Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/48 1 september 2010
6000
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. A. van Erk-de Rooij, werkzaam bij Stichting Achmea Rechtsbijstand,
tegen
het Productschap Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigden: mr. H.J.A. Knijff, advocaat te Amsterdam en mr. M.A.C. Visser, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 7 januari 2010, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 december 2009. Bij brief van 15 februari 2010 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Bij voormeld besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van
23 maart 2009 ongegrond verklaard.
Bij brief van 17 maart 2010 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 14 juli 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Bij die gelegenheid is appellant verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, en heeft verweerder zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: de Wbo) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
"Artikel 1
1. Er is een Sociaal-Economische raad, hierna genoemd Raad.
(…)
Artikel 78
1. De voorzitter van een bedrijfslichaam wordt bij koninklijk besluit, al dan niet uit het bestuur, benoemd, geschorst en ontslagen. Het bestuur van het betrokken bedrijfslichaam wordt in de gelegenheid gesteld van zijn oordeel ter zake te doen blijken.
(…)
Artikel 83
De voorzitter van een bedrijfslichaam en zijn plaatsvervangers kunnen ten laste van dat lichaam een vergoeding genieten volgens regelen, door het bestuur van dat lichaam bij verordening te stellen. Zodanige verordening behoeft de goedkeuring van de Raad."
In de Verordening PVV vergoeding voorzitter 2002, zoals deze luidde tot op 1 september 2008, was het volgende bepaald:
"Artikel 7
1. Aan de voorzitter, die na een of meer ambtsperioden, als bedoeld in artikel 78, eerste lid, van de Wet op de bedrijfsorganisatie, niet wordt herbenoemd anders dan op eigen verzoek, wordt een wachtgeld toegekend.
2. Aan de voorzitter, die wordt ontslagen, ingevolge het bepaalde in artikel 78, eerste lid, van de Wet op de bedrijfsorganisatie, wordt een wachtgeld toegekend, tenzij naar het oordeel van het dagelijks bestuur van het productschap ernstige redenen zich daartegen verzetten.
3. Een wachtgeld als bedoeld in het eerste lid onderscheidenlijk tweede lid zal worden berekend overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 7 en volgende van de Wachtgeldverordening 1960 (Productschap vee en Vlees).”
Bij de Verordening tot wijziging van de Verordening PVV vergoeding voorzitter 2002 (PBO-blad 13 maart 2009, nr. 20, hierna: Verordening 2009-1), is voor zover hier van belang, met terugwerkende kracht tot 1 september 2008 het volgende bepaald:
“ Artikel 7
(…)
3. Een wachtgeld als bedoeld in het eerste of het tweede lid, wordt berekend overeenkomstig het bepaalde in de Regeling wachtgeld werknemers in dienst van werkgever behorende tot groep A, zoals opgenomen als bijlage XIV bij de Collectieve arbeidsovereenkomst voor de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie.”
In de toelichting bij de wijziging van de verordening staat onder meer:
“Ingevolge artikel 83 van Pro de Wbo behoort de vergoeding van een voorzitter van een bedrijfslichaam bij verordening te worden geregeld. Een individuele regeling, zoals een wachtgeldregeling moet dan ook bij verordening dan wel als een uitvoeringsbesluit van zo’n verordening worden geregeld."
In de Collectieve arbeidsovereenkomst voor de Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie (hierna: CAO PBO) is, voor zover hier van belang, het volgende opgenomen:
"Artikel 1
In deze CAO wordt verstaan onder:
(…)
v. werknemer: de persoon die met de werkgever een arbeidsovereenkomst in de zin van artikel 7:610 BW Pro heeft gesloten, met uitzondering van de vakantiewerker, de persoon die met de werkgever en de opleidingsinstelling in het kader van een mbo- of hbo-opleiding een leer-overeenkomst heeft gesloten en de stagiair.
(…)
Artikel 3
1. De werkgever kan van het in deze CAO bepaalde alleen afwijken, indien de mogelijkheid tot afwijking uitdrukkelijk in deze CAO is geregeld.
