Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/334 21 september 2010
10810 Melkequivalent
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. P.M. Frinking, advocaat te Gouda,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigde: mr. J.T. Bonhof, werkzaam bij verweerders Afdeling Juridische Zaken.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 8 april 2010, bij het College binnengekomen op 9 april 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 maart 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen zijn besluit van 11 december 2009, waarbij verweerder op grond van de Regeling superheffing 2008 de hoeveelheid door appellante in de heffingsperiode 2008/2009 rechtstreeks verkochte melk en andere zuivelproducten gewijzigd heeft vastgesteld.
Bij brief van 11 mei 2010 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 29 juni 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Namens appellante waren tevens C en D aanwezig en namens verweerder was tevens A.P. van Houten aanwezig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten („Integrale-GMO-verordening”; hierna: Verordening (EG) nr. 1234/2007), luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 55
Quotaregelingen
1. Voor de volgende producten wordt een quotaregeling toegepast:
a) melk en andere zuivelproducten als omschreven in artikel 65, onder a) en b);
(…)
Artikel 65
Definities
Voor de toepassing van deze sectie wordt verstaan onder:
a) „melk”: het door het melken van één of meer koeien verkregen product;
b) „andere zuivelproducten”: alle andere zuivelproducten dan melk, met name magere melk, room, boter, yoghurt en kaas; in voorkomend geval worden deze producten in „melkequivalent” omgerekend aan de hand van door de Commissie vast te stellen coëfficiënten;
(…)
f) „levering”: elke levering van melk, exclusief andere zuivelproducten, door een producent aan een koper ongeacht of de producent, een koper, een bedrijf dat deze melk behandelt of verwerkt, dan wel een derde de melk vervoert;
g) „rechtstreekse verkoop”: elke verkoop of overdracht van melk die rechtstreeks door de producent aan de consument wordt verricht, alsmede elke door een producent verrichte verkoop of overdracht van andere zuivelproducten. De Commissie kan, met inachtneming van de definitie van „levering” in punt f), de definitie van „rechtstreekse verkoop” aanpassen om met name te voorkomen dat hoeveelheden melk of andere zuivelproducten die worden vermarkt, buiten de quotaregeling vallen;
(…)
Artikel 83
Overschotheffing bij rechtstreekse verkoop
1. (…)
2. Aan de hand van door de Commissie vastgestelde criteria bepalen de lidstaten de grondslag voor de berekening van de bijdrage van de producent in de overschotheffing die verschuldigd is op de totale hoeveelheid melk die is verkocht of doorverkocht of is gebruikt voor de vervaardiging van verkochte of doorverkochte zuivelproducten.
(…)"
Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (hierna: Verordening (EG) nr. 595/2004), luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 12
Equivalenties
1. Voor de andere producten dan melk die worden vermarkt, bepalen de lidstaten de verwerkte hoeveelheden melk. Voor room en boter zijn de daarbij te hanteren equivalenties:
a) 1 kg room = 0,263 kg melk x in massaprocenten uitgedrukt vetgehalte van de room,
b) 1 kg boter = 22,5 kg melk.
Voor kaas en alle andere zuivelproducten bepalen de lidstaten de equivalenties, daarbij in het bijzonder rekening houdend met het drogestofgehalte en het vetgehalte van de betrokken soorten kaas of andere producten.
Indien de producent ten genoegen van de bevoegde autoriteit het bewijs kan leveren van de hoeveelheden die werkelijk voor de vervaardiging van de betrokken producten zijn gebruikt, kan de lidstaat zich op die bewezen hoeveelheden baseren in plaats van op de in de eerste en de tweede alinea bedoelde equivalenties.
2. Indien het moeilijk blijkt om de verwerkte hoeveelheden melk te bepalen op basis van de vermarkte zuivelproducten, kunnen de lidstaten de hoeveelheden melkequivalent op forfaitaire basis vaststellen, rekening houdend met het aantal melkkoeien van de producent en met een gemiddelde melkgift per koe die representatief is voor de betrokken melkveestapel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een bedrijf dat zuivelproducten produceert en verkoopt.
- Op 4 augustus 2008 heeft verweerder een op het bedrijf van appellante betrekking hebbend controleverslag van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) van 15 juli 2008 ontvangen. Dit verslag bevat informatie over de bedrijfsvoering van appellante. De AID plaatst daarin vraagtekens bij de wijze waarop appellante de door haar voor de superheffing te verantwoorden hoeveelheid melk berekent.
- Op 28 april 2009 heeft appellante op grond van de Regeling superheffing 2008 opgave gedaan van de hoeveelheid door haar in de heffingsperiode 2008/2009 rechtstreeks verkochte zuivelproducten. Hierbij is aangegeven dat appellante voor de bereiding van de opgegeven producten een hoeveelheid van 6.063.634 kilogram aangekochte zuivel heeft gebruikt.
