Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 07/892 28 juli 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: C.A.R. Sloet, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 8 november 2007, bij het College per fax binnengekomen op 9 november 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 september 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 12 juni 2007, waarbij verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2006 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld, met toepassing van een korting van 51%.
Bij brief van 6 februari 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 9 juni 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 34
(…)
2. De landbouwers dienen hun aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling in vanaf een door de lidstaten vast te stellen datum, maar uiterlijk op 15 mei.
(…)
3. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden in de zin van artikel 40, lid 4, worden geen toeslagrechten toegekend aan de in artikel 33, lid 1, onder a) en b), bedoelde landbouwers en aan landbouwers die toeslagrechten uit de nationale reserve krijgen, indien zij uiterlijk op 15 mei van het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling
geen aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling indienen.
(…)”
Artikel 12 van Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt ten tijde hier van belang als volgt:
“Artikel 12
Aanvragen
(…)
4. De in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling toe te wijzen toeslagrechten worden slechts definitief vastgesteld, indien een aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling is ingediend overeenkomstig artikel 34, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
(…)
7. Een lidstaat mag beslissen dat de in lid 4 bedoelde aanvraag tot definitieve vaststelling van de toeslagrechten op hetzelfde moment mag worden ingediend als de aanvraag tot betaling in het kader van de bedrijfstoeslagregeling.”
Artikel 21 bis van Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad luidt als volgt:
“Te late indiening van een aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling
(….)
2. Indien in de betrokken lidstaat de aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling en de verzamelaanvraag elk afzonderlijk moeten worden ingediend, is voor de indiening van de verzamelaanvraag het bepaalde in artikel 21 van de onderhavige verordening van toepassing.
Onverminderd gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 34, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 geldt in dat geval dat, indien een in dat lid bedoelde aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling na de desbetreffende termijn wordt ingediend, een verlaging met 3 % per werkdag wordt toegepast op de bedragen die in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling op basis van de aan de landbouwer toe te wijzen toeslagrechten moeten worden betaald.
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen en worden aan de landbouwer geen toeslagrechten toegewezen.”
De considerans van Verordening (EG) nr. 796/2004 vermeldt ondermeer:
“Inachtneming van de termijnen voor de indiening van de steunaanvragen, wijzigingen van de verzamelaanvragen en de bewijsstukken, contracten of aangiften is absoluut noodzakelijk om de nationale overheidsdiensten in staat te stellen doeltreffende controles op de juistheid van van de steunaanvragen te programmeren en vervolgens uit te voeren. Daarom moet worden bepaald binnen welke termijnen een te late indiening nog aanvaardbaar is. Bovendien moeten kortingen worden toegepast om de landbouwers ertoe aan te zetten de termijnen in acht te nemen.”
De Regeling luidde voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 11
1. De landbouwer dient uiterlijk op 15 mei 2006 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
(…)
2. In afwijking van het eerste lid, dient de landbouwer op wie artikel 50, tweede lid, van Verordening 1782/2003 van toepassing is, uiterlijk op 15 mei 2007 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
(…)
5. De verzamelaanvraag, bedoeld in artikel 55, eerste lid, wordt tevens aangemerkt als aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten, bedoeld in het eerste lid, indien de landbouwer deze laatste aanvraag niet dan wel na het verstrijken van de daartoe gestelde termijn heeft ingediend, mits uit de verzamelaanvraag onomstotelijk de wens van de landbouwer blijkt om voor toekenning van toeslagrechten in aanmerking te komen.
6. Voor de toepassing van deze regeling wordt de aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten, bedoeld in het vijfde lid, behandeld als een aanvraag die is ontvangen op 9 juni 2006.
Artikel 55
1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, tweede lid, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen, maakt gebruik van de verzamelaanvraag.
(…)”
Het vijfde en zesde lid van artikel 11 zijn toegevoegd bij Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 28 maart 2007, nr. TRCJZ/2007/972, houdende wijziging van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 en zij werken terug tot en met 1 april 2006.
De toelichting bij deze wijziging van de Regeling vermeldt ondermeer:
“Met de onderhavige wijziging wordt in de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 een voorziening ingevoegd die inhoudt dat als er geen initiële aanvraag is, maar wel een gecombineerde data-inwinning (GDI) waaruit onomstotelijk de wens van de landbouwer blijkt om voor toeslagrechten in aanmerking te komen, de GDI tevens aangemerkt wordt als een aanvraag toeslagrechten. Ook indien de initiële aanvraag te laat is ingediend, wordt de GDI tevens aangemerkt als een aanvraag om toeslagrechten. Met deze voorziening wordt voorkomen dat landbouwers waarvan uit de GDI blijkt dat zij toeslagrechten wilden hebben tot in lengte van dagen door het ontbreken van een initiële aanvraag van bedrijfstoeslag zijn uitgesloten. Dit sluit aan bij de in artikel 12, zevende lid, van verordening 795/2004 opgenomen mogelijkheid om de aanvraag uitbetaling voor 2006 en de initiële aanvraag te integreren.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Verweerder heeft van appellant op 12 mei 2006 het formulier Gecombineerde opgave 2006 ontvangen. Met dit formulier heeft appellant onder meer te kennen gegeven dat hij zijn toeslagrechten in het jaar 2006 wenst te gebruiken.