(…)
3.In afwijking van lid 1 kan de werkgever op grond van redelijkheid en billijkheid in incidentele gevallen ten gunste van een individuele werknemer afwijken van hetgeen in deze CAO is bepaald. Indien dergelijke afwijkingen herhaaldelijk plaatsvinden worden CAO-partijen hiervan in algemene zin in kennis gesteld.”
In de als Bijlage XIV bij de CAO behorende Regeling wachtgeld werknemers in dienst van werkgever behorende tot groep A (hierna: de Regeling wachtgeld) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
"Artikel 13
De werkgever kan in bepaalde gevallen of groepen van gevallen afwijkingen van de bepalingen van deze regeling toestaan, indien gronden van redelijkheid en billijkheid naar zijn oordeel aanleiding geven een ten gunste van de gewezen werknemer of diens rechtverkrijgende of daarmee naar het oordeel van de werkgever gelijk te stellen personen afwijkende regeling te treffen."
In de verordening van het Productschap Vee en Vlees van 13 mei 2009 houdende de regeling van de vergoeding van de voorzitter (PBO-blad 26 juni 2009, nr. 38, hierna: Verordening 2009-2), is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 2
1. De voorzitter ontvangt, uitgaande van een voltijdse functievervulling, een maandelijkse vergoeding gelijk aan het hoogste bedrag van schaal 16 van de CAO voor de PBO, verhoogd met 16,5% en afgerond op hele euro’s. Bij een deeltijdfunctie is dit naar rato.
(…)
3. Het bepaalde in de paragrafen 1, 4.2, 5, 6, 7.1, 7.2, en 7.5 van de CAO voor de PBO is van overeenkomstige toepassing op de voorzitter.
Artikel 3
De Verordening PVV vergoeding voorzitter 2002 wordt ingetrokken.
Artikel 4
1. Deze verordening treedt in werking met ingang van de dag na die van haar bekendmaking in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In maart 2008 heeft appellant aan verweerder meegedeeld dat hij voornemens is om met ingang van 1 september 2008 het voorzitterschap van het Productschap Vee en Vlees te beëindigen.
- Bij besluit van 14 juli 2008 heeft het Dagelijks Bestuur van het Productschap Vee en Vlees de Regeling uitkering bij beëindiging van het voorzitterschap Productschap Vee en Vlees inzake A vastgesteld. In deze regeling, die in de plaats treedt van alle eerder gemaakte afspraken, gedane toezeggingen en afgesloten (arbeids-) overeenkomsten, zijn afspraken met betrekking tot de duur en hoogte van het wachtgeld, het verrichten van werkzaamheden en de pensioenopbouw van appellant tussen 1 september 2008 en 15 april 2012 vastgelegd.
- In een brief van eveneens 14 juli 2008 zijn voorts een aantal aanvullende en deels afwijkende afspraken ten aanzien van onder meer het wachtgeld, de uitbetaling van een dertiende maand en reiskosten gemaakt in het kader van de beëindiging van het voorzitterschap vastgelegd.
- Op 17 juli 2008 heeft appellant verzocht hem met ingang van 1 september 2008 ontslag te verlenen. Dit verzoek is ingewilligd.
- Bij brief van 9 december 2008 heeft de Toezichtkamer van de Sociaal-Economische Raad (hierna: Toezichtkamer) het volgende aan verweerder meegedeeld:
" In het kader van de beantwoording door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van vragen uit de Tweede Kamer der Staten-Generaal over de wachtgeldvergoeding van de oud-voorzitter van uw productschap, A, hebben wij kennisgenomen van de getroffen regeling. Het gaat daarbij om de door het dagelijks bestuur getroffen wachtgeldregeling, d.d. 14 juli 2008 en nadere afspraken die buiten deze regeling en buiten de openbaarheid door de vice-voorzitter zijn getroffen. De Toezichtkamer vindt deze gang van zaken onjuist. Ingevolge artikel 83 van Pro de Wet op de bedrijfsorganisatie behoort de vergoeding van een voorzitter van een bedrijfslichaam bij verordening te worden geregeld. Een individuele regeling, zoals een wachtgeldregeling, moet dan ook bij verordening dan wel als uitvoeringsbesluit van zo’n verordening te worden geregeld. Het is niet toegestaan om nadere afspraken, die ook inkomensaspecten omvatten, te maken buiten een dergelijke regeling om. Dergelijke afspraken ontberen een wettelijke grondslag. Naar aanleiding van het vorenstaande geven wij u ten sterkste in overweging om de thans vastgestelde regelingen te vervangen door een nieuwe regeling die recht doet aan het bepaalde in artikel 83 van Pro de Wet op de bedrijfsorganisatie en die, qua besluitvorming en transparantie, een toets aan de Code Goed Bestuur kan doorstaan.