- Bij wijze van mededeling in zijn, in deze procedure overigens niet ter beoordeling staande, aan appellante gerichte besluit van 16 juni 2009 voor de heffingsperiode 2006/2007 heeft verweerder appellante geïnformeerd over zijn standpunt dat de tot dusverre toegepaste methode ter vaststelling van de hoeveelheid door appellante rechtstreekse verkochte zuivelproducten ertoe leidt dat de op haar eigen bedrijf geproduceerde en verwerkte melk niet volledig verantwoord wordt. Verweerder heeft daaraan voor de heffingsperiodes 2006/2007 en 2007/2008 geen gevolgen verbonden.
- Bij brief van 18 juni 2009 heeft verweerder appellante medegedeeld dat hij voor de heffingsperiode 2008/2009 vooralsnog zal uitgaan van de door appellante op 28 april 2009 opgegeven hoeveelheden zuivel. In dezelfde brief heeft verweerder appellante op de hoogte gesteld van zijn voornemen om de AID opdracht te geven appellantes bedrijf aan een controle te onderwerpen.
- Bij besluit van 26 juni 2009 heeft verweerder de hoeveelheid door appellante rechtstreeks verkochte zuivelproducten, zijnde 6.887.998 kilogram, na aftrek van de hoeveelheid aangekochte zuivel, vastgesteld op 824.364 kilogram.
- Op basis van het op het bedrijf van appellante betrekking hebbend controleverslag van de AID van 6 augustus 2009 heeft verweerder bij besluit van 11 december 2009 de hoeveelheid rechtstreekse verkopen voor de heffingsperiode 2008/2009 verhoogd vastgesteld. Verweerder heeft daartoe opgemerkt dat uit het controleverslag van de AID blijkt dat de door appellante geproduceerde hoeveelheid eigen melk in de genoemde heffingsperiode 2.353.639 kilogram bedroeg, terwijl zij, door integrale aftrek van de aangekochte zuivel, voor slechts 824.364 kilogram beheven zou worden. Aldus zou een substantieel deel van de door appellante zelf geproduceerde en verwerkte melk niet worden verantwoord voor de superheffing. Gelet hierop is de hoeveelheid melk voor rechtstreekse verkoop in de heffingsperiode 2008/2009 bepaald op 2.092.386 kilogram, waarbij is uitgegaan van de door de AID vastgestelde melkproductie, en rekening is gehouden met een aftrek van 11,1% voor productieverliezen.
- Op 24 december 2009 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt en bij brief van 28 januari 2010 de gronden van het bezwaar ingediend. Appellante heeft in deze procedure afgezien van een hoorzitting.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en daartoe, samengevat, als volgt overwogen.
Appellante heeft voor de productie van de door haar rechtstreeks verkochte zuivelproducten zowel eigen melk als aangekochte zuivel gebruikt. Over de exacte wijze waarop bij de vaststelling van de hoeveelheid rechtstreeks verkochte zuivelproducten omgegaan moet worden met dergelijk aangekocht melkequivalent, bevat de terzake geldende regelgeving geen bepalingen. In beginsel is het, om een dubbele heffing te voorkomen, echter redelijk dat aangekochte melk, die reeds eerder in de superheffing betrokken is geweest, bij de berekening van de eventueel door een andere producent verschuldigde superheffing in mindering wordt gebracht op de door deze producent verrichte rechtstreekse verkopen.
Deze berekeningsmethode mag er evenwel niet toe leiden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde melk wordt onttrokken aan de superheffing. Het resultaat van de berekening dient immers zoveel mogelijk de werkelijke hoeveelheid op het eigen bedrijf geproduceerde melk te benaderen die is verwerkt in de rechtstreekse verkopen. Dit blijkt onder meer uit artikel 12 lid 2 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004, dat erin voorziet dat, indien het moeilijk blijkt de verwerkte hoeveelheden melk op basis van de gebruikelijke methode te bepalen, teruggegrepen kan worden op het aantal koeien van een producent en de gemiddelde melkgift per koe.
De AID heeft in het controleverslag van 6 augustus 2009, rekening houdend met een opgetreden productieverlies van
11,1 %, de hoeveelheid door appellante verwerkte eigen melk voor de heffingsperiode 2008/2009 op 2.092.386 kilogram vastgesteld. Deze eigen melk is niet volledig verantwoord in appellantes opgave van 28 april 2009. Een vergelijking van de vetgehaltes van de totale hoeveelheid aangekocht melkequivalent enerzijds en de totale hoeveelheid rechtstreekse verkopen anderzijds leert evenwel dat een substantiële hoeveelheid eigen melk gebruikt moet zijn om de hoeveelheid rechtstreekse verkopen te kunnen realiseren.