- Bij besluit van 2 maart 2007 heeft verweerder appellants toeslagrechten vastgesteld op 2,62 met een waarde per recht van € 391,28.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 11 april 2007 bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 7 mei 2007 heeft verweerder dit bezwaar gedeeltelijk ongegrond, gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard.
- Tegen deze beslissing op bezwaar heeft appellant geen beroep ingesteld bij het College.
- Bij besluit van 12 juni 2007 heeft verweerder appellants bedrijfstoeslag voor het jaar 2007 vastgesteld.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 23 juli 2007 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant van 23 juli 2007 gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Verweerder heeft het bezwaar van appellant voor zover gericht tegen de vaststelling van zijn toeslagrechten niet-ontvankelijk verklaard. Het bestreden besluit bevat omtrent de voor appellant vastgestelde toeslagrechten immers geen enkele beslissing. Ter zitting heeft verweerder opgemerkt dat dit onderdeel van het dictum van het bestreden besluit onjuist is. Verweerder had het bezwaar op dit punt ongegrond moeten verklaren.
Ten aanzien van de vaststelling van de bedrijfstoeslag voor 2006 heeft verweerder, onder verwijzing naar de van toepassing zijnde regelgeving, overwogen dat van appellant niet tijdig een aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten is ontvangen. Nu de Gecombineerde opgave voor het jaar 2006 wel tijdig is ingediend, en appellant in de daarvan onderdeel uitmakende verzamelaanvraag heeft aangegeven dat hij zijn toeslagrechten wenst te gebruiken, heeft verweerder deze Gecombineerde opgave aangemerkt als een aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten die is ontvangen op 9 juni 2006. De aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling met ontvangstdatum 9 juni 2006 (dat is 17 werkdagen na
15 mei 2006) leidt in het eerste jaar van uitbetaling van toeslagrechten tot een verlaging van 17 maal 3%, dus in totaal 51%.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft, mede onder verwijzing naar zijn bezwaarschrift van 23 juli 2007 aangevoerd dat hij zijn aanvraag om vaststelling van toeslagrechten niet tijdig heeft kunnen indienen, omdat hij de daartoe bestemde formulieren niet heeft ontvangen. Verweerder heeft het aantal toeslagrechten van appellant ten onrechte vastgesteld op 2.62 ha. Volgens appellant maakt hij aanspraak op 3,93 toeslagrechten, omdat hij de desbetreffende landbouwgrond in de referentieperiode steeds heeft gebruikt, en omdat daarop steeds de geldende subsidieregelingen zijn toegepast.
Verder heeft verweerder de Gecombineerde opgave ontvangen op 12 mei 2006, en niet op 9 juni 2006. Daarom is ten onrechte een korting van 51% toegepast op de bedrijfstoeslag.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat het bezwaar van appellant tegen het besluit van 2 maart 2007, waarbij voor het aantal toeslagrechten van appellant is vastgesteld op 2,62, door verweerder bij besluit van 7 mei 2007 ongegrond is verklaard. Tegen dit besluit heeft appellant geen beroep ingesteld bij het College, waarmee dit besluit rechtens onaantastbaar is geworden. Dit betekent dat dit besluit niet meer ter discussie kan worden gesteld en dat de grieven van appellant, voor zover deze zien op het aantal toeslagrechten, in de bezwaarprocedure tegen verweerders besluit van 12 juni 2007 betreffende de bedrijfstoeslag 2006, niet tot heroverweging van dat besluit konden leiden. Verweerder heeft het bezwaar echter ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Voor een dergelijke beslissing is alleen plaats wanneer het bezwaar op formele gronden niet in behandeling kan worden genomen. Hiervan was in dit geval geen sprake. Dit betekent dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en dat het bestreden besluit op dit onderdeel moet worden vernietigd. Aangezien het bezwaar tegen de vaststelling van appellants toeslagrechten hoe dan ook niet tot herroeping van verweerders besluit van 12 juni 2007 kon leiden, ziet het College aanleiding om met toepassing van artikel 72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde onderdeel van het bestreden besluit in stand blijven.