(…)"
- In zijn vergadering van 10 december 2008 heeft het bestuur van het productschap de Verordening tot wijziging van de Verordening PVV vergoeding voorzitter 2002 PVV (hierna: Verordening 2008-I) vastgesteld. In deze verordening waren soortgelijke afspraken neergelegd als op 14 juli 2008 tussen appellant en het dagelijks bestuur waren gemaakt.
- Bij brief van 16 januari 2009 heeft de Toezichtkamer verweerder, in reactie op diens verzoek om goedkeuring, bericht dat er bezwaren zijn gerezen tegen de inhoud van voornoemde verordening, in het bijzonder ten aanzien van de verbeteringen van de wachtgeldaanspraken van de voorzitter ten opzichte van de CAO PBO.
- Op 11 februari 2009 heeft verweerder de Verordening tot wijziging van de Verordening vergoeding voorzitter 2002 PVV (Verordening 2009-1) vastgesteld.
- Bij besluit van 4 maart 2009 heeft de Toezichtkamer voormelde verordening goedgekeurd.
- Bij besluit van 23 maart 2009 heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
"(…)
Met de vaststelling van voren weergegeven verordening heeft het bestuur bepaald dat de eerder met u getroffen regeling, neergelegd in de hiervoor aangehaalde documenten van 14 juli 2008, een rechtsgrond ontbeert en dat uw aanspraak op wachtgeld geheel en al wordt bepaald door de verordening PVV vergoeding voorzitter, zoals gewijzigd bij de verordening tot wijziging van de verordening PVV vergoeding voorzitter 2002 (PVV 2009-1).
(…)
Voorgaande besluitvorming houdt voor u het volgende in.
Op u is van toepassing de Regeling wachtgeld werknemers in dienst van werkgever behorende tot groep A, zoals opgenomen als bijlage XIV bij de Collectieve arbeidsovereenkomst voor de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. (…) Het tijdvak gedurende welke u wachtgeld geniet beloopt 38 maanden en loopt van 1 september 2008 tot en met 31 oktober 2011. Vanaf 1 september 2008 tot en met 31 oktober 2011 zal de opbouw van het pensioen worden voortgezet waarbij als pensioengrondslag geldt het laatstgenoten salaris, waarvan het wachtgeld is afgeleid.
(…)”
- Tegen het besluit van 23 maart 2009 heeft appellant tijdig bezwaar gemaakt.
- Appellant is op 7 oktober 2009 gehoord door de Externe bezwaarschriftencommissie Productschap Vee en Vlees (hierna: de bezwaarschriftencommissie). Deze heeft op 19 november 2009 advies uitgebracht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, op de gronden genoemd in het advies van de bezwaarschriftencommissie, de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Voor zover het advies strekt tot het alsnog aanvullen van het besluit van 23 maart 2009 met een nader na overleg met bezwaarde te nemen besluit strekkende tot compensatie als in dit advies bedoeld, wordt in afwijking van het advies beslist. Het bij artikel 83 van Pro de Wbo bepaalde wettelijke kader, binnen welke met de verordening PVV vergoeding voorzitter 2002 uitvoering is gegeven, staat niet toe om nadere afspraken, die ook inkomensaspecten omvatten, te maken buiten een ingevolge aangehaald artikel 83 vastgestelde Pro regeling. In het advies van de externe bezwaarschriftencommissie staat onder meer:
"Voorafgaand aan de inhoudelijke bespreking van het bezwaar merkt de commissie op dat de hiervoor genoemde verordening PVV vergoeding voorzitter PVV, zoals is gewijzigd bij de verordening tot wijziging van de verordening PVV vergoeding voorzitter 2002 PVV (2009-1), inmiddels is ingetrokken en vervangen door de verordening vergoeding voorzitter (PVV) 2009. Aangezien het hier gaat om wachtgeld verleend aan de voorzitter van het productschap wegens diens op 1 september 2008 ingegane ontslag is daarop naar het oordeel van de commissie de regelgeving zoals die luidde ten tijde van het bestreden besluit (23 maart 2009) van toepassing.
