Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 08/952 31 mei 2010
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.J.M. Kroon, advocaat te Wageningen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij de Dienst Regelingen.
1. De procedure
Bij brief van 3 juli 2008 heeft verweerder aan appellant meegedeeld dat en op welke gronden voor diens bedrijf geen varkensrecht op grond van het bepaalde bij of krachtens de op 1 september 1998 in werking getreden en met ingang van 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) kan worden berekend en/of vastgesteld.
Bij besluit van 17 oktober 2008heeft verweerder het tegen die brief gerichte bezwaar van appellant - kennelijk – ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 26 november 2006, bij het College binnengekomen op 27 november 2008, beroep ingesteld.
Bij brief van 4 februari 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Namens appellant is bij brief van 12 juni 2009 een berekening aan het College toegezonden van het aantal varkensrechten waarop hij zijns inziens aanspraak kan maken.
Op 24 juni 2009 heeft het eerste onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten hebben toegelicht. Voorts waren ter zitting aanwezig appellant, zijn echtgenote en zijn zoon. Naar aanleiding van hetgeen op deze zitting is besproken, heeft verweerder nader bezien of voor het bedrijf van appellant alsnog varkensrechten berekend konden worden. Bij brief van 3 juli 2009 aan de gemachtigde van appellant heeft verweerder uiteengezet dat en op welke gronden zijns inziens voor het bedrijf van appellant geen varkensrecht op grond van het bepaalde bij of krachtens de Whv berekend kan worden. Op 6 juli 2009 heeft verweerder het College een afschrift van de brief van 3 juli 2009 doen toekomen.
Nadat de gemachtigde van appellant bij brief van 20 juli 2009 een reactie op voormelde brief van verweerder heeft gegeven, heeft het College verweerder bij griffiersbrief van 21 december 2009 een aantal vragen gesteld , die bij brief van 19 januari 2010 zijn beantwoord. Op 23 februari 2010 heeft de gemachtigde van appellant daarop gereageerd.
Op 10 mei 2010 heeft het College de zaak wederom ter zitting behandeld, alwaar wederom de gemachtigden van partijen en appellant, vergezeld van diens echtgenote en zoon, aanwezig waren. Vervolgens is het onderzoek in de zaak gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Sedert de inwerkingtreding van de Whv is - kort gezegd - het aantal varkens dat op een bedrijf mag worden gehouden gebonden aan een maximum, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten varkensrecht. Het varkensrecht werd berekend op grond van het gemiddeld in (één van) de referentiejaren op een bedrijf gehouden aantal varkens. Dit aantal werd in beginsel bepaald aan de hand van de aangifte overschotheffing, welke aangifte op grond van het Besluit mestbank en mestboekhouding verplicht was voor zogeheten overschotbedrijven, dat wil zeggen bedrijven met een grotere mestproductie dan 125 kilogram fosfaat per hectare per jaar. Bij gebreke van een aangifte overschotheffing werd het gemiddeld aantal op het bedrijf gehouden varkens bepaald aan de hand van het zogenoemde afsluitformulier, dan wel, bij gebreke daarvan, de vrijstellingsverklaring, een en ander met betrekking tot het jaar 1996 of, naar keuze, 1995.
Op grond van artikel 5, tweede lid, Whv werden dergelijke opgaven slechts in aanmerking genomen voor zover deze door verweerder(s uitvoeringsdienst) waren ontvangen voor 10 juli 1997 (de datum waarop de toenmalige minister van LNV de Tweede Kamer mededeling heeft gedaan van zijn voornemen over te gaan tot herstructurering van de varkenshouderij). Voorts dienden bedrijven die voor een varkensrecht in aanmerking wilden komen daarvoor binnen zes weken na de inwerkingtreding van de Whv een melding te doen bij verweerders toenmalige Bureau Heffingen (thans: Dienst Regelingen). Artikel 8 van de Whv luidde, voor zover hier van belang, als volgt:
"Artikel 8
1. Bij gebreke van enige opgave als bedoeld in de artikelen 6, vierde lid, en 7, tweede lid, komt het varkensrecht van het bedrijf overeen met 90% van het aantal varkenseenheden dat wordt bepaald door het door de belanghebbende daartoe bij wijze van melding aangegeven deel van het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen geldend met betrekking tot 1996 te delen door 7,4 kilogram fosfaat en op de uitkomst 18% in mindering te brengen."
Op grond van artikel 25 Whv konden bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende bepaling van de hoogte van varkensrechten. Deze algemene maatregel van bestuur was het eveneens op 1 september 1998 in werking getreden en per 1 januari 2006 vervallen Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv).
Sinds de inwerkingtreding op 1 november 2002 van het Besluit van 27 augustus 2002 (Stb. 2002, 465) luidde het Bhv luidde, voor zover hier van belang, als volgt.
