene verordening buiten de werkingssfeer van de europeesrechtelijke bepalingen betreffende staatssteun.
5.4 Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de oorspronkelijk voor de onderhavige steunregeling voorziene middelen, opgebracht door de heffing op grond van de verordening bestemmingsheffing, zoals goedgekeurd door de Commissie bij beschikking van de Commissie van 13 januari 2000 (N131/99), gedurende de jaren 2001 tot en met 2005 met meer dan 20% zijn overschreden. Bij goedkeuringsbeschikking van 12 april 2006 (N438/2005) heeft de Commissie enkele nieuw aangemelde wijzigingen in de steunmaatregelen in de groenten- en fruitsector goedgekeurd, ondermeer inhoudende een verhoging van het maximale budget tot 20 miljoen euro. Uit de tekst van de goedkeuringsbeschikking van 12 april 2006 (N438/2005) volgt, dat bij die gelegenheid ook de eerder goedgekeurde steunmaatregel NN131/99 is onderzocht, wat heeft geleid tot de conclusie van de Commissie dat aan alle voorschriften inzake staatssteun is voldaan. De goedkeuringsbeschikking biedt derhalve geen steun aan de stelling van appellante, dat door verweerder is gehandeld in strijd met artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999, doordat zou zijn verzuimd substantiële verhogingen bij de Commissie aan te melden.
Voorzover het betoog van appellante inzake de overschrijding van het budget is gebaseerd op de stelling dat de opbrengst uit de algemene verordening wordt aangewend ten behoeve van de staatssteunmaatregelen die worden gefinancierd uit de verordening bestemmingsheffing, stelt het College vast dat de stukken hiervoor geen aanknopingspunten bieden. Integendeel, blijkens punt 2.1 van de Toelichting bij de verordening bestemmingsheffing 2005 dient 18% - dit percentage verschilt jaarlijks - van de opbrengst van de bestemmingsheffing als bijdrage in de organisatiekosten ten behoeve van de steunuitgaven, wat het zelfstandige karakter van dit budget onderstreept. Voor een verkapte verhoging van het budget uit de middelen van de algemene verordening is geen aanwijzing.
5.5 De grief van appellante dat de verordeningen van verweerder onverbindend zijn, omdat zij slechts zijn goedgekeurd door de Minister van LNV, slaagt niet. Het College verwijst hiertoe naar het bij de reparatiewet aan de Wbo toegevoegde artikel 128a, alsmede naar hetgeen ten aanzien van de terugwerkende kracht van de reparatiewet door het College is overwogen in de beschikking van 4 juni 2008 (LJN: BD4081). In het betoog van appellante ziet het college geen nieuwe gezichtspunten die aanleiding zouden zijn voor een heroverweging. Hieruit volgt dat het College blijft bij zijn oordeel dat de verordeningen op dit punt niet onverbindend zijn.
Dat verweerder in strijd zou hebben gehandeld met de Code Goed Bestuur is, gelet op hetgeen verweerder daartegen heeft ingebracht in het aanvullend verweerschrift van 16 februari 2009, niet komen vast te staan, nog daargelaten of dit enige consequentie zou hebben voor wat betreft de rechtsgeldigheid van de opgelegde nota’s. Dit geldt evenzeer ten aanzien van appellantes stelling dat de heffingen in strijd zijn met de aanbestedingsrichtlijnen, de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector en de Communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor reclame.
5.6 Appellante stelt dat het in de algemene verordening neergelegde heffingensysteem in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 90 EG Pro (thans artikel 110 VWEU Pro), omdat de opbrengst - de heffing wordt berekend over factuurbedragen van door appellante in Nederland en in het buitenland aangekochte producten - deels wordt aangewend ter financiering van de organisatiekosten van de met de verordening bestemmingsheffing beoogde activiteiten en aldus uitsluitend het nationale product ten goede komt.
Dit betoog faalt, reeds omdat ieder bewijs ontbreekt voor de door appellante veronderstelde financiële koppeling tussen beide heffingsverordeningen. Van de opbrengst van de heffing op grond van de verordening bestemmingsheffing - die uitsluitend de handel van in Nederland geteelde groenten- en fruitproducten betreft - is een bepaald percentage (18% in 2005) geoormerkt om te worden aangewend ten behoeve van de organisatie van de uitgaven van de steunmaatregelen. Dat de algemene verordening een extra bron van financiering vormt, is niet gebleken.
5.7 Uit het vorenstaande volgt dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
5.8 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. R. Hollestelle als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 augustus 2010.
w.g. F. Stuurop De griffier is buiten staat deze uitspraak te ondertekenen.