(…)
Evident is dat de Wachtgeldregeling en de aanvullende afspraken van 14 juli 2008 niet bij verordening zijn vastgesteld en aldus in strijd zijn met artikel 83 van Pro de Wet op de bedrijfsorganisatie en de vigerende verordening. De Wachtgeldregeling en de aanvullende afspraken van 14 juli 2008 ontberen dan ook een publiekrechtelijke grondslag en worden geacht in publiekrechtelijke zin niet te bestaan.
(…)
De commissie meent dat zowel bezwaarde als (de leden van) het dagelijks bestuur van het productschap, gelet op hun posities, hadden behoren te weten dat de op grond van artikel 83 Wbo Pro vastgestelde en door de SER goedgekeurde verordening op bezwaarde van toepassing was en dat een aanpassing van het in deze verordening geregelde wachtgeld ten gunste van bezwaarde eveneens bij verordening dient te geschieden.
(…)
Naar het de commissie voorkomt had het productschap meer blijk mogen geven zich de materiële en immateriële belangen van bezwaarde aan te trekken en heeft het de gevolgen van beider handelen te gemakkelijk uitsluitend bij bezwaarde gelegd. Om die reden meent de commissie dat het bestreden besluit in die zin incompleet is en dat het tekort schiet in enige, de wachtgeldtoekenning zelf onverlet latende, vorm van in overleg tot stand gekomen compensatie. In zoverre is het bezwaar naar haar oordeel gegrond.
(…)"
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft in beroep, samengevat weergegeven, aangevoerd dat hij zijn ontslag heeft aangeboden in het vertrouwen dat de op 14 juli 2008 met het dagelijks bestuur van verweerder gemaakte afspraken zouden worden nagekomen. Verweerder heeft de gevolgen van de constatering door de Toezichtkamer dat deze afspraken niet op de juiste wijze waren vastgelegd, te gemakkelijk en uitsluitend bij eiser neergelegd. Ten onrechte heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de regelgeving geen ruimte bood voor het maken van afspraken in afwijking van artikel 7, derde lid van de Verordening 2009-1, aangezien in artikel 3 CAO Pro PBO juncto artikel 13 van Pro de Regeling wachtgeld de mogelijkheid daartoe is neergelegd. Appellant verzoekt om gegrondverklaring van zijn beroep, de vernietiging van het bestreden besluit en te bepalen dat de afspraken van 14 juli 2008 ten aanzien van het wachtgeld per 1 september 2008 van kracht blijven dan wel een redelijke overgangsregeling c.q. compensatie wordt getroffen en een nader te bepalen schadevergoeding wordt toegekend.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat verweerder bij zijn bestreden besluit toepassing heeft gegeven aan de Verordening 2009-1, zulks blijkens het advies van de bezwaarschriftencommissie omdat deze verordening gold ten tijde van het besluit van 23 maart 2009. In deze verordening, die terugwerkt tot de datum van het ontslag van appellant, was bepaald dat het wachtgeld dient te worden berekend overeenkomstig het bepaalde in de regeling wachtgeld werknemers in dienst van werkgever behorende tot groep A, zoals opgenomen als bijlage XIV bij de CAO-PBO. Een mogelijkheid tot afwijking van deze bepaling, zo heeft verweerder in zijn bestreden besluit overwogen, kent deze verordening niet.