5.2 Voor zover het beroep betrekking heeft op de vaststelling van de bedrijfstoeslag voor 2006, en de daarop toegepaste korting van 51%, overweegt het College, mede onder verwijzing naar de uitspraak van 21 januari 2010, nr. AWB 07/654, LJN: BM1535, als volgt.
Uit de overwegingen van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in het arrest van 11 november 2004 in de zaak Maatschap Toeters en Verberk (C-171/03, Jur. 2004, blz. I-10945, punt 42 tot en met 45) moet worden afgeleid dat een premieaanvraag voor landbouwsubsidies pas als tijdig ingediend kan worden beschouwd als deze vóór afloop van de termijn door het bevoegd gezag van de lidstaat is ontvangen. Nu appellant heeft erkend dat de aanvraag vaststelling toeslagrechten niet tijdig werd ingediend kan het College slechts vaststellen dat verweerder vóór 16 mei 2006, dan wel uiterlijk op 9 juni 2006, geen aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten van appellant heeft ontvangen.
Op grond van het bepaalde in artikel 34 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003, juncto artikel 21 bis van Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 is verweerder in dat geval gehouden de aanvraag vaststelling toeslagrechten af te wijzen, tenzij sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden.
De stelling van appellant dat hij het aanvraagformulier nooit heeft ontvangen kan niet als een zodanige omstandigheid (of overmacht) worden aangemerkt. Appellant heeft naar het oordeel van het College op onvoldoende geloofwaardige wijze de ontvangst van dit formulier ontkend. De algemene stelling dat de postbezorging in appellants woonomgeving problematisch verloopt is hiertoe ontoereikend.
Het College voegt daaraan toe dat appellant, gelet op de uitvoerige voorlichting die verweerder landbouwers heeft gegeven bij de introductie van het nieuwe systeem van toeslagrechten, er van op de hoogte kon zijn dat hij tijdig apart een aanvraag voor het indienen van toeslagrechten moest indienen. Zelfs indien het zo is dat appellant rond 15 mei 2006 nog geen formulier had ontvangen, zou hij alsnog bij verweerder een dergelijk formulier hebben kunnen opvragen. Appellant heeft hoe dan ook niet aannemelijk gemaakt dat het onmogelijk was om tijdig een aanvraag vaststelling toeslagrechten in te dienen.
5.3 Niet in geschil is en ook het College gaat ervan uit dat verweerder bij besluit van 2 maart 2007 appellant alsnog toeslagrechten heeft toegekend, omdat volgens verweerder onomstotelijk uit de op 12 mei 2006 ingediende Gecombineerde opgave blijkt dat appellant aanspraak wenst te maken op de toewijzing van toeslagrechten. Wel heeft verweerder bepaald dat de aanvraag, voor zover deze betrekking heeft op de vaststelling van toeslagrechten, geacht wordt pas te zijn ingediend op 9 juni 2006.
Thans is derhalve slechts in geschil of verweerder bevoegd is op de uitbetaling van de toeslag een korting toe te passen op basis van de fictie dat de aanvraag vaststelling toeslagrechten op 9 juni 2006 door verweerder is ontvangen.
5.4 Het College stelt vast dat verweerder de bevoegdheid tot toepassing van de korting wegens termijnoverschrijding ontleent aan artikel 11, zesde lid, van de Regeling. Niet is gesteld of gebleken dat deze bepaling onverbindend is of in het geval van appellant, die, zoals hierboven is vastgesteld, niet tijdig een ‘reguliere’ aanvraag om vaststelling van toeslagrechten heeft ingediend, toepassing mist.
De rechtstreeks werkende EG-landbouwsubsidiebepalingen, hiervoor weergegeven in rubriek 2.1, regelen voorts niet de aanvraagtermijn dan wel de sanctie bij overschrijding ervan als, in het geval van appellant, het bevoegd gezag op grond van nationale regelgeving de aanvraag tot betaling in het kader van de bedrijfstoeslagregeling alsnog aanmerkt als een aanvraag tot definitieve vaststelling van de toeslagrechten. Deze communautaire bepalingen kunnen derhalve geen aanknopingspunt bieden voor het standpunt dat verweerder ten onrechte de korting heeft opgelegd.
Integendeel, de in rubriek 2.1 aangehaalde considerans bij Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 biedt grond voor het oordeel dat een korting als de onderhavige het juiste instrument is om landbouwers ertoe aan te zetten termijnen in acht te nemen. De nationale regelgeving is hiermee in lijn.
Appellants grief met betrekking tot de opgelegde korting kan derhalve niet slagen.
5.5 Het College is niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, uitsluitend voor zover daarbij een deel van appellants bezwaar niet-ontvankelijk is
verklaard;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde onderdeel van het bestreden besluit in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,-- (zegge:
honderddrieenveertig euro) zal vergoeden.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. O.C. Bos als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2010.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. O.C. Bos