"§6C. Grondgebonden bedrijven ten aanzien waarvan geen opgave is gedaan.
Artikel 19f
In zoverre in afwijking van artikel 2, eerste lid, worden het varkensrecht en het fokzeugenrecht van een daartoe aangemeld bedrijf bepaald overeenkomstig deze paragraaf indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. ten aanzien van het bedrijf is geen opgave als bedoeld in de artikelen 6, vierde lid, en 7, tweede lid, van de wet gedaan;
b. het grondgebonden mestproductierecht van het bedrijf was zowel in 1996 als in 1995 tenminste 75% van de som van het grondgebonden mestproductierecht en het niet gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen;
c. toepassing van deze paragraaf leidt tenminste tot een vergroting van het varkensrecht ten opzichte van het overeenkomstig artikel 8 van de wet bepaalde varkensrecht met tenminste 10%.
Artikel 19g
1. Het varkensrecht en het fokzeugenrecht van het bedrijf, bedoeld in artikel 19f, worden bepaald overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 8, en artikel 24 van de wet, met dien verstande dat, in afwijking van de artikelen 6, vierde lid, en 7, tweede lid, van de wet, het gemiddeld in 1996 of 1995 op het bedrijf gehouden aantal varkens (…) het aantal is dat met betrekking tot het desbetreffende bedrijf en het desbetreffende jaar is opgegeven overeenkomstig de artikelen 4 en 5 van de Regeling landbouwtelling 1996 of (…) de Regeling landbouwtelling 1995, verminderd met 10%. "
Voormelde wijziging van het Bhv werkt terug tot 1 september 1998. Deze wijziging vindt zijn grondslag in een op 26 april 2002 uitgebracht bindend advies van een door verweerder en LTO Nederland ingestelde commissie van wijzen met betrekking tot een drietal groepen van gevallen waarbij zich volgens LTO-Nederland - ondanks eerdere wijziging van het Bhv- nog steeds onbillijkheden van overwegende aard voordeden als gevolg van de berekening van het varkensrecht (en/of fokzeugenrecht). Eén van die groepen betreft bedrijven die noch in 1995 noch in 1996 opgave van het (gemiddeld) aantal gehouden varkens hebben gedaan, terwijl deze bedrijven in die jaren volledig of nagenoeg volledig grondgebonden waren. Voor dergelijke bedrijven bood artikel 8 Whv immers geen soulaas, aangezien de wetgever bij dat artikel primair heeft gedacht aan bedrijven met niet-grondgebonden mestproductierechten die gehouden waren aangifte te doen in verband met de destijds verschuldigde overschotheffing.
2.2 Bij het bestreden besluit, het verweerschrift , de brief van 3 juli 2009 en hetgeen op de zittingen van 24 juni 2009 en 10 mei 2010 is verhandeld, heeft verweerder zijn standpunt – zakelijk samengevat – als volgt uiteengezet.
Voor appellant konden geen varkensrechten worden berekend op grond van de ‘standaardberekening’ van de Whv, aangezien van hem geen (ingevuld) formulier Melding varkensrechten is ontvangen. Verweerder heeft in verband met de inwerkingtreding van de Whv in 1998 aan appellant ook niet zo’n formulier toegezonden, aangezien hij in de referentiejaren 1995 en 1996 bij verweerder niet bekend was als varkenshouder.
Met betrekking tot die jaren is appellant wel uitgenodigd om een aangifte overschotheffing te doen, waartoe hij gelet op het feit dat hij (mede) over niet-grondgebonden mestproductierechten beschikte verplicht was. Appellant heeft echter over die jaren geen aangifte overschotheffing gedaan, waaruit bleek dat hij destijds varkens heeft gehouden.
In verband met het ontbreken van een aangifte, zijn aan hem met betrekking tot die jaren - op basis van berekeningen van de maximale mestproductie van het bedrijf - ambtshalve heffingen opgelegd. Appellant heeft die heffingen ook betaald.
Aangezien van appellant evenmin (tijdig) een afsluitformulier of een vrijstellingsverklaring is ontvangen, kan verweerder niet uitgaan van andere gegevens met betrekking tot het in 1995 en/of 1996 door appellant gehouden aantal varkens. Verweerder wijst erop dat berekening van het varkensrecht op grond van artikel 8 Whv (de zogenaamde 82% regel) voor het bedrijf van appellant overigens leiden zou tot nul varkensrechten, aangezien hij in het in dit verband relevante jaar 1996 (al) zijn mestproductierechten varkens/kippen heeft verkocht. Hierdoor waren er geen mestproductierechten (meer) die op grond van dat artikel in een varkensrecht konden worden omgezet.