Ten tijde van de beslissing op bezwaar gold evenwel de Verordening 2009-2. Hierin is niet voorzien in de toekenning van wachtgeld aan de voorzitter. Voorts is in artikel 2, derde lid van deze verordening bepaald dat het bepaalde in de paragrafen 1, 4.2, 5, 6, 7.2 en 7,5 van de CAO-PBO van overeenkomstige toepassing is. In artikel 3, derde lid, dat onderdeel vormt van paragraaf 1, is bepaald dat de werkgever op grond van redelijkheid en billijkheid in incidentele gevallen ten gunste van een individuele werknemer kan afwijken van hetgeen in de CAO-PBO is bepaald.
Het College overweegt dat ingevolge artikel 7:11 Awb Pro de heroverweging in bezwaar dient plaats te vinden aan de hand van de geldende regelgeving. Dit beginsel lijdt uitzondering in de situatie waarin de bezwaarde hierdoor in een ongunstiger positie zou geraken dan bij toepassing van het recht dat gold ten tijde van de door hem aangevallen beslissing. Van dit laatste was hier echter naar het oordeel van het College geen sprake. Overwogen wordt als volgt.
In dit geval deed zich, zoals door verweerder ter zitting ook is erkend, een bijzondere situatie voor. Appellant en verweerder zijn, in een periode waarin de verordening geen wachtgeldregeling bevatte, in het kader van het door beide partijen gewenste vertrek van appellant als voorzitter van het productschap, een regeling overeengekomen die door beide partijen als redelijk en billijk werd beschouwd. Dat verweerder in elk geval gedurende enige tijd van opvatting is geweest dat van een redelijke en billijke regeling sprake was blijkt uit de eerste versie van de gewijzigde verordening 2002 (Verordening 2008-1), waarin nagenoeg gelijke afspraken waren neergelegd als in de wachtgeldregeling van
14 juli 2008, maar waaraan de Toezichtkamer geen goedkeuring wilde verlenen.
In deze omstandigheden had verweerder bij het nemen van zijn bestreden besluit zich naar het oordeel van het College rekenschap moeten geven van het feit dat de geldende Verordening 2009-2 hem de mogelijkheid bood een afwijkende regeling te treffen die voor appellant gunstiger zou kunnen uitvallen dan de toepassing van de Verordening 2009-1. Het College is voorts van oordeel dat, gelet op de omstandigheden waaronder appellant ontslag heeft genomen, het treffen van zodanige gunstiger regeling in de rede had gelegen. Er was daarom geen reden om af te wijken van het bepaalde in artikel 7:11 Awb Pro.
5.2 Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellant gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd, reeds omdat het is genomen met miskenning van het bepaalde in artikel 7:11 Awb Pro. De overige grieven behoeven daarom geen bespreking meer. Verweerder dient opnieuw op het bezwaar van appellant te beslissen met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene. Daarbij dient tevens opnieuw een beslissing te worden genomen op het verzoek van appellant om vergoeding van de kosten van de procedure in bezwaar als bedoeld in artikel 7:15 Awb Pro.
5.3 Het College ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 874,--. Tevens dient het door hem betaalde griffierecht door verweerder te worden vergoed. Voor een veroordeling van verweerder tot vergoeding van de door appellant, naar hij heeft gesteld, in de vorm van reputatieschade geleden immateriële schade, acht het College geen termen aanwezig. Voor zover al tot het oordeel zou kunnen worden gekomen dat appellant deze schade daadwerkelijk heeft geleden is zij niet veroorzaakt door het bestreden besluit.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellant beslist met in achtneming van het in deze uitspraak
overwogene;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure aan de zijde van appellant, welke worden vastgesteld op € 874,--
(zegge: achthonderdvierenzeventig euro);
- bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,-- (zegge: honderdvijftig euro) door verweerder
wordt vergoed.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 september 2010.
w.g. C.M. Wolters w.g. R. Kegge