De gebruikelijke berekeningsmethode volstaat in dit geval dus niet, omdat zij ertoe leidt dat een hoeveelheid eigen melk buiten de heffing wordt gehouden. In plaats daarvan dient de door appellante verwerkte hoeveelheid melk dan ook te worden bepaald op de door de AID berekende hoeveelheid op het eigen bedrijf geproduceerde melk, verminderd met het productieverlies. Hoewel concrete gegevens over de melkproductie per koe ontbreken, lijkt deze hoeveelheid, gelet op de in appellantes opgave vermelde omvang van de veestapel, niet onrealistisch.
Appellantes stelling dat deze manier van berekenen afwijkt van die welke in de heffingsperioden 2006/2007 en 2007/2008 is gehanteerd, zodat verweerder in strijd handelt met het vertrouwensbeginsel, is onjuist. Het ligt immers, gelet op de betrokken regelgeving, voor de hand dat de door een producent zelf geproduceerde en verwerkte melk in het kader van de superheffing volledig verantwoord dient te worden.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van haar beroep tegen het bestreden besluit, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
Uit artikel 12 lid 1 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004 volgt dat eerst getracht moet worden op basis van de vastgestelde equivalenties de hoeveelheden verwerkte melk te bepalen. Pas indien dit niet lukt, kan artikel 12 lid 2 van Pro deze verordening aan de orde zijn.
Het uitgangspunt van de in genoemd artikel vervatte systematiek is dat de hoeveelheid verwerkte melk wordt berekend aan de hand van de hoeveelheid vermarkte zuivelproducten, die vervolgens wordt herberekend door middel van voor de verschillende producten geldende equivalenties. Hetgeen deze rekensom oplevert aan hoeveelheid verwerkte melk is bepalend. Partijen zijn het erover eens dat het in beginsel redelijk is om de hoeveelheid aangekochte melk van de met behulp van de equivalenties berekende hoeveelheid verwerkte melk af te trekken.
In de situatie van appellante wijkt verweerder thans van dit uitgangspunt af, kennelijk op de enkele grond dat verweerder de uitkomst van de berekening niet kan billijken. Artikel 12 lid 1 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004 biedt hiervoor echter geen ruimte. De benadering van verweerder leidt ook tot willekeur, omdat onduidelijk is wanneer verweerder artikel 12 lid 1 nog Pro wel toepast en wanneer niet meer.
Daarenboven heeft verweerder bij appellante jarenlang de bovenbeschreven systematiek geaccepteerd. Door de jarenlange acceptatie heeft verweerder het vertrouwen gewekt dat appellante op de juiste manier opgave deed. Appellante heeft zich niet kunnen instellen op deze plotselinge beleidsverandering van verweerder noch op het daaruit voortvloeiende aanzienlijke financiële nadeel. Verweerder heeft zijn besluit onjuist gemotiveerd en in strijd gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De eerste grief van appellante is dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 595/2004 toepast, nu aan de daarvoor gestelde voorwaarde dat het moeilijk blijkt om de verwerkte hoeveelheden melk te bepalen, niet voldaan wordt.
Het College overweegt dienaangaande, dat genoemd artikel 12 de Pro vraag betreft hoe vastgesteld moet worden hoeveel voor de berekening van de superheffing van belang zijnde melk geacht moet worden gebruikt te zijn voor de productie van een door een producent rechtstreeks aan een derde verkocht product.
De in dit geval door verweerder te beantwoorden vraag betreft echter de kwestie of een door appellante geleverd zuivelproduct geacht moet worden geproduceerd te zijn op basis van uit appellantes bedrijf afkomstige melk, die bij de berekening van de superheffing betrokken moet worden, dan wel op basis van de door haar bij derden aangeschafte melk, die bij die derden reeds in de berekening van de superheffing betrokken is, zodat deze niet opnieuw bij appellante beheven hoeft te worden. Daarover is in de Verordening niets geregeld.
Appellante is weliswaar van mening dat deze vraag niet aan de orde kan komen, omdat zij meent voor elke door haar van een derde betrokken kilogram melk of melkequivalent, een kilogram heffingsvrij te kunnen leveren, maar het College heeft in zijn uitspraak van heden in de zaak AWB 09/987 over de appellante voor de heffingsperiode 2006/2007 opgelegde superheffing reeds uiteengezet, dit standpunt niet te onderschrijven.
Hoewel aan appellante toegegeven kan worden dat het in het algemeen voor de hand ligt om in een kwestie die zijdelings verband houdt met het probleem dat in artikel 12 van Pro de Verordening geregeld wordt, niet zonder goede reden te kiezen voor een berekeningswijze die principieel afwijkt van de wijze die in dit artikel 12 gekozen Pro is, kan daaraan niet de gevolgtrekking verbonden worden dat verweerder in een dergelijke situatie niet voor een andere berekeningswijze mag kiezen.
Gelet op het feit dat appellante in 2008/2009 uit aankopen en eigen productie over veel meer melk beschikte dan op basis van de berekeningswijze van artikel 12 aan Pro de rechtstreeks geleverde producten kon worden toegerekend, stond namelijk op voorhand vast dat deze berekeningswijze geen aan de situatie recht doende uitkomst zou opleveren. De uit het eigen bedrijf afkomstige melk, die kennelijk grotendeels wel verwerkt is in de aan derden geleverde producten, zou dan zonder dat op het verwerkte gedeelte van die melk een heffing in rekening gebracht was, op de markt gebracht kunnen worden. In die situatie is het op zichzelf niet onjuist te achten dat verweerder, die van de AID een rapport ontving, waarin op basis van een vetvergelijking conclusies getrokken werden, die door appellante inhoudelijk niet werden bestreden, besloten heeft op basis van de in het AID-rapport gevolgde benadering voort te gaan.
5.2 De tweede grief van appellante heeft betrekking op het feit dat verweerder jaren achtereen appellantes berekening, waarbij ervan werd uitgegaan dat alle aangekochte melkequivalent op de door haar te betalen superheffing in mindering gebracht kon worden, geaccepteerd heeft en dat pas in 2009, dus op een moment waarop zij de bedrijfsvoering voor de heffingsperiode 2008/2009 niet meer kon wijzigen, duidelijk werd dat verweerder een andere benadering zou kiezen, die uiteindelijk resulteerde in een aan appellante opgelegde betalingsverplichting van ongeveer € 110.000,-.
Het College overweegt dienaangaande, dat appellante, die in de heffingsperiode 2006/2007 een productieverlies kende van 4,15%, op basis van vetvergelijking in de periode 2008/2009 opeens met een verlies van 11,1% geconfronteerd werd; daar komt bij dat zij toen een aanmerkelijk grotere hoeveelheid aangekochte room voor de rechtstreekse verkopen gebruikte dan voorheen. Gevolg daarvan is dat een zekere onnauwkeurigheid, die als gevolg van rekenen met forfaitaire equivalenties ontstaat, in dat jaar tot een wel erg onevenwichtig resultaat leidt. Slechts een gering deel van de van het eigen bedrijf afkomstige, inmiddels ook nog substantieel gestegen, melkproductie zou dan nog aanwijsbaar voor beheffing in aanmerking komen. In het licht van het feit dat deze melk, naast de aangekochte room, wel in de rechtstreeks verkochte producten verwerkt is, wordt daarmee de consequentie van de gehanteerde berekeningswijze veel duidelijker dan voorheen zichtbaar.
Daar staat tegenover dat verweerder reeds op 4 augustus 2008 het rapport van de AID over de heffingsperiode 2006/2007 ontvangen heeft. De wijze waarop appellante rekende en de consequenties die dit zou kunnen hebben, hadden juist verweerder als uitvoerder van Verordening (EG) nr. 1234/2007 en Verordening (EG) nr. 595/2004 al op dat moment duidelijk kunnen zijn. Verweerder had dan ook op dat moment de vraag onder ogen moeten zien of hij met deze berekeningswijze wel akkoord kon gaan. Hij had reeds toen met appellante in contact kunnen treden en haar erop kunnen wijzen, dat hij met deze berekeningswijze niet langer akkoord zou gaan.
Nu verweerder voor het einde van de heffingsperiode geen enkel signaal gegeven heeft en appellante door, naar zij verklaart, een disfunctionerende nieuwe bedrijfsleider een opvallend groot productieverlies heeft geleden dat haar bedrijfsresultaat negatief moet hebben beïnvloed, is het op dat moment zonder enige waarschuwing toepassen van de nieuwe berekeningswijze, die appellante niet heeft kunnen zien aankomen, naar het oordeel van het College in strijd te achten met het rechtszekerheidsbeginsel.
5.3 Op grond daarvan komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw moeten beslissen op het bezwaarschrift van appellante. 5.4 Het College acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644,--, op basis van 2 punten tegen een waarde van € 322,-- per punt.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om opnieuw te beslissen op appellantes bezwaarschrift van 24 december 2009 met inachtneming
van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,-- (zegge:
tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 september 2010.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.J. van Veen