Appellant komt evenmin in aanmerking voor varkensrechten op grond van één van de hardheidsgevallen van het Bhv. In dit verband wijst verweerder er allereerst op dat appellant naar aanleiding van de inwerkingtreding van dit Besluit weliswaar een meldingsformlier aan het toenmalige Bureau Heffingen (thans: Dienst Regelingen) heeft toegezonden, maar dat daarbij, ook nadat appellant daartoe uitdrukkelijk in de gelegenheid is gesteld, geen – duidelijke – keuze voor één van de hardheidscateorieën is gemaakt. Naar aanleiding van de wijziging van het Bhv per 1 juli 2000 zijn varkenshouders opnieuw in de gelegenheid gesteld zich voor toepassing van de (nieuw geregelde) hardheidscategorieën aan te melden, maar van appellant is nooit een melding in dit kader ontvangen.
Naar aanleiding van de wijziging van het Bhv in 2002 hadden varkenshouders voor de laatste keer de mogelijkheid zich aan te melden voor een hardheidsgeval. In de vakbladen is bekend gemaakt dat bedrijven die daarvan gebruik wilden maken, daarvoor een aanmeldingsformulier moesten aanvragen. Van appellant is toen geen verzoek om toezending van zo’n aanmeldingsformulier ontvangen en hij heeft destijds ook niet op een andere manier kenbaar gemaakt dat hij voor toepassing van het aldus gewijzigde Bhv in aanmerking wilde komen.
Met betrekking tot de inhoudelijke kant van de zaak heeft verweerder voorts opgemerkt dat gelet op de situatie van het bedrijf van appellant, laatstgenoemde wijziging van het Bhv, namelijk paragraaf 6c van het Bhv, voor de hand lijkt te liggen. Aangezien een bedrijf op grond van artikel 19f Bhv daarvoor echter pas in aanmerking kon komen als het grondgebonden mestproductierecht zowel in 1995 als 1996 tenminste 75% van de som van het grondgebonden mestproductierecht en het niet-gebonden mestproductierecht varkens/kippen bedroeg en aan deze eis blijkens de bij Dienst Regelingen (voorheen: Bureau Heffingen) te Assen aanwezige gegevens door het bedrijf van appellant in het jaar 1995 niet wordt voldaan, kan hij ook om die reden niet voor een varkensrecht in aanmerking komen.
2.3 Appellant betwist dat verweerder niet over de benodigde gegevens zou beschikken om tot berekening van een varkensrecht te komen. Hij wijst erop dat hij in de referentiejaren weliswaar geen opgave in het kader van de mestboekhouding heeft gedaan, tengevolge waarvan aan hem de maximale heffing is opgelegd, maar in het kader van de landbouwtellingen in de jaren 1995 tot en met 1997 wel steeds opgave heeft gedaan van onder meer het aantal door hem in die jaren gehouden varkens. Als hij wel één van de door verweerder en in de Whv genoemde opgaven zou hebben gedaan, zou een dergelijke opgave vanzelfsprekend betrekking hebben gehad op het zelfde aantal varkens als het bij de landbouwtellingen opgegeven aantal, aldus appellant.
Voorts is er ter zitting van 10 mei 2010 namens appellant op gewezen dat verweerders standpunt met betrekking tot het niet voldoen aan de voorwaarden voor toepassing van de in paragraaf 6C van het Bhv gelet op de door appellant in 1995 bij de landbouwtelling opgegeven oppervlakte die in zakelijk gebruik is bij het bedrijf, feitelijk onjuist is.
Uit de opgave in het kader van de landbouwtelling voor 1995 blijkt immers dat appellant in dat jaar beschikte over een oppervlakte van 42.50 ha landbouwgrond. Hiervan maakt deel uit een perceel van ruim 9 ha, dat als gevolg van late kennisgeving van de desbetreffende grondtransactie door appellant pas op 12 september 1996 door het toenmalige Bureau Heffingen van verweerder voor het bedrijf van appellant is geregistreerd.
Door appellant en zijn gemachtigde is ter gelegenheid van de zittingen van het College erkend dat appellant in de relevante referentiejaren niet steeds adequaat en tijdig opgave(n) heeft gedaan van het gemiddeld aantal door hem gehouden varkens en van wijzigingen in zijn bedrijfssituatie. Appellant heeft daarmee echter niet de bedoeling gehad de toepasselijke regelgeving te ontduiken en heeft gelet op de ambtshalve aan hem opgelegde heffingen, die bij juiste naleving van de wetgeving niet, althans niet in die mate aan hem zouden zijn opgelegd, uitsluitend in zijn eigen nadeel gehandeld. Zowel door als namens appellant is aangevoerd dat diens handelwijze mede is veroorzaakt door zijn (lage) opleidingsniveau en de ingewikkeldheid van de toepasselijke regelgeving en de - mede daardoor - voor appellant niet steeds heldere en begrijpelijke berichtgeving namens verweerder.
Voorts is betoogd dat appellant, die zich niet uitsluitend met de varkenshouderij bezighoudt, niet is geabonneerd op vakbladen die op dat gebied (in de van belang zijnde periode) worden (werden) uitgegeven Derhalve kan appellant in ieder geval geen verwijt worden gemaakt dat hij zich in 2002 niet, laat staan tijdig, heeft aangemeld voor (één van) de laatstelijk in het Bhv ingevoerde hardheidsgevallen, terwijl juist het hardheidsgeval dat sedertdien was geregeld in paragraaf 6C van het Bhv voor hem van belang was.
2.4 Het College volgt appellant in zijn hiervoor weergegeven standpunt, met name gelet op de hiervoor weergegeven ratio van het bepaalde in de in 2002 aan het Bhv (met terugwerkende kracht) toegevoegde paragraaf 6C.
Vaststaat dat in dit geval wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 19f, aanhef en onder a, Whv. Naar het oordeel van het College brengt voorts de ratio van dit artikel bezien in samenhang met de specifieke omstandigheden van het geval, mee dat het in de rede ligt voor de beantwoording van de vraag of het bedrijf van appellant tevens voldoet aan het 75% - vereiste van artikel 19f, aanhef en onder b, Bhv, eveneens af te gaan op de door hem in het kader van de landbouwtellingen gedane opgaven.
Voor dit oordeel heeft het College tevens acht geslagen op de door appellant aangevoerde, volgens het College uitzonderlijke, feiten en omstandigheden van het onderhavige geval. Deze brengen mee dat appellant geen gerechtvaardigd verwijt kan worden gemaakt van het feit dat hij zich niet, laat staan tijdig, dat wil zeggen binnen zes weken na de invoering van - onder meer - artikel 19f Bhv voor toepassing van de daarin geregelde hardheidscategorie heeft aangemeld en hem evenmin kan worden verweten dat hij – ten detrimente van zijn eigen situatie – niet eerder opgave heeft gedaan van de toename van de oppervlakte van zijn bedrijf.
2.5 Het vorenstaande brengt het College tot de slotsom dat de vraag of door het bedrijf van appellant (ook) in 1995 is voldaan aan de eis dat ten minste 75% van de mestproductie door varkens grondgebonden plaatsvond, als volgt moet worden beoordeeld.
Het grondgebonden mestproductierecht bedroeg, naar in het kader van de onderhavige procedure is komen vast te staan, in dat jaar feitelijk (42.5 x 125 =) 5.312,5 kg fosfaat.
Mede gelet op de door verweerder overgelegde overzichten van de bedrijfssituatie bedroeg in dat jaar het (niet grondgebonden) mesproductierecht varkens/kippen 1.762 kg fosfaat. Daarmee staat vast dat de totaal voor de varkenshouderij beschikbare hoeveelheid fosfaat (5.312,5 + 1762 =) 7.074,5 kg bedroeg. Aangezien 75% hiervan 5.305,87 kg bedraagt en dit minder is dan het grondgebonden mestproductierecht van 5.312,5 kg fosfaat, voldoet appellant, anders dan verweerder in diens brief van 3 juli 2009 heeft betoogd, ook met betrekking tot het (referentie)jaar 1995 aan de in paragraaf 6C gestelde eisen.
Voorts is niet in geschil dat appellant met betrekking tot het jaar 1996 aan de voorwaarden van artikel 19f Bhv voldoet, zodat voor hem een varkensrecht had moeten worden berekend overeenkomstig de in dat artikel geregelde hardheidscategorie.
2.6 Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
2.7 Aangezien blijkens hetgeen op de zitting van 10 mei 2010 is besproken, tussen partijen in confesso is dat berekening van het varkensrecht overeenkomstig artikel 19g Bhv leidt tot een aantal van 342, ziet het College aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zelf in de zaak te voorzien, het bezwaar van appellant gegrond te verklaren en het varkensrecht voor diens bedrijf met ingang van 1 september 1998 op 342 vast te stellen, onder bepaling dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
2.8 Het College acht voorts termen aanwezig verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant, die met inachtneming van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht worden bepaald op € 1.288,- (voor het indienen van het beroepschrift en het optreden van de gemachtigde op de zittingen van 24 juni 2009 en 10 mei 2010 elk 1 punt en voor de reacties van de zijde van appellant van onderscheidenlijk 20 juli 2009 en 23 februari 2010 elk een halve punt, met een wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 322,-).
Voorts dient verweerder het door appellant betaalde griffierecht ad € 145,- aan hem te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar van appellant gegrond en bepaalt het voor zijn bedrijf geldende varkensrecht met ingang van
1 september 1998 op het aantal van 342;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.288,- (zegge:
twaalfhonderdachtentachtig euro);
- bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,- (zegge: honderdvijfenveertig euro) door
verweerder wordt vergoed.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2010.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining